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篇(1)

關鍵詞:金融監(jiān)管;自由裁量權;法律控制

中圖分類號:D912.28 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2010)05-0081-04

一、對金融監(jiān)管自由裁量權法律控制的必要性

金融監(jiān)管自由裁量權是金融監(jiān)管機關在金融監(jiān)管法規(guī)定的裁量范圍內合理地選擇法律結果的權力。它是一種較為靈活的權力,稍有不慎就會出現權力濫用的情況,因此,對金融監(jiān)管自由裁量權進行法律控制是規(guī)范金融監(jiān)管行為的需要。

1.對金融監(jiān)管自由裁量權的法律控制是保證金融監(jiān)管目標得以實現的條件

金融監(jiān)管有著明確的目標。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第3條規(guī)定:“銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標是促進銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行,維護公眾對銀行業(yè)的信心。”雖然此規(guī)定只涉及銀行業(yè)的監(jiān)管目標,但在一定程度上也反映出整個金融業(yè)的監(jiān)管目標,即促進金融業(yè)的合法、穩(wěn)健運行,維護公眾對金融業(yè)的信心。因此,這就要求金融監(jiān)管機關樹立適度監(jiān)管的理念,從傳統的以行政管理為依托的監(jiān)管向依據適度監(jiān)管原則確立的現代金融監(jiān)管轉變。適度監(jiān)管要求金融監(jiān)管機關應當遵循金融業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律,其監(jiān)管行為不能干涉金融活動各方當事人的權利,要通過制度和規(guī)則使金融活動各方當事人積極、合法參與,讓金融業(yè)獲得良性的發(fā)展。這無疑有利于金融監(jiān)管目標的實現。從實質意義上看,適度監(jiān)管避免了監(jiān)管的專橫與金融監(jiān)管自由裁量的喪失。因為對金融監(jiān)管自由裁量權的過度限制等于取消自由裁量,而沒有限制則易形成監(jiān)管專橫。因此,對金融監(jiān)管自由裁量權的法律控制必須是適當的。總之,規(guī)范金融監(jiān)管自由裁量權的行使,對有效地促進銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運行,實現監(jiān)管目標,正確發(fā)揮監(jiān)管職能具有重要意義。

2.對金融監(jiān)管自由裁量權的法律控制是實現依法監(jiān)管的關鍵

依法監(jiān)管是指金融監(jiān)管必須依據法律,不得與法律相抵觸。它包括以下三個方面的含義:第一,金融監(jiān)管機關地位的確立和監(jiān)管權力的取得源于法律。金融監(jiān)管法需要對金融監(jiān)管機關的地位和職責權限作出明確規(guī)定,在法律中賦予金融監(jiān)管機關以支配性的地位和權力主體資格,確保金融監(jiān)管機關的監(jiān)管行為具有正當和合理的雙重根據,充分維護和保障金融監(jiān)管的權威。第二,金融監(jiān)管機關應依法行使監(jiān)管權。金融監(jiān)管機關必須在法律授權的范圍內行使權力,其金融監(jiān)管行為不僅要符合金融監(jiān)管實體法的規(guī)定,而且要符合金融監(jiān)管程序法的規(guī)定,不得逾越權限,損害監(jiān)管相對人的合法權益。第三,金融監(jiān)管機關的監(jiān)管權行使應受到法律限制。邁內克指出:一個被授予權力的人,總是面臨著濫用權力的誘惑、面臨著逾越正義與道德界線的誘惑。“不受限制的權力乃是世界上最有力的、最肆無忌憚的力量之一,而且濫用這種權力的危險也是始終存在的”[1]。為了防止金融監(jiān)管機關或越權行為的可能性,必須使其監(jiān)管權的行使受到相應制約和監(jiān)督。依法監(jiān)管是金融監(jiān)管的核心,直接關系著金融監(jiān)管的水平和力度。金融監(jiān)管自由裁量權主要發(fā)生在具體監(jiān)管過程中。因此,對金融監(jiān)管自由裁量權進行規(guī)范和制約,使監(jiān)管自由裁量權的行使不僅符合法律的規(guī)定,而且符合立法的精神和意圖,這是實現依法監(jiān)管的關鍵。

二、對金融監(jiān)管自由裁量權法律控制的反思

從我國金融監(jiān)管自由裁量權的運行現狀來看,無論是在金融監(jiān)管立法上,還是在執(zhí)法上,都對金融監(jiān)管自由裁量權缺乏有效的控制。究其原因,在于金融監(jiān)管自由裁量權的法律控制在制度上的缺失,主要表現在:

第一,在金融監(jiān)管法規(guī)中缺少對金融監(jiān)管自由裁量權控制法律原則的規(guī)定。由于我國的歷史文化傳統、社會價值觀以及金融監(jiān)管制度的長期影響,金融監(jiān)管自由裁量權缺少個人本位理念的文化積淀和對相對人權利的充分尊重,表現為對金融監(jiān)管自由裁量權控制的制度體系中缺少基本的、公理性的法律原則。眾所周知,法律原則是指可以作為眾多法律規(guī)則的基礎或本源的綜合性、穩(wěn)定性原理和準則。它的功能主要體現在:其一,直接決定了法律制度的基本性質、基本內容和基本價值取向;其二,使法律規(guī)則保持連續(xù)性、穩(wěn)定性和協同一致性,同時,還是后繼立法的出發(fā)點;其三,指導法律解釋和法律推理;其四,補充法律漏洞,強化法律的調控能力;其五,能把國家機關的自由裁量權限制在法定的和合理的范圍內。[2]反觀西方國家,金融監(jiān)管自由裁量權控制的法律原則已十分發(fā)達,并且起著十分重要的作用。如英國的合理性原則和德國的比例原則。

第二,在金融監(jiān)管機關內部缺乏規(guī)定裁量基準規(guī)則。由于金融監(jiān)管活動的專業(yè)性、技術性以及復雜性等因素,立法機關賦予金融監(jiān)管機關較為廣泛的監(jiān)管自由裁量權,而金融監(jiān)管機關有大量的監(jiān)管實踐經驗,有可能進一步“提煉”出具有實際可操作性、更細致深入、明確的標準,這樣,金融監(jiān)管機關為了執(zhí)行金融監(jiān)管法規(guī)中的規(guī)定而制定規(guī)則都可能對其擁有的監(jiān)管自由裁量權的范圍進行限制,因此,“為了對行政過程中的自由裁量權進行有效限制,應當鼓勵行政機關通過連續(xù)的行政立法,將行政過程中積累起來的理性和智慧規(guī)則化”[3]。裁量基準的建立在科層制管理下有利于抑制金融監(jiān)管裁量行為的恣意和專橫,保證金融監(jiān)管裁量行為的一致性、可預測性;有利于加強對金融監(jiān)管裁量行為的層級監(jiān)督,制約其腐敗。但是,目前各級金融監(jiān)管機關均沒有建立此類規(guī)則,金融監(jiān)管執(zhí)法的統一性和公平性得不到保證,也使對金融監(jiān)管機關內部的監(jiān)管執(zhí)法權的監(jiān)督成為空中樓閣。

第三,金融監(jiān)管行為說明合理性理由制度的缺失。金融監(jiān)管自由裁量權的不斷擴張,客觀上提出了加強對監(jiān)管權的制約,防止其濫用的要求,但是,事后的司法審查制度難以對濫用金融監(jiān)管自由裁量權進行預防性控制,人們開始在金融監(jiān)管自由裁量權行使的過程中尋找法律控制的基點,這個基點就是理性的金融監(jiān)管程序制度。因此,“現代行政法強化了程序的作用,主要是為了控制行政自由裁量”[4]186。而在所有的金融監(jiān)管程序制度中,對控制金融監(jiān)管自由裁量權起著核心作用的程序制度就是監(jiān)管行為說明合理性理由制度,該制度要求金融監(jiān)管機關在作出影響監(jiān)管相對人權益的監(jiān)管行為時,除金融監(jiān)管法規(guī)有特別規(guī)定外,必須告知監(jiān)管相對人監(jiān)管決定的內容,并說明事實根據、法律依據以及行使金融監(jiān)管自由裁量權時所考慮到的相關因素等。從當代金融監(jiān)管法的發(fā)展趨勢來看,金融監(jiān)管機關必須對監(jiān)管行為尤其是監(jiān)管自由裁量行為說明理由漸成一般原則,特別是當金融監(jiān)管機關作出不利于監(jiān)管相對人的監(jiān)管決定或對一般原則作出例外規(guī)定時尤為顯得重要。而遺憾的是,在我國金融監(jiān)管程序制度中,并未明示這一制度。

第四,金融監(jiān)管的事后救濟制度缺乏對金融監(jiān)管自由裁量權的實際控制。金融監(jiān)管復議制度與司法審查制度相比較,在控制金融監(jiān)管自由裁量權方面有其自身的優(yōu)勢,主要體現在:一是金融監(jiān)管復議程序具有簡易、迅速的特點,可以避免將監(jiān)管爭議訴諸法院,啟動費時、費力和不經濟的司法程序,同時可以減輕法院的案件負擔,達到救濟目的,充分體現了公正和效率的統一;二是金融監(jiān)管復議機關作為上一級金融監(jiān)管機關,具有監(jiān)管方面的專業(yè)知識和技術知識,且熟悉金融監(jiān)管立法的目的、監(jiān)管規(guī)則、大量的有關監(jiān)管糾紛處理的先例以及裁量的基準、政策和著眼點,能有效地對金融監(jiān)管裁量行為的正當性、合理性進行實質性的審查,并予以糾正和補救;三是有利于金融監(jiān)管機關加強自我控制,通過金融監(jiān)管復議可以使金融監(jiān)管機關再一次審視監(jiān)管行為的合理性,可以保證監(jiān)管裁量行為的統一性和公平性。為了解決金融監(jiān)管糾紛,減少法院的案件負擔,世界許多國家在存在大量裁量行為的金融監(jiān)管領域設立復議前置制度。但我國至今沒有建立金融監(jiān)管復議制度,不利于金融監(jiān)管良好秩序的建立。此外,對金融監(jiān)管裁量行為的司法審查面臨諸多的障礙:一是金融監(jiān)管的專業(yè)性和技術性使司法部門對金融監(jiān)管自由裁量權的控制實際上很少能奏效。從專業(yè)的角度看,金融監(jiān)管需要具備金融監(jiān)管和法律等諸多方面的知識,要求法官都掌握,確實是苛求;二是法院對司法自由裁量取代監(jiān)管自由裁量的做法一直持一種謹慎的態(tài)度;三是從法經濟學的角度看,面對巨額的訴訟費用和嚴格的訴訟程序,當金融監(jiān)管裁量行為涉及到的利益是“小額”時,當事人一般不愿訴諸法院。

三、完善金融監(jiān)管自由裁量權法律控制的構想

針對我國金融監(jiān)管自由裁量權法律控制在制度上存在的不足,筆者認為,應當采取以下措施予以完善:

1.在金融監(jiān)管立法上移植西方國家的一些控制原則

雖然金融監(jiān)管法規(guī)中規(guī)定了大量的、廣泛的針對相對人的監(jiān)管自由裁量權,但在總則中并未揭示這些權力的運行和控制原則。要真正實行依法治理金融監(jiān)管,有必要在金融監(jiān)管立法上移植西方國家經多年實踐證明行之有效的控權原則,如英國的合理性原則和德國的比例原則。合理性原則是判斷自由裁量權是否合理或是否被濫用的標準。比例原則要求作為實現某種目的(或結果)的手段的措施,必須具有適當性、必要性和相稱性。雖然英國和德國在政治體制、經濟發(fā)展水平、文化背景和法治環(huán)境等方面與我國存在諸多差異,但在經濟全球化的大潮中,法律的全球化要求必須建立穩(wěn)定的、可預期的、透明的法律制度包括金融監(jiān)管法律制度,以掃清法律原則移植的障礙。

2.在金融監(jiān)管機關內部建立裁量基準規(guī)則

由于金融監(jiān)管機關有大量的監(jiān)管實踐經驗,金融監(jiān)管機關有可能進一步“提煉”出具有實際可操作性、更細致深入、更明確的裁量標準。經過層層的細化和明確,裁量標準有可能涵蓋金融監(jiān)管實踐中的大多數事實情形和法律后果,進而對金融監(jiān)管執(zhí)法中的監(jiān)管裁量行為進行實質性的層級控制,避免監(jiān)管決定考慮不相關因素,不考慮相關因素和相同情形不同對待,不同的情形相同對待等問題,確保金融監(jiān)管裁量行為的統一性和平等性。同時為對金融監(jiān)管裁量行為的復議和司法審查提供參照并進行自我約束。作為一種內部規(guī)則,裁量基準規(guī)則不應設定相對人的權利和義務,一般不具有直接的外部法律效果。但在德國法中,一般認為這種內部行政規(guī)則具有間接的外部法律效果,無正當理由,行政機關偏離穩(wěn)定的、為行政規(guī)則確立的行政慣例,構成違反平等原則,相對人可據此提出行政訴訟。[5]另外一種可行的做法是,金融監(jiān)管機關在實踐中發(fā)現并制作、公布一些金融監(jiān)管裁量行為的典型案例來指導和規(guī)范監(jiān)管裁量行為。

3.建立以金融監(jiān)管行為說明合理性理由為核心的理性金融監(jiān)管程序制度

程序理性亦即程序的合理性。它不僅是指通過法律程序所產生的結果從實體角度看仍是合理的,符合實體正義,而且主要指一個法律程序產生該結果的過程是一個通過事實、證據以及程序參與者之間平等對話與理性說服的過程。因此,可以認為,程序理性是程序正義的一項基本要求。就行政程序而言,程序理性的中心問題是通過一系列的程序機制(包括程序原則和程序制度)限制自由裁量權,盡可能地保證自由裁量權行使的理性化。[6]金融監(jiān)管程序對監(jiān)管自由裁量權的有效控制是通過一系列的公正、理性的程序制度實現的。這些制度包括監(jiān)管聽證制度、監(jiān)管回避制度、職能分離制度、監(jiān)管告知制度和監(jiān)管行為說明理由制度。對金融監(jiān)管自由裁量權的控制起著核心作用的是金融監(jiān)管行為說明理由制度中的說明合理性理由制度。金融監(jiān)管裁量決定的運作過程是一系列的理性推論過程,理性的決定者在作出決定前必須仔細考量一系列的事實和法律因素,根據理性的原則和規(guī)則對行為進行理性的選擇,這個考量的、選擇的過程和這一系列的因素構成了金融監(jiān)管行為的正當性理由的內容,形諸于外,則構成了金融監(jiān)管決定的重要部分。金融監(jiān)管行為說明合理性理由的作用主要在于促使金融監(jiān)管機關在作出監(jiān)管行為時,能就事實問題和法律問題進行認真考慮,慎重做出決定,以避免草率。在西方國家,按照“正當法律程序”原則和程序理性觀念,金融監(jiān)管裁量行為如果未說明理由或說明理由錯誤被視為無效的或可撤銷的監(jiān)管行為。因此,我國必須建立以金融監(jiān)管行為說明合理性理由為核心的理性金融監(jiān)管程序制度。

4.建立金融監(jiān)管復議制度

無救濟即無權利。金融監(jiān)管復議制度對于金融監(jiān)管自由裁量權運行的監(jiān)督意義在于它是金融監(jiān)管機關內部的一種層級監(jiān)督機制,是一種內部糾錯機制。在構建我國金融監(jiān)管復議制度時,必須做到:第一,金融監(jiān)管復議應由政府比較超脫的部門來承擔,這樣可以保證公正、合理地處理金融監(jiān)管裁量行為的復議,實現公平保護,節(jié)約社會資源;第二,充分發(fā)揮社會中介機構,如律師事務所、會計師事務所、金融監(jiān)管咨詢事務所在金融監(jiān)管裁量行為的復議中的作用,改變金融監(jiān)管相對人在信息和保護等方面的弱勢地位。第三,對金融監(jiān)管復議的資格和條件作出合理的規(guī)定,這樣有利于金融監(jiān)管相對人的救濟權利的實現,避免大量的金融監(jiān)管裁量行為游離于司法審查之外,從根本上解決金融監(jiān)管糾紛。

5.創(chuàng)新金融監(jiān)管自由裁量權的司法審查制度

司法對金融監(jiān)管自由裁量權的審查始終處于要求加強合理性控制和要求“監(jiān)管自治”的一對矛盾和悖論之中。因此,人們試圖在這一對矛盾中尋找兩者的契合。大家普遍認識到:司法審查的目標是制約金融監(jiān)管自由裁量權,而不是代行監(jiān)管自由裁量權,應從監(jiān)管和司法各自的職能出發(fā)來找尋司法審查的目標和標準,“司法審查之所以有存在的必要,不是因為法院可以代替行政機關做最理想的事,而是因為法院可以促使行政機關盡可能不做不理想的事”[4]256。一方面,對于金融監(jiān)管裁量行為的司法審查的著力點在于通過案件審理,明確濫用金融監(jiān)管自由裁量權和“顯失公正”的司法審查標準,給金融監(jiān)管機關以外部強制和壓力,迫使金融監(jiān)管機關進一步細化裁量標準,完善監(jiān)管裁量行為的運行程序,改進對監(jiān)管裁量行為的復議。保證金融監(jiān)管裁量結果的合法性、統一性和公平性,促使大量的金融監(jiān)管裁量糾紛在金融監(jiān)管機關內部得以公正解決。另一方面,由于對金融監(jiān)管自由裁量行為的司法審查是一個非常復雜的過程,要對大量、復雜的金融監(jiān)管裁量行為進行司法審查,因此,應借鑒大陸法系國家,如法國和德國的經驗,在行政法領域引進判例法制度的做法。判例法具有具體性、可比較性和可區(qū)別性的特點,可以增強對金融監(jiān)管裁量行為司法審查的準確性、一致性和效率,同時可以對金融監(jiān)管自由裁量權的運行提供指導。

參考文獻:

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篇(2)

，金融監(jiān)管已滯后于金融業(yè)的，面對快速增長對金融改革的迫切需要以及加入WTO日益臨近的沖擊和挑戰(zhàn)，我們必須從思想觀念上、組織體系上、法律制度上對現有的金融監(jiān)管體系和框架進行有針對性的、的完善和補充。

一、完善金融監(jiān)管的目標和原則

金融監(jiān)管最基本的含義旨在維護金融機構安全及穩(wěn)健經營，從而在整體上確保金融體系安全和金融秩序的穩(wěn)定。但由于各國、經濟、文化背景和發(fā)展的情況不同，因而體現在各國中央銀行法或銀行法中的監(jiān)管目標也不盡相同。相比較而言，我國《人民銀行法》關于監(jiān)管目標的規(guī)定則顯得比較原則，其側重點主要是維護金融業(yè)的穩(wěn)健經營。誠然，維護金融業(yè)的穩(wěn)健運行是我國中央銀行實施金融監(jiān)管不可或缺的一項重要目標，但這不能概括其他金融監(jiān)督管理目標。我們認為，我國金融監(jiān)管的目標應主要包括：一是維護金融體系的安全。二是保護存款者的利益。三是維護并促進金融業(yè)的公平競爭。

金融監(jiān)管并非萬能，有其自身難以克服的缺陷，如監(jiān)管不當則會導致監(jiān)管成本的上升、金融機構效率的喪失等。為此，金融監(jiān)管機構實施金融監(jiān)督必須在法定的原則框架范圍內進行，才能實現金融監(jiān)管的目標。關于金融監(jiān)管的原則，《中國人民銀行法》并沒有明確規(guī)定。我們認為，金融監(jiān)管應遵循以下幾項原則：一是依法監(jiān)督原則。二是適度監(jiān)管原則。三是持續(xù)和系統監(jiān)管原則。亦即從審查批準金融機構準入市場開始到其退出市場為止，對其整個經營活動進行全方位的持續(xù)的監(jiān)督管理。與此同時，金融監(jiān)管還必須遵循系統監(jiān)管原則。亦即把監(jiān)管對象和作為有機整體，依靠中央銀行大監(jiān)管體系，綜合配套地運用各種手段，科學建立監(jiān)管指標體系，對金融機構風險進行識別、計量、監(jiān)測和控制。四是效率原則。主要包括金融監(jiān)督的經濟效率和金融監(jiān)管的行政效率。

二、完善金融監(jiān)管組織體系

建立并完善金融監(jiān)管組織體系，是進行有效金融監(jiān)管的一個重要前提條件。目前，世界各國金融監(jiān)管主體模式不盡相同，大致有二類：一是單一監(jiān)管模式，二是多頭監(jiān)管模式。盡管各國金融監(jiān)督主體模式不盡相同，但中央銀行在監(jiān)督體系中皆具有不可替代的優(yōu)勢地位。我們認為，要充分實現金融監(jiān)管的目標，除進一步完善和強化央行監(jiān)管外，還必須建立并完善包括監(jiān)管、行業(yè)互律監(jiān)管及自律監(jiān)管在內的金融監(jiān)管組織體系。這也是由金融市場運作中金融機構自立性、金融活動多元性和金融業(yè)務風險性的特征所決定的。在我國，完備的金融監(jiān)管組織體系應當包括以下四個方面：

1．央行監(jiān)管。中國人民銀行作為我國的中央銀行，根據國家授權依法對金融機構進行全方位的直接的監(jiān)管。要在實施金融監(jiān)督過程中免受政府行為的牽制和制約，以一種超然的態(tài)度、客觀公正的立場行使監(jiān)管權。

2．社會監(jiān)管。即由合法成立的并經中央銀行認可的事務所、審計事務所依法對金融機構報告的真實性、公正性進行審計，以便使有關方面對其財務狀況、經營績效和風險程度等作出正確判斷，并對其存在的進行審計監(jiān)督。由于上述機構具有較強的獨立性且具有信譽特點，從而可以彌補中央銀行監(jiān)管疏漏或因力量不足造成監(jiān)管不力的缺陷。

3．行業(yè)互律監(jiān)管。為了避免金融機構之間的不正當競爭，規(guī)范和矯正金融行為，以促進其協作運行和共同繁榮，金融業(yè)內互律監(jiān)督不可或缺。這也是系統化有效金融監(jiān)管的內在要求。在政府監(jiān)管不到的范圍，恰可通過自律的行業(yè)道德規(guī)范，行業(yè)者自覺的約束，觸及法律和政府不能達到的死角，因而更為有效。可以說，互律是主管機關直接監(jiān)督的補充與延伸。為此，建議金融業(yè)盡快成立金融同業(yè)公會，協調金融機構和中央銀行之間的關系，并通過制定同業(yè)公約實施行業(yè)內部監(jiān)管。

4．金融機構自律監(jiān)管。即金融機構通過建立一整套內部控制制度，借以控制經營風險，提高經營效益，其著眼點在于保證金融資產的安全性和流動性，防范經營風險。金融機構自律監(jiān)管是抗御金融風險的基礎和關鍵防線。特別是在當前金融工具不斷創(chuàng)新，金融業(yè)務趨于國際化的情況下，來自外部的金融監(jiān)管有時顯得滯后，因而強化并落實金融機構自律監(jiān)管就顯得尤為重要。從近幾年一些國家銀行破產倒閉事件來看，內部控制失靈是最主要的原因。

三、完善對機構的預防性監(jiān)管

對金融機構市場準入及業(yè)務經營進行預防性監(jiān)管，是防止金融風險、維護金融機構穩(wěn)健經營的第一道防線，具有防患于未然的作用。雖然《人民銀行法》對金融機構的預防性監(jiān)管作了比較明確的規(guī)定，并且起到了應有的作用，但在不少方面還不甚完善。主要表現為：

1．對金融機構的市場準入把關不嚴。從金融監(jiān)管的角度看，對市場準入的控制是保證金融業(yè)安全穩(wěn)定的有效的預防性措施，將那些有可能對存款人利益或金融體系健康運轉造成危害的金融機構拒之門外，并使金融機構的設立符合國民發(fā)展的需要。從我國中央銀行對金融機構市場準入監(jiān)管的情況來看，尚存在一些：一是金融機構批得過多；二是對高級管理人員的審核不嚴；三是注冊資本不夠充足；四是越權審批和擅自亂設機構的現象時有發(fā)生。

2．資本充足率不足。我國《商業(yè)銀行法》規(guī)定，商業(yè)銀行資本充足率不得低于8%，核心資本充足率不得低于4%。但實際上，我國商業(yè)銀行資本充足率不高，多數達不到8%的要求。

3．金融監(jiān)管缺乏一套規(guī)范的的定性標準和定量指標體系。如對金融機構的設立，對違法違規(guī)的處罰，對法定代表人的知識、經驗、管理能力監(jiān)督等，人民銀行監(jiān)管部門在實際操作中帶有較大主觀性和隨意性。

我們認為，完善對金融機構的預防性監(jiān)管，第一，應加強對金融機構市場準入的監(jiān)管。對申請設立的商業(yè)銀行一定要從嚴控制，審批金融機構除應堅持法定條件外，還應從經濟發(fā)展的金融市場需要的角度進行審查。對擅自設立金融機構的，應嚴肅查處。此外，還應對金融機構高級管理人員的任職條件、資格進行嚴格審查。第二，提高金融機構的資本充足率，增強金融機構抵御金融風險的能力。主要可通過發(fā)行金融債券、金融機構股份制改造等多種途徑籌集金融機構的資本金。第三，加強對金融機構清償能力監(jiān)管。請償能力監(jiān)管的核心問題是資本的流動性問題，其關鍵是對不同負債的對比。如果銀行各種負債之間不保持一定的比例，那么就可能因資本流動性不足而發(fā)生支付問題。在這方面，一些國家的經驗可供借鑒。如新加坡金融管理局規(guī)定所有銀行必須保持其負債基數6%的現金余額，還要求銀行保持相當于其負債基數20%的流動資產。

四、盡快建立事后保護性監(jiān)管制度

有效的預防性金融監(jiān)管，是保證金融機構穩(wěn)健經營的一個重要方面。但是，無論一國金融監(jiān)管機構采取何種方式和手段，都難以完全避免金融機構的經營失敗。為避免金融機構因經營失敗而給造成多種負面效應，保護存款人的利益及金融體系的安全，建立對金融機構的事后保護監(jiān)管制度尤為必要。在我國，除建立了中央銀行接管制度外，其他保護性監(jiān)管制度尚屬空白。為此，我們建議：

1．建立存款保險制度。

在我國，金融機構尤其是商業(yè)銀行一方面自有資金占比率較低，存款是其主要資金來源；另一方面，其內部管理制度尚不健全，不良資產居高不下，針對這種情況，在我國建立存款保險制度尤為必要。

如何構建符合我國國情的存款保險制度或設立中國的存款保險公司?從國外來看，各國存款保險機構有政府主辦并管理(如英、美、加拿大)、政府和銀行共同建立并管理(如比利時、日本)和銀行同業(yè)建立這樣三種類型。我們認為，我國存款保險公司由政府舉辦更為適宜。如果存款保險公司隸屬于中央銀行，接受中央銀行的監(jiān)督和管理，那么存款保險公司可能會形同虛設，獨立性將難以實現。在處理有關保險事故時，又可能造成兩者之間不正常的資金關系，迫使中央銀行為存款保險犧牲貨幣政策目標。至于存款保險的對象，在美國，聯邦儲備制之會員銀行均應參加(屬強制保險)，非會員銀行合乎標準亦可參加(屬任意性)且不排除外國銀行。在我國，我們認為，我國存款保險對象應為所有吸收存款的銀行。因為只有將吸收存款的各種不同性質、不同類型的銀行都納入存款保險的范疇，才能真正維護整個金融體系的安全及金融機構的穩(wěn)定，才能保護所有存款人的利益。當然，不同承保對象其資產負債情況及風險程度都不相同，因此，如何確定一個比較合理的費率則值得。

2．建立中央銀行最后援助制度。

借鑒西方國家的成功經驗，建立符合國情的最后緊急援助制度實屬必要。可供選擇的做法有：第一，對出現流動性困難但仍有償債能力的機構，由中國人民銀行提供低利率貸款；第二，對金融機構已經或者可能發(fā)生信用危機，嚴重存款人利益時，由中國人民銀行予以接管；第三，對在金融業(yè)中占有較大份額、影響較大的金融機構，可由中國人民銀行組織穩(wěn)健的金融機構對其實施強制兼并。接管或強制性兼并都是中國人民銀行在極端情況下對有“”的金融機構所采取的行政干預措施，其目的是恢復其償債能力。當然這并不意味著中國人民銀行完全不采取同意其破產的決定，對“不能清償到期債務”的金融機構，中國人民銀行不應違反市場的原則和要求而逆向操作，否則將會使金融機構喪失競爭的外在壓力。

篇(3)

經濟和金融的全球化是促使匈牙利金融監(jiān)管體系變革的重要外部因素。最近幾年，外國資本在匈牙利銀行業(yè)的股權已經占到了65％左右，保險部門中外資參與程度達到90％，70％的投資基金受外資控制。外資控制金融機構的完全合法化對匈牙利金融監(jiān)管形成了極大的挑戰(zhàn)。1998年國際金融危機帶來的最大的警示之一就是，只有運用綜合的、有彈性的、有預防的手段進行金融監(jiān)管，才能適應金融產品創(chuàng)新和機構交叉的新形勢的需要，從而促進金融和經濟有序地發(fā)展。所有這些都導致了金融監(jiān)管體系和監(jiān)管規(guī)則的變化。

金融集團化和金融產品的交叉成為促使金融監(jiān)管體系變革的內在因素。在匈牙利，金融集團已經發(fā)展成為金融系統的主流，各種金融產品的交叉也使對金融風險的評估變得越來越困難。這些都成為改革金融監(jiān)管體系，從而更好地保護投資者和消費者權益的內在動力。另外，為了更加順利地加入歐盟，匈牙利也需要根據歐盟的統一標準對國內的諸多領域包括金融監(jiān)管進行變革。HFSA――匈牙利金融業(yè)惟一的監(jiān)管者

2000年4月1日，匈牙利國會根據1999年CXXIV法案成立了匈牙利金融監(jiān)管局(HFSA)。它對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)、基金業(yè)等所有金融機構、金融市場和金融服務進行統一監(jiān)管，是一種真正的、統一的和綜合的監(jiān)管。

篇(4)

關鍵詞：次貸危機；金融監(jiān)管改進；監(jiān)管機構；啟示

中圖分類號：F830．2　文獻標識碼：A　文章編號：1003-7217(2008)05-0008-06

在整體金融市場比較寬松的情況下，次級貸款引發(fā)的局部金融風險迅速向整個金融體系蔓延，造成了對整個經濟的巨大沖擊。國內外對次貸危機研究較多，主要集中在次貸危機的起因分析與評論及次貸危機發(fā)生對我國的啟示。國際金融機構和各國的金融當局IMF、巴塞爾委員會、美聯儲、中國人民銀行紛紛針對次貸發(fā)表了各種報告，為研究提供了很多的資料和觀點。雖然金融監(jiān)管在此次危機中承擔的責任未有定論，但是為了防止危機進一步拖垮經濟，發(fā)達國家政府迫不及待地改革金融監(jiān)管。美國提出了《現代化金融監(jiān)管結構藍圖》，2008年4月11日在華盛頓召開的七國集團(G7)財長與央行行長會議重點討論了監(jiān)管機制改革。與之相配合，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會于2008年4月16日了更加嚴格的銀行運行監(jiān)管規(guī)則大綱，計劃加強巴塞爾協議II(即新資本協議)的某些規(guī)定。如同以往的金融監(jiān)管改革，各國彼此影響，新一輪的金融監(jiān)管改革在發(fā)達國家中率先開始。

一、發(fā)達國家金融監(jiān)管改進的趨勢

(一)組建超級監(jiān)管機構的風潮

在次貸危機發(fā)生后，2007年10月美國財政部公告對美國金融監(jiān)管結構進行審查，并由此發(fā)動一場關于評估美國金融監(jiān)管體系以提高效率的討論，并提出了相關的9個監(jiān)管問題供公眾討論，受到了廣泛熱評。人們認為現行監(jiān)管體系中包含太多的機構，各自權限互有重疊，而監(jiān)管體系中還存在許多盲點和漏洞，監(jiān)管體系的低效將繼續(xù)削弱美國金融服務業(yè)的競爭優(yōu)勢。2008年3月31日美國財長保爾森公布了長達218頁的《現代化金融監(jiān)管結構藍圖》，該計劃減少監(jiān)管機構，將監(jiān)管權力集中，賦予美聯儲更大的權力，使其成為超級監(jiān)管機構，同時該計劃將原由5個機構負責的日常銀行監(jiān)管事務歸由一個機構負責，形成該機構超級的監(jiān)管權力以此理順政府監(jiān)管機構與華爾街的關系。這是自上世紀30年代大蕭條以來美國最大規(guī)模的金融監(jiān)管體系改革計劃。在歐盟內部，意大利針對歐盟內部金融機構在不同國家間的監(jiān)管套利，建議修改具有4個層次協調機構的萊姆法路西框架，建議設立一個歐盟層面上的超級金融監(jiān)管機構，取代目前各成員國監(jiān)管機構間的協作模式。盡管組建超級監(jiān)管機構的計劃遭到很多利益相關者的反對，但是它代表了發(fā)達國家金融監(jiān)管改革的一個重要意圖。

(二)加強監(jiān)管合作

盡管各利益相關方對美國《現代化金融監(jiān)管結構藍圖》中提出的以超級監(jiān)管機構集中監(jiān)管權力的做法遭到了反對，但是對提高監(jiān)管統一性的意圖是一致的，為此提出了監(jiān)管合作來替代藍圖中的合并計劃，例如商品期貨交易委員會主席盧肯指出，目前的監(jiān)管體系通過進一步的合作與交流，也能達到藍圖中所描述的合并證券交易委員會(SEC)和商品期貨交易委員會(CFTC)后所可能達到的效率。

跨國間的合作也在加強，英國《金融時報》披露，英國和美國已達成協議，兩國政府將在應對金融危機方面進行合作，并建立一個聯合工作組，就如何監(jiān)管銀行系統提出建議。歐盟財政部長及央行官員在2008年4月4日的歐洲財長會議上達成諒解備忘錄，原則上同意加強各成員國監(jiān)管機構之間的合作，通過繼續(xù)加強各成員國監(jiān)管機構間的協作，逐步實現各國監(jiān)管規(guī)則趨同，從而提高對歐盟金融市場的監(jiān)管。

(三)規(guī)則監(jiān)管重新被重視

20世紀80年代，包括英國在內的眾多國家的金融監(jiān)管機構制定出大量規(guī)則，以期對金融機構進行全面的監(jiān)管，而且努力使監(jiān)管規(guī)則標準化，以便于國際協調。監(jiān)管規(guī)則日益龐大和復雜，規(guī)則間的銜接和協調日益變得困難，甚至可能出現規(guī)則間的矛盾和沖突；過分強調規(guī)則也容易使監(jiān)管者僅關注于規(guī)則的字面解釋，而忽略了規(guī)則背后所隱藏的監(jiān)管的初衷。由此，2006年，以英國金融服務管理署(Financial Services Authority，FSA)為代表的一些國家的金融監(jiān)管機構的監(jiān)管方法出現了重大變化，從基于規(guī)則的監(jiān)管轉向基于原則的監(jiān)管。2006年英國強調原則監(jiān)管后，英國經濟開始了新一輪擴張。2007年，英國全年實際GDP增長3.1％，略高于上年的2.9％。雖然沒有直接證據證明FSA的原則監(jiān)管在促進金融業(yè)發(fā)展，從而推動經濟發(fā)展中的功效，但是原則監(jiān)管由此得到推崇。但是危機以后FSA發(fā)生了轉變，加強監(jiān)管的措施更多傾向規(guī)則監(jiān)管，如新組織一批監(jiān)管專家對高風險機構進行日常審查，以確認他們是否嚴格執(zhí)行規(guī)定的程序；FSA的高級管理人員更多地參與直接監(jiān)管和接觸高風險機構；對流動性風險的監(jiān)管加強，特別是對高風險機構；強化對金融機構高級管理人員工作能力的評估。為了加強金融規(guī)則監(jiān)管力度，金融服務管理局計劃招聘100多名管理人員，加強對主要銀行日常經營的監(jiān)管。

美國也在危機后加強規(guī)則監(jiān)管，保爾森提交的方案建議向抵押貸款放款人發(fā)牌，以及為他們設立全國性發(fā)放準則，并建議聯儲向非銀行的金融機構進行實地檢查。這相當于設立了一個統一的規(guī)則，要求各方在此規(guī)則下開展經營活動。

二、金融監(jiān)管改進的實質

(一)以超級監(jiān)管機構克服監(jiān)管套利

1．以超級監(jiān)管機構減少差別從而減少套利機會。在次貸危機的形成中，監(jiān)管缺乏統一性與金融機構業(yè)務的綜合性矛盾給市場提供了過多的監(jiān)管套利機會，使監(jiān)管被動放松。以銀行為例，在很多國家銀行經營范圍突破了原有的存、貸和結算三項傳統銀行業(yè)務，廣泛涉足證券、保險和房地產業(yè)，如圖1所示，銀行變成了不同程度的多種經營的金融機構。同時，許多國家監(jiān)管機構并沒有發(fā)生改變，沿襲了分業(yè)的傳統。美國為首的一些國家采用了分業(yè)多頭監(jiān)管模式，各機構的監(jiān)管職責既有明確的分工，又有一定的交叉。例如美國商業(yè)銀行的監(jiān)管機構包括聯邦儲備體系、貨幣監(jiān)理署、聯邦存款保險公司、各州銀行委員。這種監(jiān)管方式在美國的金融現代化法案實施后也沒有相應調整。又如，法國銀行業(yè)的監(jiān)管機構包括銀行金融管制委員會、信貸機構和投資公司委員會、銀行業(yè)委員會、全國信用和證券理事會。在分業(yè)多頭監(jiān)管下，監(jiān)管功能重迭，銀行常常有兩個以上的監(jiān)管機構可以選擇，金融機構選擇對自己更有利的，甚至制造機會為自己謀取比較有利

的監(jiān)管，即“Regulation Shopping”，從而實現監(jiān)管套利。超級監(jiān)管機構設計，意圖使監(jiān)管機構減少，從而監(jiān)管機構之間的差別減少(如果是大一統的監(jiān)管機構就無差別)，差別減少從而使套利機會(regulationshopping)減少。

由于國與國之間的政治、文化差異大，監(jiān)管差異必然存在，哪個市場的監(jiān)管寬松就會吸引銀行進入，倫敦正是憑借著寬松的監(jiān)管環(huán)境吸引了眾多的金融機構“入駐”。歐盟成員國關于建立統一的超級的歐盟金融監(jiān)管機構旨在減少歐盟內部國與國之間的差異，從而減少套利機會，增加歐洲整體的監(jiān)管力度。

2．超級監(jiān)管機構形成超級監(jiān)管權力以防止監(jiān)管套利。超級監(jiān)管機構的實質是賦予它超級的監(jiān)管權力，特別是行政監(jiān)督權力和直接市場干預，使監(jiān)管措施富有層次。在經濟平穩(wěn)時期，金融監(jiān)管機構通常采用標準化監(jiān)管方法和內部模型法監(jiān)管，Basle Ⅰ和Basle Ⅱ都以這兩種方法來進行監(jiān)管，所以監(jiān)管機構的行政權力不易體現。但是，危機發(fā)生后，這兩種方法受到質疑，人們認為對所有的金融機構都采用這兩種方式并不適合，而且沒有證據證明金融機構達到監(jiān)管標準就能避免出現問題。行政命令式的監(jiān)管重新被美國政府采取以阻止次貸危機影響擴散，如2007年12月6日美國總統布什宣布凍結次貸利率，部分貸款利率將凍結5年。由于行政命令具有執(zhí)行簡潔、一刀切的特點，不給金融機構以套利機會[，盡管它被認為是非市場手段，對銀行發(fā)展不利(James Barth，2008)，但它能夠迅速有效地阻止危機發(fā)展的特性，作為監(jiān)管的一種手段在監(jiān)管改進中被重視。美國《現代化金融監(jiān)管結構藍圖》的實質就是計劃由政府行政機構特別授權給美聯儲更大的權力，使作為私人機構的美聯儲易于采取政府機構一般的行政命令式的監(jiān)管手段。另一方面，在次貸危機中，融資市場流動性降低促使美聯儲、歐洲中央銀行和英格蘭銀行等中央銀行采取前所未有的干預措施，以緩解銀行間貨幣市場的壓力，IMF在其報告中認定了這種干預的成功性。從而使直接的市場干預得到了認同。

(二)以加強監(jiān)管合作克服監(jiān)管本位主義

次貸危機與以往的全面爆發(fā)的危機不同，它的爆發(fā)形式是鏈條式的，從局部到全面的爆發(fā)。發(fā)放次級貸款的銀行是第一環(huán)，銀行通過資產證券化，將次貸打包賣給投資銀行以轉移風險。而那些投資銀行再通過資產分類、信用增強等技術，將抵押貸款資產包裝成不同風險等級的結構性衍生產品轉賣給其它投資者。由于這些衍生證券設計復雜，透明度較低，其投資價值并不為投資者所真正了解，其中的風險隱患較為突出。但在整個過程中，各監(jiān)管機構只關注自己的監(jiān)管領域，以自身本位利益至上，支持金融機構通過次貸相關衍生產品轉移其風險，最后造成了風險向整個金融體系和其他國家擴散。根據巴塞爾委員會從1992年以來八次提出對資產證券化的監(jiān)管報告，其原則就是控制資產證券化給銀行帶來的風險，只要證券化資產已經出售或風險已經轉移，就不應在金融監(jiān)管機構的風險監(jiān)管范圍內。所以，次貸危機中倒閉與損失最大的是證券行業(yè)，而不是次級貸款發(fā)起的源頭――商業(yè)銀行。根據IMF統計，如圖2所示，在金融產品中，損失最大的并非是源頭產品――次級貸款，而是ABS CDO。同時，美國以外的國家因投資于證券化資產遭受了重大損失。歐洲受次貸危機的沖擊，損失超過1200億美元，幾乎與美國本土的損失相抵。這些結果與監(jiān)管中的本位利益至上不無關系。其次，金融監(jiān)管機構努力做好自己的業(yè)績而忽視系統性風險。早在2004年初，美聯儲已經注意到貸款機構放松貸款標準進行貸款活動的行為，但為了追求經濟的發(fā)展，鼓勵消費，聯儲仍較為支持包括可調整利率房貸產品在內的另類貸款、次優(yōu)貸款產品的開發(fā)與使用。

盡管建立超級監(jiān)管機構的設想從理論上一勞永逸地解決監(jiān)管機構的監(jiān)管本位主義，但由于組建超級監(jiān)管機構的方式觸及了現有各方的利益，例如在歐盟，意大利提出的組建歐盟統一監(jiān)管機構的提議遭英國和德國的強烈反對。英國擔心倫敦作為全球金融中心的地位可能會因為來自歐盟的過多干預而損害，德國則擔心本國金融行業(yè)會受制于歐盟。為了防止危機擴散，以減低系統性風險為目標，加強監(jiān)管合作方式來克服監(jiān)管本位更易推行。

(三)以倚重規(guī)則監(jiān)管克服監(jiān)管寬容

在現代金融業(yè)中，監(jiān)管機構在規(guī)則監(jiān)管與原則監(jiān)管中權衡選擇以期達到最佳的監(jiān)管效果。原則監(jiān)管中監(jiān)管者對監(jiān)管過程不再拘泥于合規(guī)的控制，而是事前為金融機構制定出良好的經營原則，鼓勵金融機構自身采用合適的方法來遵守良好的原則，監(jiān)管者對金融機構的經營結果進行檢查，根據結果決定是否要對金融機構采取強制性的措施。若將金融機構運營看作是一套系統，監(jiān)管者不再控制輸入因子(input)和運行過程(progress)，而是關注于輸出結果(outcome)。只要輸出結果符合良好經營原則，監(jiān)管者對輸入因子到輸出結果之間的傳導機制的構建和運行是不加以干預的。但若輸出的結果違背了良好經營原則，監(jiān)管者必須能及時觀測出結果偏離狀況，并據此對金融機構提出更高的規(guī)則要求甚至是強制性的懲罰措施。在經濟發(fā)展平穩(wěn)的情況下，原則監(jiān)管的效果顯著，因為基于原則監(jiān)管方法下，行業(yè)自律規(guī)則和標準發(fā)揮更大的作用，使整個金融業(yè)更富有效率，但是次貸危機發(fā)生后，由于各國對金融監(jiān)管的目標發(fā)生了改變，從原來的側重經濟發(fā)展、側重在金融市場競爭中爭取有利地位，變?yōu)閭戎氐钟L險，側重平穩(wěn)。原則監(jiān)管下，過程不被嚴格監(jiān)管的做法被認為是監(jiān)管缺位。在整個金融體系尋求穩(wěn)定的情況下，金融監(jiān)管的標準不僅更加細致而且執(zhí)行更加嚴格，金融機構自律作用減小，雖然專家指出，這種反危機措施傷及了金融機構的主動性，可能是有害的，但原則監(jiān)管在危機到來后顯得更為危險。

三、發(fā)達國家金融監(jiān)管改進對中國金融改革的啟示

在本次危機中，盡管中國的金融業(yè)受到直接的沖擊較小，但是發(fā)達國家金融監(jiān)管的改進是其對本國金融監(jiān)管的深刻總結，對我國有著多重啟示。世界銀行主計官兼副行長法耶澤爾?喬杜里表示，在次貸危機全面爆發(fā)的背景下，中國應該積極參與到當前國際社會對于金融監(jiān)管改革的討論，并從中獲得借鑒。在分析發(fā)達國家的金融監(jiān)管改進中，可以得到以下幾點啟示：

(一)監(jiān)管制度的移植與本土化

1．探索本土模式而放棄對西方模式的追求。發(fā)達國家的監(jiān)管已經走過了四個時期，即金融自由化發(fā)展時期(20世紀30年代以前)、廣泛的金融監(jiān)管時期(20世紀30～70年代)、從管制到自由化的回歸時期(20世紀70～90年代)、安全與效率并重時期(20世紀90年代)。目前出現的金融監(jiān)管改革實際上是第五個時期演進的過程。一方面發(fā)達國家的金融監(jiān)管改革說明，即使人們認為的“成熟”的金融監(jiān)管體系本身也在一直變動，甚至是劇烈變動。完

美的金融監(jiān)管模式并不真實存在，所以必須徹底擺脫“胚胎隱喻”的桎梏。同時，以銀行為例，我國的金融制度與發(fā)達國家還存在較大差異，如表1所示，中國銀行業(yè)的經營范圍遠小于其他發(fā)達國家，中國目前尚不可能一勞永逸地找到一個發(fā)達國家的范例來照抄。不追求任何一個西方國家的監(jiān)管模式，根據我國自身的歷史背景、政治、文化因素，探索符合我國國情的監(jiān)管制度是目前監(jiān)管發(fā)展的方向。

2．移植制度的選擇。沃森(Watson，1978)認為過去的絕大多數法律改革是一些移植。我國金融監(jiān)管體系的建立也移植了很多發(fā)達國家的制度和國際標準，而且將繼續(xù)移植。例如，中國銀監(jiān)會也就實施新資本協議相關監(jiān)管文件，了第二輪征求意見稿，要求國內大型商業(yè)銀行在2010年底正式開始實施新資本協議，國內商業(yè)銀行最遲到2013年底也要全部實施新資本協議。但是，以銀行業(yè)為例，如表1所示，James Barth對118個國家的調查中發(fā)現，發(fā)達國家之間的金融制度、監(jiān)管制度有較大差異，這些差異在實踐上證明各種金融制度的效率在不同的國家存在差異。最有效的金融制度都帶有該國本土特色的差異，這些差異為我國的金融制度發(fā)展提供了豐富的金融監(jiān)管制度和標準資源，我國可以認真研究各種金融制度在市場中的不同表現，借鑒不同發(fā)達國家的制度或國際標準來監(jiān)管金融體系。

3．監(jiān)管制度的本土化。法律移植并不必然符合市場經濟需要，它不能替代社會生活中所需要的大量習慣慣例。所以在重視借鑒他國經驗時，要同時開拓適合本國國情的監(jiān)管工具與監(jiān)管指標。例如，在資產證券化的監(jiān)管中，對在次貸危機中已經顯示出薄弱性的國際標準應當審慎接受，同時針對我國的金融機構和評估機構的特點，大力開發(fā)符合我國本土金融資源實際情況的監(jiān)管模式與監(jiān)管工具。

(二)分權明晰、高度合作的金融監(jiān)管機構

1．分權的必然性。我國從大一統的金融管制體系逐漸演化成分行業(yè)的監(jiān)管方式，分業(yè)監(jiān)管破除了監(jiān)管壟斷帶來的大一統、的弊端，使監(jiān)管更加專業(yè)富有效率。在金融機構分業(yè)經營的大背景下，分業(yè)監(jiān)管是我國金融改革的一大成果，在我國重新建立超級的大一統的監(jiān)管體系不太現實。分業(yè)監(jiān)管實質上是按照行業(yè)來劃分監(jiān)管權力，雖然沒有證據證明是最富有效率的監(jiān)管方法，但發(fā)達國家的監(jiān)管歷史表明，隨著金融創(chuàng)新的深入，金融產品不斷增多，金融機構復雜化程度不斷提高，分業(yè)監(jiān)管能使政府按行業(yè)設立新的監(jiān)管機構或監(jiān)管部門，有效實現對新產品、新機構的監(jiān)管。

2．高度合作的模式選擇。如何協調我國不同監(jiān)管部門之間的關系，一方面避免監(jiān)管套利，另一方面又減少監(jiān)管機構間的摩擦，使監(jiān)管目標得以順利實現是必須要解決的問題。雖然我國的監(jiān)管機構都屬于政府機構，合作的基礎較好，但是，當監(jiān)管發(fā)生重疊時，同一級的監(jiān)管機構究竟以誰為主無法可依。例如，我國的企業(yè)年金由勞動保障部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會共同監(jiān)管，而且這種共同監(jiān)管將隨著我國分業(yè)經營逐漸走向混業(yè)經營而增多。如果依靠我國一行三會的自覺合作，沒有專門協調機構，由于各監(jiān)管機構存在著工作績效的競爭關系，很有可能發(fā)生表面的合作但實質的不合作。所以，應當在監(jiān)管機構分權明晰的情況下，有專門的合作協調機構，以達到高度合作的目的。

人民銀行擔任專門的監(jiān)管合作協調機構具有一定的可行性。根據我國《人民銀行法》規(guī)定，人民銀行具有防范和化解金融風險，維護金融穩(wěn)定的職責。應借鑒美國擴大聯儲體系權力的做法，擴大人民銀行的職能，使之不僅成為貨幣政策的制定者而且使其具有超過其他監(jiān)管機構的監(jiān)管權力。協調監(jiān)管機構間的關系。同時，人民銀行是國務院的組成部分，而其他的三個金融行業(yè)監(jiān)管機構是國務院直屬的事業(yè)單位。在行政管理關系上也是成立的。但是，人民銀行本身也為監(jiān)管機構，監(jiān)督管理銀行間同業(yè)拆借市場、銀行間債券市場、黃金市場，也有其監(jiān)管本位利益，從而使其無法真正起到合作協調者的作用。為此，為了使其成為監(jiān)管協調機構，應當將人民銀行的金融監(jiān)管權力分解出去，同時通過賦予其超過行業(yè)監(jiān)管機構的權力，使之成為我國的金融監(jiān)管協調機構。

(三)規(guī)則監(jiān)管在我國的實施

篇(5)

一、當前我國金融監(jiān)管的必要性

金融監(jiān)管在國民經濟和社會發(fā)展中十分重要,不僅關系到經濟的穩(wěn)定,而且關系到社會的穩(wěn)定,尤其對于經濟薄弱或經濟發(fā)展中國家,保持金融穩(wěn)定更為重要。我國正處于經濟發(fā)展的轉型時期,保持金融的穩(wěn)定關系到國家經濟的平穩(wěn)發(fā)展。

(一)對于保持國家經濟社會的整體發(fā)展起著重要作用

金融是現代經濟的核心,金融的狀況對社會經濟的運行和發(fā)展起著至關重要的作用。由于金融業(yè)在國民經濟中處于特殊的重要地位,決定了對金融業(yè)的監(jiān)管是國家經濟穩(wěn)定發(fā)展的必然要求。

(二)防范金融風險,保持國家經濟體系的平衡

金融業(yè)是一個存在諸多風險的特殊行業(yè),它關系到千家萬戶和國民經濟的方方面面,一旦金融機構出現問題,將對整個社會產生很大的影響。金融監(jiān)管可以幫助管理者將風險控制在一定范圍內,保證金融體系的安全,保證國民經濟的健康發(fā)展。

(三)保持金融良好的秩序和效率

良好的金融秩序是保證金融安全的重要前提,公平競爭是保持金融效率和金融秩序的重要條件。為了金融業(yè)健康發(fā)展,金融機構應該按照有關法律的規(guī)定規(guī)范地經營,以保證金融運行有序、競爭公平且有效率。

二、實施金融監(jiān)管必須確立恰當的監(jiān)管目標

金融監(jiān)管目標是實現金融有效監(jiān)管的前提和監(jiān)管當局采取監(jiān)管行動的依據。世界大多數國家的具體監(jiān)管目標體現在中央銀行法或銀行法上,根據我國當前的金融實際,現階段的金融監(jiān)管目標可概括為:

(一)一般目標

防范和化解金融風險,維護金融體系的穩(wěn)定與安全,保證中國金融業(yè)的穩(wěn)健運行和貨幣政策的有效實施。一般目標應該是促成建立和維護一個健全、穩(wěn)定和高效的金融體系,保證金融機構和金融市場健康地發(fā)展,從而保護金融活動各方(特別是存款人)的利益,推動經濟和金融發(fā)展。

(二)具體目標

經營的安全性、政策的一致性和競爭的公平性。經營的安全性包括兩個方面:一是保護存款人和其他債權人的合法權益;二是規(guī)范金融機構的行為,提高信貸資產質量。

三、金融監(jiān)管必須在一定的原則下進行

(一)依法管理原則

在依法管理上。一方面金融機構必須接受國家金融管理當局的監(jiān)督管理,要有法來保證,不能有例外;另一方面管理當局實施監(jiān)管必須依法而行。非如此則難以保持管理的嚴肅性、權威性、強制性和一貫性,也就不能保證監(jiān)管的有效性。

(二)合理、適度競爭原則

競爭是市場經濟條件下的一條基本規(guī)律,是優(yōu)勝劣汰的一種有效機制。金融管理當局的管理重心應放在創(chuàng)造適度競爭環(huán)境上,既要避免造成金融壟斷,又要防止出現過度競爭、破壞性競爭從而波及金融業(yè)的安全和穩(wěn)定,甚至引起經常性的銀行業(yè)破產倒閉及社會經濟生活的劇烈動蕩。為此,金融管理的目標應是創(chuàng)造一個公平、適度、高效的競爭環(huán)境。

(三)自我約束與外部強制相結合原則

外部強制管理再縝密嚴格也是相對有限的,如果管理對象不配合、不愿自我約束而是千方百計設法逃避、應付、對抗,那么外部強制監(jiān)管也難以收到預期效果;相反,如果將希望全部放在金融機構本身自覺自愿的自我約束上,則實難有效避免種種不負責任的冒險經營行為與道德風險的發(fā)生。因此,一定要把創(chuàng)造自我約束環(huán)境和加強外部強制管理結合起來。

(四)安全穩(wěn)健與經濟效益相結合原則

要求金融機構安全穩(wěn)健地經營業(yè)務歷來都是金融監(jiān)管的中心目的,為此所設的金融法規(guī)和一系列指標體系都是著眼于金融業(yè)的安全穩(wěn)健及風險防范。但金融業(yè)的發(fā)展畢竟在于滿足社會經濟發(fā)展的需要,追求發(fā)展就必須講求效益。因此,金融監(jiān)管必須切實把防范風險同促進金融機構效益協調起來。

四、我國實施金融監(jiān)管,應當采取切實的手段

中央銀行實施金融監(jiān)管的依據是國家法律和法規(guī),中央銀行依法對金融機構及其經營活動實行外部監(jiān)督、稽核、檢查和對違法者進行處罰。在具體監(jiān)管過程中,主要運用金融稽核手段。 “稽”,就是審查;“核”,就是認真地對照、考查、核算、核實。金融稽核是由管轄行的稽核機構派出人員以超脫的、公正的客觀地位,對轄屬行、處、所,或業(yè)務領導范圍內的專業(yè)行處,運用專門的方法,就其真實、合法、正確、完整性,做出評價或建議,向派出機構及有關單位提出報告。因此,金融稽核是做好金融宏觀控制的一項重要手段,是經濟監(jiān)督體系中的一個重要組成部門,與紀檢、監(jiān)察、審計工作有著緊密的聯系。中國人民銀行的稽核分兩類,即全面稽核與專項稽核。

(一)全面稽核

指中國人民銀行對金融機構的全面業(yè)務、經營管理和財務狀況按照稽核程序進行檢查。檢查以業(yè)務經營合法性、資本金的充足性、信貸計劃的適度性、資產的風險性、負債清償的保證性、經營的效益性、管理的科學性為主要內容

(二)專項稽核

篇(6)

墨西哥、東南亞及東亞危機留給我們的記憶還未曾消退，俄羅斯脆弱的金融體系再遭重創(chuàng)，并且引發(fā)了該國、和生活的全面動蕩，凡此種種，無一不令業(yè)內人士怵目驚心。如何防范與化解金融風險，成為全球金融界和金融實業(yè)家共同關注、樂此不疲的熱門話題。應該看到，金融風險的發(fā)生、，存在一個從量的積累到質的飛躍過程。因此，在金融風險的防范與化解方面，防范比化解更為重要，其運作成本也遠低于風險的化解。防范以預警為前提，只有在實質性金融風險形成與擴散之前，在金融風險尚處于量的積累階段時，較為準確地識別風險并采取相關的風險控制措施，才能避免金融風險的形成與擴散。

銀行會計，作為一個向內部管理當局和外部利益相關人提供決策相關性財務信息的人造信息系統，能否在公允地表達其財務狀況、經營成果及資金變動情況的同時，較為充分地披露銀行經營的風險狀況，是能否預警金融風險的重要條件。而銀行會計充分披露其經營風險，僅從理論上而言，至少需要考慮這樣幾個方面的：

（一）信息披露的目標是什么?即應向誰披露信息。銀行不同于一般的公司，后者披露信息的主要目的限于供業(yè)主（股東）和債權人正確決策，前者則存在雙重的信息披露目標，即除滿足業(yè)主和債權人的信息需求（不妨稱這一目標為一般目標）外，還需要滿足金融監(jiān)管當局的信息需求（可稱之為特殊目標）。雙重信息披露目標，應同時滿足還是分別滿足?一般而言，通用會計信息對于金融監(jiān)管當局而言，是遠遠不夠的，而金融監(jiān)管當局需要的信息，如貸款分類標準及其會計處理等問題，是商業(yè)銀行不宜或不愿公開披露的，因而雙重披露目標之前存在著一定的沖突，而調適沖突的唯一可取之策是雙重報告標準，即針對金融監(jiān)管當局的特殊信息要求另行制定報告標準，這也就構成了應從理論上考慮的第二個問題，即：

（二）信息使用者需要哪些信息，應如何披露這些信息，即如何實現會計目標，信息披露的基本框架應如何確定。對于一般目標，銀行一般只需要提供通用的財務信息即可，即傳統的三大表及附表、附注，以充分反映銀行的清償能力、經營績效、清償能力與經營成果的安全性（即流動資產與經營成果的現金含量），同時為方便信息使用者根據各自需要調整通用財務信息，還需要披露綜合性或特定要素確認與計量方面的會計政策。關于銀行會計的一般目標問題，國內外理論界已有較多的成果（筆者也曾作過一些粗淺的探討：《試論銀行業(yè)財務報告的公允表達》，刊于《財經論叢》），這里不作考察。至于特殊目標信息的披露框架問題，尚待金融理論界和會計職業(yè)界的同仁深入研究，這也是本文擬討論的主要問題。

（三）如何保證披露信息的質量，信息披露的框架結構從理論上解決了信息本身的質量標準問題，而保證銀行披露的信息條例這些質量標準，還需要建立相應的信息質量保證體系和質量鑒證體系，以避免虛假信息誤導風險控制決策。

二、特殊目的報告體系的框架結構

研究銀行特殊目的報告體系的框架結構，可以從特殊目的的內涵，即金融監(jiān)管當局的信息需求為起點。《中華人民共和國人民銀行法》規(guī)定：“中國人民銀行依法對金融機構及其業(yè)務實施監(jiān)督管理，維護金融業(yè)合法、穩(wěn)健地運行①”，同時又進一步明確了所謂“業(yè)務”主要是指“金融機構的存款、貸款、結算、呆賬等②”。這些規(guī)定，大體上界定了金融監(jiān)管當局的信息需求，亦即銀行特殊目的會計報告的目標——披露銀行存款、貸款、結算、呆賬等業(yè)務活動（經營活動）的合規(guī)性、穩(wěn)健性的信息。

銀行經營活動合規(guī)性信息披露的基本框架，不同時期有著不同的內涵。在計劃經濟體制向市場經濟體制過渡的早期，我國貨幣政策的主要手段是直接信用限額，因此，如實地反映其信息規(guī)模的執(zhí)行情況，是專業(yè)銀行特殊目的會計報告的基本框架之一。隨著我國專業(yè)銀行逐步商業(yè)化和商業(yè)銀行自我約束、自擔風險的經營機制逐步確立，直接信用限額控制已經成為，合規(guī)性信息的基本框架亦不再限于信貸規(guī)模執(zhí)行情況。關于當前乃至市場經濟體制初步建立以后，銀行合規(guī)性信息的基本披露框架問題，可從兩個層次上進行。第一，即銀行業(yè)務活動遵循綜合性、法規(guī)的基本情況，具體而言，《商業(yè)銀行法》、《公司法》及各歷史時期貨幣政策③的主要要求對有關業(yè)務活動及其會計處理的規(guī)定，以及銀行對這些規(guī)定的遵循情況，構成銀行經營合規(guī)性信息披露框架的第一個層次。第二，銀行遵循各具體業(yè)務的有關法律、法規(guī)的情況，如《貸款通則》、《貸款分類指導原則》、《票據法》、《支付結算辦法》、有關銀行間同業(yè)拆借的有關規(guī)定等等，構成銀行經營合規(guī)性信息披露框架的第二層次。

關于穩(wěn)健性信息（即銀行經營風險狀況）的基本披露框架問題，應該說是特殊目的會計報告的主要。由于我國實行嚴格分業(yè)經營的金融體制，即將存、貸款，保險，信托，證券等諸金融產業(yè)嚴格分開，因此，有效地隔離了各種不同性質的經營風險，同時也使特定的金融風險相對地集中于某一特定的金融產業(yè)。如銀行業(yè)所面臨的風險主要是信用風險、流動性風險（支付風險）和利率風險，同時信用風險也主要集中于銀行業(yè)。因此，按照流動性風險、信用風險、利率風險④等分別披露其風險狀況，是穩(wěn)健性信息披露的基本框架。

流動性風險披露的內容至少應包括：特定會計期間期末流動資產占流動負債的比例，銀行確認流動資產與流動負債的會計政策，各種流動資產變現能力的差異等，在可能的情況下，銀行還應披露流動資產的可變現凈值及其等。通過這些資料，金融監(jiān)管當局可以綜合評價銀行的短期清償能力（支付能力），并據以進行不同銀行間的比較。

信用風險披露的內容至少應包括：（l）各種貸款及類似資產的集中程度，包括對特定客戶、特定行業(yè)、特定地區(qū)（國家）、特定幣種的集中程度，監(jiān)管當局可以依據這些資料分析和評價銀行的風險分散政策；（2）貸款的主要類別及各類貸款的絕對額與相對額，同時還應披露銀行的貸款分類政策，如每類貸款主要質量指標和數量指標，對貸款進行分類的周期等，監(jiān)管當局可以依據這些信息對銀行資產風險的一般水平⑤、變動程度進行分析，進行從整體上評價銀行的資產風險水平。

利率風險披露的內容至少應包括：銀行的綜合資金成本（加權平均利率）和邊際資金成本（邊際利率），銀行資產的平均收益（貸款的加權平均利率）和邊際收益（貸款的邊際利率），盈利的安全邊際等指標，及上述諸指標測算依據、計算方法等。金融監(jiān)管當局可以通過對上述指標的分析，從總體上評價在利率變動的情況下，銀行的經營風險情況。

銀行在向金融監(jiān)管當局披露上述會計信息的同時，還應定期或應監(jiān)管當局要求提供有關合規(guī)性控制與風險控制的管理政策。具體包括：銀行確保各部門、各分行及其業(yè)務主管的經營活動符合有關法律、法規(guī)和政策的措施體系；銀行的風險控制目標體系，實際風險水平的計量程度與計量標準，各部門、各分行風險管理績效的評價與考核，風險控制措施體系等。通過了解這些信息，金融監(jiān)管當局不僅可以評價銀行經營活動的合規(guī)性與穩(wěn)健性，而且還可以了解、評價銀行經營活動合規(guī)性與穩(wěn)健性現狀的成因和變化趨勢，從而，可以更為有效地預警金融風險。三、特殊目的報告體系的質量保證體系

特殊目的報告的披露框架，從上解決了信息的及信息本身的質量標準，然而，銀行報告的這些信息，能否客觀、真實地反映其經營活動的合規(guī)性和穩(wěn)健性，對于監(jiān)管當局的金融風險預警而言，是十分重要的。失真的信息不僅無益金融體系的風險預警與控制，甚至可能導致金融監(jiān)管當局風險控制決策的誤動作，從而加劇金融風險，因此，建立銀行特殊目的會計報告體系的質量保證體系，也不容忽視。一般意義上，這種質量保證體系主要包括銀行的內部會計控制體系與信息的外部鑒證體系。

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關鍵詞:中央銀行;金融監(jiān)管;金融穩(wěn)定;貨幣政策

中圖分類號:F830.31文獻標識碼:B 文章編號:1007-4392(2008)01-0054-03

一、中美中央銀行監(jiān)管職能比較分析

銀行監(jiān)管歷來是中央銀行最為重要的職能之一。除了瑞典和英格蘭等少數國家建立中央銀行的初衷是為政府赤字融資外，絕大部分國家都是在經歷了一系列經濟危機和金融動蕩之后，為了對銀行體系進行監(jiān)管并承擔最后借款人的角色，從而保證金融體系和經濟運行的穩(wěn)定而建立中央銀行的。然而，20世紀80年代后期以來，在部分發(fā)達國家卻出現了銀行監(jiān)管職能與中央銀行分離的新現象。英國是其主要代表，1997年，英國工黨政府上臺后不久，將英格蘭銀行的銀行監(jiān)管職能分離出來，與原有的9個金融監(jiān)管機構合并成立了獨立于中央銀行的綜合性金融監(jiān)管機構――金融服務管理局(FSA)，負責對各領域金融活動的監(jiān)管。盡管在此之前，北歐各國和加拿大均已分離了中央銀行的監(jiān)管職能，但作為主要國際金融中心進行的首次嘗試，英國的此項改革在國際上產生了極大影響。韓國、澳大利亞、盧森堡、匈牙利和日本等國先后進行了類似改革。目前，德國、愛爾蘭、芬蘭、奧地利、以色列和南非等國，以及泰國和墨西哥等一些新興市場國家也正就這一問題進行討論。將銀行監(jiān)管職能從中央銀行分離并成立專門的綜合性金融監(jiān)管機構，似乎正在成為一種“世界性潮流”。

我國也已經順應了這種潮流，設立了銀監(jiān)會，將中央銀行金融監(jiān)管職能剝離出來。我國中央銀行主要負責制定和執(zhí)行貨幣政策、防范和化解金融風險、維護金融穩(wěn)定，過去直接監(jiān)管的職能轉換為履行對金融業(yè)宏觀調控和防范與化解系統性金融風險的職能。

而與此同時，美國不僅仍將銀行監(jiān)管職能保留在聯邦儲備委員會，而且1999年參眾兩院通過的《 金融現代化法》(GLBA)還賦予了美聯儲對金融控股公司的監(jiān)管權力。由于美國的金融機構已通過金融控股公司使得銀行、保險、證券行業(yè)高度混業(yè)，這實際上使得美聯儲成了能同時監(jiān)管銀行、證券和保險行業(yè)的唯一一家聯邦機構，金融監(jiān)管職能進一步集中整合到美國的中央銀行中。

由此可以看出中美中央銀行監(jiān)管職能的最大不同在于中國中央銀行的監(jiān)管職能在減弱，而美國中央銀行的監(jiān)管職能卻在擴大集中。

二、美國中央行監(jiān)管職能的優(yōu)勢

美國中央銀行的核心職責是防范和管理金融危機，維護金融市場穩(wěn)定。制定貨幣政策和監(jiān)管銀行的雙重職能有助于中央銀行應對金融穩(wěn)定所面臨的潛在威脅。

2007年1月5日美聯儲主席本?伯南克在美國社會科學聯合會年會上發(fā)言指出，金融市場的穩(wěn)定面臨各種各樣難以預料的威脅，美聯儲應對這些威脅的優(yōu)勢，極大程度上依賴于其通過銀行監(jiān)管者和央行雙重身份所獲得的信息、專業(yè)技能和職權。宏觀經濟目標和監(jiān)管目標是相互依賴的關系，由一家機構承擔這兩項相互依賴的義務，要比由多個機構分別承擔單獨的義務會更好。

首先，通過監(jiān)管可以加深對市場的認識。美聯儲的監(jiān)管職能使該機構獲取了大量涉及銀行系統的信息，例如，美聯儲的審查人員會就所審查組織的管理結構、業(yè)務范圍、財務狀況、內部控制、風險管理操作、運作的抗風險能力等諸多方面進行信息收集和分析。另外，美聯儲的監(jiān)管職能為它在監(jiān)管范圍之外的金融機構和更大范圍金融市場的發(fā)展開辟了窗口。美聯儲擔當的是傘狀監(jiān)管者的角色，這使得它可以獲取所有控股公司子公司、非銀行和銀行組織的信息。這些監(jiān)管職能，還使得美聯儲獲取同所監(jiān)管銀行組織有業(yè)務往來的金融公司的信息，例如，一些大型銀行向對沖基金和其它私人基金提供大量借款及各項服務。在確保銀行穩(wěn)健經營的過程中，美聯儲工作人員向其它機構的同事，學到了大量有關該行業(yè)的實際業(yè)務、投資策略和發(fā)展趨勢的知識。最后，許多大型銀行組織是包括衍生和證券資本市場在內的金融市場的參與者，在監(jiān)控和分析這些銀行活動的同時，美聯儲也獲取了這些市場發(fā)展趨勢和發(fā)展現狀的寶貴信息。監(jiān)管職能所獲取的信息，連同在貨幣政策和支付業(yè)務操作過程中所獲得的知識，使美聯儲對金融市場和金融機構的發(fā)展有充分的了解。

第二，在銀行監(jiān)管過程中獲得的大量信息，在執(zhí)行央行非監(jiān)管業(yè)務中練就的專業(yè)技能，使美聯儲受益匪淺。證據顯示，監(jiān)管信息在金融危機時可能對制定貨幣政策最有用，例如，美聯儲的經驗表明，在上個世紀90年代早期，這些信息有助于對銀行信貸能力的評估。總的來說，聯儲成員銀行間的業(yè)務和相互間的聯絡，包括眾多銀行家所提供的有關地區(qū)經濟狀況的各種信息，有助于貨幣政策的制定。聯儲銀行與其所在地區(qū)銀行間大量的互動加強了上述的相互聯絡。

第三，美聯儲建立了廣泛的國際聯系，并憑借其監(jiān)管跨國銀行的職能，同外國中央銀行和外國監(jiān)管者密切合作。在過去的金融危機中，這些被證實是有用的，并隨著全球金融一體化的深入，在未來可能會更加重要。

第四，由于美聯儲在金融穩(wěn)定問題上所具有的獨特視角――這一視角基于其法定權力、歷史經驗與對金融和宏觀經濟穩(wěn)定之間聯系的推崇，在防范金融危機的共同努力中，美國中央銀行的參與似乎尤為理想。通過加強同金融市場參與者和其它機構的聯系，美聯儲的監(jiān)管職能使該機構可以更為有效地意識到所要關注的焦點和潛在的問題。簡而言之，美聯儲的監(jiān)管權力既可以確保其在有關金融穩(wěn)定政策的討論中享有發(fā)言權，又可以增強其發(fā)言的質量。

第五，監(jiān)管職能帶來的信息和專業(yè)技能使得美聯儲可以在危機出現時高效率、低風險地向市場供應急需的流動資金，有效地化解或減輕危機的危害。9?11事件發(fā)生后，美聯儲采取的最重要的補救行動是提供大量流動資金，以確保金融體系和經濟信用在需要時的存在。這些措施，就是得益于美聯儲對重要機構流動資金管理、借貸定位、財務狀況以及他們對借款機構抵押物估值能力的了解。

三、美國中央銀行監(jiān)管職能帶給我們的啟示

美國是世界上金融業(yè)最發(fā)達、金融市場最為健全的國家，就其監(jiān)管體制而論，雖然存在著監(jiān)管機構過多、體系過于龐大、信息溝通時間過長、監(jiān)管成本過高等問題，但作為金融監(jiān)管牽頭人的美國中央銀行的監(jiān)管職能對維護金融穩(wěn)定的作用還是非常明顯的，可以給我們帶來很有益的啟示。

(一) 中央銀行具備監(jiān)管職能對維護金融穩(wěn)定、更好地實施貨幣政策非常重要

我國剛剛把監(jiān)管職能從中央銀行分離出去，短時間內收回是不現實的。在這種情況下，應當進一步建立健全中央銀行與銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會之間穩(wěn)定的信息溝通機制和多邊緊急磋商機制。目前，中央銀行與上述監(jiān)管機構之間的分工與協作還缺乏制度性建設，這既不利于金融監(jiān)管，也不利于貨幣政策的實施。因此，應當在銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會之上建立一個統一的監(jiān)管機構，并在該機構與人民銀行之間建立起制度性的協調合作機制，以實現信息共享，促進金融創(chuàng)新，加強金融監(jiān)管，防范金融風險的目的。

(二)金融業(yè)混業(yè)經營并不意味著必須實行混業(yè)監(jiān)管

美國在1999年頒布GLBA法案之后，正式開始了金融混業(yè)經營，但就其金融監(jiān)管模式而論，目前美國采用的仍然是分業(yè)監(jiān)管。從美國經驗來看，監(jiān)管效率的高低在很大程度上取決于監(jiān)管機構之間的信息聯通和監(jiān)管指標的標準化、監(jiān)管程序以及監(jiān)管人員行為的規(guī)范化程度，而不一定需要一個全能的監(jiān)管者。當前我國銀行、保險與證券等行業(yè)的混業(yè)經營趨勢逐步增強，綜合化經營的金融集團(如光大集團、中信集團等)已經成立，集團控股下的銀行、證券、保險之間的業(yè)務往來，已經造成了混業(yè)經營的“既定事實”。從外部環(huán)境來看，中國加入WTO后，外資金融機構將大量涌入中國，它們在境內也會從事混業(yè)經營，因此從未來發(fā)展的角度看，我國金融業(yè)的混業(yè)經營已是大勢所趨。在這種情況下，我國不一定要改變目前已經形成的分業(yè)監(jiān)管模式，只需確立一個牽頭機構(中央銀行為佳)，在各個監(jiān)管機構之間加強信息的溝通與行動的協調同樣可收到很好的監(jiān)管效果。

(三)中美監(jiān)管原則的差別是中國金融業(yè)發(fā)展滯后的重要原因

如果比較一下中國和美國的監(jiān)管原則，我們就會發(fā)現兩者之間存在著本質的差別:為了防范金融風險，中國采用了強化管制，嚴格限制金融機構的市場準入、業(yè)務范圍和業(yè)務活動自由度的監(jiān)管原則，試圖通過限制金融機構的活動來預防風險。美國的監(jiān)管原則是盡量減少發(fā)展金融業(yè)務的限制，但金融監(jiān)管一定要細化。可以說，這一原則使得美國得以成為世界上金融活動最為活躍而金融監(jiān)管又最為嚴格的國家。反觀中國，金融機構的業(yè)務發(fā)展相當遲滯，競爭力嚴重缺乏，潛在金融風險巨大。因此，有必要對現行金融監(jiān)管原則和指導思想加以反思和調整，借以推動金融市場競爭，促進金融監(jiān)管水平的提高。目前安全性與效益性應是我國金融監(jiān)管立法的兩大價值目標，兩大價值目標之間是對立統一的關系。一方面，由于金融業(yè)是高風險行業(yè)，且具有發(fā)生支付危機的連鎖效應，因此安全性是前提。另一方面，金融監(jiān)管又要成為促進金融創(chuàng)新，提高金融服務效率以及我國金融業(yè)國際競爭力的根本保證。我國的金融監(jiān)管立法從總體來看，十分注重安全性，而對效益性有所忽視。我國應結合監(jiān)管體制的調整，以安全性與效益性的統一為價值目標，探索建立科學、合理、高效的金融監(jiān)管制度。

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