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關鍵詞:土地征收;對比分析;啟示

中圖分類號:F301文獻標識碼:A文章編號:1672-3198(2009)16-0063-02

1 中日土地征收的概念和法律框架

1.1 征收的概念

日本土地征收,是“為特定公共事業之用,而強制性取得私人特定財產權的活動或制度”。因日本是實行私有制的資本主義國家,國有和公有的土地占不到土地總面積的百分之四十,且多為不能用于農業、工業、住宅的森林地和原野。所以政府為了進行國家的經濟、文化、軍事建設,為了興辦社會的公共事業,在必要時通過對私有土地有償的強制性征收,實現對公益事業用地的最大保護和促進。

1.2 征收的法律依據

憲法作為國家的根本準則,制定了私有財產的關系基準。日本土地征收制度采用了目前世界主要立法形式之一的獨立式,制定了《土地征收法》,它獨立于土地法而單獨以法律形式存在。目的是:為了全面地協調國家的公共利益與私有財產權利益之間的關系,為了使國家有限的土地能夠得到最有效的合理利用。“土地征收法”對國家穩定和發展起到重要的作用,是協調國家全局性利益和個人私有財產利益的重要法典。日本的“土地征收法”頒布以后,日本還陸續頒發了一系列輔的法規,保證土地征收合法、有序進行。

我國并非日本獨立式的立法形式,也非一些國家采取章節式的方法,即將土地征收的一些基本問題,作為土地法的一個章節處理。同時我國目前并沒有《土地法》,只有《土地管理法》。所以土地征收以《憲法》為基準,以《土地管理法》、《國家建設征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據對征收進行補充和解釋。因為法律并非很完善,所以在實施過程中會出現一些仍需解決的問題,比如征收審查、征收補償、征收糾紛裁決、強制救濟等。

2 中日兩國土地征收要素對比分析

2.1 對兩國的“公共利益”比較分析

公共利益原則是每個國家進行土地征收的先決條件,體現在憲法等相關法中并要貫徹到征地程序的始終。日本憲法中的征收權的行使也必須是出于“公共利益”的需要,對何為“公共利益事業”的項目進行詳盡的列舉式,在土地征收法中羅列出35種可以征收土地的項目,并且幾乎每種“公益事業”均相應有一部法律來約束,詳細地囊括了國家社會生活、生產和科學研究的基本公共利益。政府沒有任意行政權,不可能出現“因公之名”而為私益發動征用權的現象。所以日本對公共利益的嚴格界定和對公益事業的認定。

在我國,則是公共利益概念內容不明確,行政大量自由裁量權無法得到限制,導致土地征用權被濫用。我國《憲法》第10條規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。但是對什么是“公共利益”還缺乏相關法律規定,可見,我國實行的也是概括式規定。這種概括式使得公共利益范圍寬泛,為職能部門和主要行政領導自由裁量的權力提供了方便,在實際操作中,企業、工商業、房地產等經營性項目用地也可通過征地途徑獲得土地使用權。土地征收權的濫用造成了很多社會問題,因此,有必要借鑒日本立法經驗,將“公共利益”的目的嚴格要求起來。

2.2 對兩國的土地補償方式進行對比和分析

日本的土地征收補償原則上以相當補償為準,但在實踐中多以完全補償標準確定土地補償費,即當國家為了公共利益的需要必須征收土地時,國家根據被損利益的性質、范圍、程度、價值等因素進行綜合考慮,并給予全額補償。日本對賠償的類別和方式做了很詳盡的列舉。征用損失的補償原則為:(1)項目人支付原則:土地的征用造成土地所有人和關系人的損失時,征用土地的項目人要賠償土地權利人的損失。(2)分別支付原則:項目人賠償損失時,只要能夠分別進行損失評估,則要對土地所有人和關系人分別進行賠償。(3)按正常市場交易價計價原則。(4)現金支付原則:對于損失,原則上要用現金進行賠償。也可以通過土地征用委員會裁決,采用提供替用土地的方式進行賠償。(5)賠償金先付原則:賠償金必須在土地權利人失去權利之前支付。

賠償方式有五種:(1)征用損失賠償。即按被征用財產經濟價值的正常市價計算賠償額,一般參考較近地區的交易價格確定。(2)通損賠償。即對權利者因土地征收而受到的附帶性損失進行賠償。(3)少數殘存者補償。水庫等大型公共事業建設,使建設地區的社會本身遭受破壞,多數人要搬遷,但少數人殘存下來。對這些殘存者因脫離生活共同體而造成的損失,應給予適當賠償。可見,日本的征收補償范圍較廣,補償標準較合理。

我國憲法對土地征收之補償原則無明確的界定,但《土地管理法》等有關法規規定,征收農民集體土地的必須向被征地單位支付土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費及青苗補助費等,并妥善安排好被征地單位農民的生產和生活。可見我國采用的是適當補償法。補償的范圍比較小,僅僅限于與土地有直接聯系的一部分損失,殘余地損失和其他間接的損失沒有列入補償的范圍,計算方法可操作性不強,并且前兩項補償費不直接發給農民,補償內容事實上只有兩項。所以,補償范圍不可以除了表現在補償未包括因征收土地的集體組織和農民的間接損失,也忽略了土地對農民的社會保障功能。

2.3 對兩國的土地征收程序進行對比和分析

日本土地征收之所以很好的落實,除了建立了合理的補償機制外,還有一套土地征收法規體系,具體規定了土地征用的程序及征地雙方的權利和義務,征地出現問題時解決的辦法和程序,從而規范了各征地主體的行為,充分保障被征地所有者的權利,也為征地糾紛的解決提供了法律救濟和援助。日本“土地征收法”明確規定,征收或使用土地的公益事業,必須遵循法律的條件和程序進行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申請、聽取意見、審批、公告、通知、裁決等程序。程序通過各種條件對征收雙方進行一定約制,達到在推動公益事業發展的同時,保護私有土地的安全和土地所有人利益的目的。依據“土地征收法”規定,公益事業項目人進行土地的征收和使用時,則主要通過以下幾道程序:(1)政府對公益事業項目進行資格認定;(2)項目申請人編寫土地調查報告;(3)征用委員會對征收或使用土地的具體事項進行裁決。完善的法律體系保證了征收程序合法有序地進行。

我國并沒有一部具體的土地征收法來規范土地征收雙方的權利和義務,其土地征收的程序就以《土地管理法》為主,以行政法規和各部門規章為輔。但同時,這些立法對征地的目的、程序、補償以及征地糾紛的解決等問題缺乏具體的規范,導致征地隨意性很大,補償安置存在極大的后遺癥,土地征收過程中引發的事故也無人承擔。其現有程序缺陷:一是程序種類繁多、交叉重疊;二是流程冗長、步驟繁雜;三是蓋章繁多、搭車收費;四是資料量大,報件復雜。另外,按我國《土地管理法》規定:有關部門批準征地要有公告程序,在征地前給予農民知情權與參與權。但可以看到實際操作過程中缺乏透明度,并沒積極聽取農民意見,公告內容由政府單方面決定,帶有很大的強制性與壟斷性,農民只能被動的服從。

3 日本土地征收對我國的啟示和借鑒

(1)嚴格限定以公共利益為目的的征地范圍。

國家行使土地征收權是為公共利益服務,其范圍應該局限在基礎建設、政府機關用地及為公益事業服務的公共用地。日本通過詳盡的列舉式對公共利益范圍加以限制,在土地征收法中列出35種公益性用途,進而嚴格限制征地的目的,對政府征收土地的權利形成較強約束。因而我國也應該盡可能在立法上明確界定公共利益的范圍,使得公益性用地點種類得以明確。同時要將用地目的嚴格區分為公益性用地和經營性用地,增設公益目的的認證程序。

(2)完善補償制度。

征地補償是土地征收制度的核心內容,也與農民切身利益相關,因此對于這項制度的完善有著更大的意義。如上所述我國現行的征地補償制度存在著很多問題需要改進,依照市場原則,提高土地的補償范圍和標準。例如:土地管理法規定的土地補償費和安置補助費的標準是按被征土地前3年平均年產值的倍數計算,但這是一種與市場無關的政策性標準。以倍數計算難以體現級差地租導致補償費用偏低。失地農民沒有了土地發揮的保障功能,在貨幣上也難以得到合理賠付。所以就要重新確定新的符合市場交易價格為基礎的補償金。

(3)建立健全土地征收程序。

科學合理的征收程序起著重要的作用,日本制定了一套完整的土地征收法規體系來保障土地征收到合法進行。我國也要建立健全土地征收程序,保障農民的知情權和參與權,完善救濟機制。在整個土地征收過程中,保證被征收者在征地行為過程中的參與,讓他們在征收的目的性、征收的范圍、征收補償安置和征收補償安置費用的使用、管理等方面都有充分發表意見的機會。即做好事前公告,事中聽證,事后救濟工作。

中國土地管理法及其實施細則均沒有條文規定個體土地使用者在對國家征用的命令或賠償金額發生異議時提出申訴的權利。但征收作為政府強制取得私有財產的損益,會對使用者造成不同形式的損失,因此必須通過法律設定有效的救濟途徑,這是保障私有財產權的最后防線。征收的救濟是公民的權利和利益因政府實施征收而受到侵害時的防衛手段和申訴途徑。征收引起的糾紛,主要表現在兩個方面:一是對征收行為的合法性存在質疑引起的糾紛,主要包括征收主體、征收目的以及征收程序等是否合法引起的糾紛;二是因補償問題引起的糾紛,主要有補償的標準、數額、方式以及補償費的歸屬問題引起的糾紛等。因兩者引起的糾紛,都可以采用行政復議、行政訴訟。同時在訴訟中,法院要加強憲法審查和行政審查。

參考文獻

[1]汪秀蓮,王靜.日本韓國土地管理法律制度與土地利用規劃制度及其借鑒[M].北京:中國大地出版社,2004.

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[關鍵詞]土地發展權 構建 城市土地管理 新途徑

中圖分類號：P25 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2015）10-0163-01

一、我國土地發展權模式選擇與構建

（一）西方國家土地發展權的制度模式

歐美等國為了更好地保護耕地、牧地等自然資源和協調城市科學發展，紛紛創設新的土地產權――土地發展權，來約束私有土地所有權和使用權，防止私有土地濫用，管制私有土地用途。其中美、英、法三國土地發展權制度最為成熟完善，構成了當今各國（地區）土地發展權設置與運行的典型模式：

1、美國模式。土地發展權歸屬于土地所有者，并在一定區域內土地發展權可以轉讓，即可轉讓（轉移）的發展權。土地發展權首先自動歸土地所用者擁有。政府為了保護自然資源，控制城市發展規模，政府向土地所有權人購得土地發展權，而使土地發展權歸政府所有，土地所有者已沒有變更土地用途的權利，以起到保護資源、維護國家利益的功效。2、英國模式。土地發展權直接歸屬于國家所有。英國法律規定，一切私有土地將來的土地發展權轉移歸國家所有，實行“土地發展權國有化”，而私有土地的所有權性質不變。土地所有者要改變土地用途性質必須向國家購買土地發展權。3、法國模式。土地發展權在一定范圍內歸土地所有者所有，超過范圍部分的土地發展權歸國家所有。

（二）我國土地發展權的模式選擇

構建我國土地發展權的核心問題是權力歸誰所有，即構建怎樣的土地發展權制度模式。目前主要有美國、英國和法國三種模式。創新土地發展權必須與現有土地產權制度環境、城市土地公共管理和市場配置能力等因素相匹配。有以下要求：1、所有權的要求。2、現有土地公共管理模式要求。3、土地市場配置功能發育不完善的要求。

（三）土地發展權的具體構建

1、明確土地發展權所包含的權能，合理劃分土地發展權類別。

（1）土地發展權包含的權能。土地發展權作為一項土地財產權具有財產權的相關權能，主要有以下四方面權能：① 占有權。土地發展權應該具備產權的根本特性―― 排他性，即權利主體擁有具有排他性地對土地發展權的占有。②使用權。權利主體可以行使土地發展權，合法行使土地發展權所建設的各類建筑物業設施。③收益權。收益權表明占有和行使土地發展權可以獲得相應土地經濟收益。④處分權。處分權主要涉及土地發展權的出讓、轉讓、抵押和回收等權能。（2）合理劃分土地發展權類別。依據不同的標準，可以把土地發展權劃分為不同類型，如農地發展權、市地發展權、營利性的土地發展權和公益性土地發展權等。這些不同類型的土地發展權，按照一定關系形成我國土地發展權的基本框架。

2、立法顯化土地發展權。在已有的土地法律框架下，創新和設立關于土地發展權的法律條文，從法律層面顯化土地發展權。主要涉及三方面的內容：（1）法律明確土地發展權概念，并確保其初始配置國家所有。（2）界定土地用途的既定狀態，必須通過國家授予相關土地發展權，才能進行土地用途的變更。（3）“凡是權利都會產生動態現象”。土地發展權可以像其他權利一樣合法授予、出讓、回收和滅失等。（4）規定土地發展權權能具有時限性、功能限定性等約束，對未來尚未評估確定的土地發展權必須重新申請，不能包含在現有的土地發展權中。

3、土地發展權與相關產權整合。土地發展權創設的初衷是補充和完善現有土地產權制度，使其更有效地配置土地利用。產權整合的關鍵是處理好土地發展權與土地所有權、土地使用權等核心產權的關系。土地發展權與所用權的關系在選擇土地發展權國有模式時，其整體關系已經確立，但在實際運作過程中應該做好兩者的聯合與分離，避免發展權與所有權的沖突；土地使用權往往成為土地發展權的運作載體，而土地發展權具體化土地使用權權能，促進土地使用權合理實施，應該在明確各自權能的基礎上對使用權和發展權進行有效整合。同時，土地發展權應該處理好與空間權、地上權的關系。土地發展權與其他土地產權協調運作，共同促進我國土地產權制度的完善和效用的最大化。

二、土地發展權視角中的城市土地管理優化

（一）優化我國城市土地管理法律制度

法律制度是管理的根本，城市土地管理優化必然源于法律制度的創新與優化。隨著我國土地發展權的構建，首先應該加快相關立法，給土地發展權的概念、產權歸屬和運作賦予法律意義。同時，修改《土地管理法》、《城市規劃法》和《房產管理法》的相關內容，使其與土地發展權運作相適應。隨后，對采用土地發展權后土地管理所采取的新措施進行法律規定，如：從法律上明確規定土地發展權對城市土地用途、土地征用和拆遷等的產權約束作用。從法律層面，進一步明確政府官員和土地開發商的權利義務，防止越權和非法開發城市土地，完善失地農民和失房居民的權益保護和利益補償的法律機制，為我國城市土地管理優化奠定堅實的法律基礎。

（二）賦予土地使用者土地發展權，保障失地農民和城市居民的合法權益

國家對現有土地使用者的土地使用現狀和利益進行界定，并賦予土地使用者既定的土地發展權。現有土地使用者依法享有既定土地發展權所賦予的各項權益。如果政府對其目前使用的土地進行征收，則現有土地使用者依據既定土地發展權進行平等利益博弈，取得應有的土地收益，維護自身合法權益。因此，在征地和城市拆遷過程中的失地農民和城市居民，享有既定土地發展權即現有土地使用價值的權利。政府在征用農民和居民目前使用的土地時，必須依法按土地發展權市場價格補償他們的既定土地發展權，并建立以發展權為保障的利益補償機制，依法維護失地農民和城市居民的合法權益。通過賦予土地使用者土地發展權，可以有效抑制時下盛行的“圈地之風”和城市盲目非法拆遷行為，這具有重要的現實意義。

參考文獻

[1] 孫弘.中國土地發展權研究：土地開發與資源保護的新視角[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

[2] 李曉妹，襲燕燕.美國的土地發展權[J].國土資源，2003，（7）.

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關鍵詞：農村土地管理問題解決措施

伴隨著近年來社會的發展進步，從人們生活的需求形式來看，城市結構變化，已經發生了極大的變動，而這其中的高效配置率改動，在很大程度上也影響到了社會的發展]。那么針對我國的城市土地資源配置分配形式，如何進行管理才能夠更好地保證城鎮化建設的有效性。下面我們針對我國現階段的城鎮土地資源管理中存在的問題，以及應對策略進行簡要討論。

一、我國土地發展權的模式選擇

構建我國土地發展權的核心問題是權力歸誰所有，即構建怎樣的土地發展權制度模式。目前主要有美國、英國和法國三種模式。創新土地發展權必須與現有土地產權制度環境、城市土地公共管理和市場配置能力等因素相匹配。有以下要求：1.所有權的要求。2.現有土地公共管理模式要求。3.土地市場配置功能發育不完善的要求。

二、土地發展權的具體構建

1、明確土地發展權所包含的權能，合理劃分土地發展權類別。

（1）土地發展權包含的權能。土地發展權作為一項土地財產權具有財產權的相關權能，主要有以下四方面權能：①占有權。土地發展權應該具備產權的根本特性――排他性，即權利主體擁有具有排他性地對土地發展權的占有。②使用權。權利主體可以行使土地發展權，合法行使土地發展權所建設的各類建筑物業設施。③收益權。收益權表明占有和行使土地發展權可以獲得相應土地經濟收益。④處分權。處分權主要涉及土地發展權的出讓、轉讓、抵押和回收等權能。

（2）合理劃分土地發展權類別。依據不同的標準，可以把土地發展權劃分為不同類型，如農地發展權、市地發展權、營利性的土地發展權和公益性土地發展權等。這些不同類型的土地發展權，按照一定關系形成我國土地發展權的基本框架。

2、立法顯化土地發展權。在已有的土地法律框架下，創新和設立關于土地發展權的法律條文，從法律層面顯化土地發展權。主要涉及三方面的內容：

（1）法律明確土地發展權概念，并確保其初始配置國家所有。

（2）界定土地用途的既定狀態，必須通過國家授予相關土地發展權，才能進行土地用途的變更。

（3）“凡是權利都會產生動態現象”。土地發展權可以像其他權利一樣合法授予、出讓、回收和滅失等。（4）規定土地發展權權能具有時限性、功能限定性等約束，對未來尚未評估確定的土地發展權必須重新申請，不能包含在現有的土地發展權中。

三、土地發展權與相關產權整合

土地發展權創設的初衷是補充和完善現有土地產權制度，使其更有效地配置土地利用。產權整合的關鍵是處理好土地發展權與土地所有權、土地使用權等核心產權的關系。土地發展權與所用權的關系在選擇土地發展權國有模式時，其整體關系已經確立，但在實際運作過程中應該做好兩者的聯合與分離，避免發展權與所有權的沖突；土地使用權往往成為土地發展權的運作載體，而土地發展權具體化土地使用權權能，促進土地使用權合理實施，應該在明確各自權能的基礎上對使用權和發展權進行有效整合。同時，土地發展權應該處理好與空間權、地上權的關系。土地發展權與其他土地產權協調運作，共同促進我國土地產權制度的完善和效用的最大化。

二、土地發展權視角中的城市土地管理優化

（一）優化我國城市土地管理法律制度法律制度是管理的根本，城市土地管理優化必然源于法律制度的創新與優化。隨著我國土地發展權的構建，首先應該加快相關立法，給土地發展權的概念、產權歸屬和運作賦予法律意義。同時，修改《土地管理法》、《城市規劃法》和《房產管理法》的相關內容，使其與土地發展權運作相適應。隨后，對采用土地發展權后土地管理所采取的新措施進行法律規定，如：從法律上明確規定土地發展權對城市土地用途、土地征用和拆遷等的產權約束作用。從法律層面，進一步明確政府官員和土地開發商的權利義務，防止越權和非法開發城市土地，完善失地農民和失房居民的權益保護和利益補償的法律機制，為我國城市土地管理優化奠定堅實的法律基礎。

（二）賦予土地使用者土地發展權，保障失地農民和城市居民的合法權益國家對現有土地使用者的土地使用現狀和利益進行界定，并賦予土地使用者既定的土地發展權。現有土地使用者依法享有既定土地發展權所賦予的各項權益。如果政府對其目前使用的土地進行征收，則現有土地使用者依據既定土地發展權進行平等利益博弈，取得應有的土地收益，維護自身合法權益。因此，在征地和城市拆遷過程中的失地農民和城市居民，享有既定土地發展權即現有土地使用價值的權利。政府在征用農民和居民目前使用的土地時，必須依法按土地發展權市場價格補償他們的既定土地發展權，并建立以發展權為保障的利益補償機制，依法維護失地農民和城市居民的合法權益。通過賦予土地使用者土地發展權，可以有效抑制時下盛行的“圈地之風”和城市盲目非法拆遷行為，這具有重要的現實意義。

三、土地資源優化的應對策略

從我國的現有土地管理問題上擬定相應的應對策略，可以為城鎮化建設的發展提供有力的發展策略模式。下面從應對的策略上進行簡要分析。

1、完善現有的土地產權管理制度

從現有的相關法律產權模式來看，應用相應的法律法規進行土地產權上的明確管理，并根據實際的發展模式進行工商企業的應用服務進行應力性策略管理。其主要的目的就在于規劃相應的工商、應力、居住等因素的合理規劃調整，極力做到企業用地、公共用地以及住宅用地等類型上的合理調控，這對于整體產業的技術支持等，都有顯著的提升作用。在實際的使用中，應用城市居民的企業化更替管理措施，并建設合理的戰略部署環境，通過部門相仿的處理策略，并建立有效的價值建設，實現對各方面信息上的合理調控，并以此明確對土地管理上的合法性權益管理，通過有償的租憑購買權益，實現對城市土地的合理規劃管理。

2、改善土地管理的實際操作工作

從現有社會的發展模式來看，加強城鎮化建設的推進，在一定程度上滿足了規劃內的法律地位建設，同時通過土地規劃的權威性建設，從而實現了在土地利益規劃上的合理調整，結合這一體系的處理局面，實現對土地管理上的科學化規劃，并通過高效益的規劃實現對建筑合理分布。

伴隨著現代市場的不斷拓展，在建設合理的規劃策略進行土地市場的管理中，就需要建設一個有效的管理策略，并以此增強對市場的合理排布，實現對不同城市級別市場的合理排布，在這一理念上，應用政府的壟斷要求進行市場調研，通過土地資源的多層次分布，從而完成城市應用規劃。從壟斷的條件以及土地的供應方式出發，完成對城鎮的合理不均，也就顯得更為重要。

參考文獻：

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關鍵詞：新型城鎮化；土地流失；農民權益；保障制度

一、引言

城鎮化是我國由農業社會轉向工業社會的巨大推動力，是解決我國"三農"問題的根本出路，是社會主義現代化建設的內在要求，然而，在新型城鎮化過程中不能以加重失地農民貧困為代價。

隨著我國新型城鎮化進程的快速推進，失地農民權益流失所引發的社會矛盾和沖突日益加劇。失地農民權益得不到有效保護的重要原因之一是現有法律的缺失，主要體現為法律賦予農民的權利無法抵御非法征收、非法批準征收土地應承擔的法律責任不清以及土地征收前提條件界定不清等問題，因此關注城鎮化過程中失地農民權益流失現狀、理清失地農民權益流失的原因、思考失地農民權益保障機制對進一步提高我國城鎮化水平有著重要意義。

本文通過探討城鎮化過程中失地農民的權益保護的必要性以及健全較完善的社會保障制度過程中涉及的相關法律問題，充分認識到保護失地農民合法權益的的緊迫性性和必要性性。目的在于加快建立相對完善的失地農民社會保障體系，能及時并妥善的安排農民的基本生活，從而使失地農民能安居樂業、老有所養、病有所醫，切合實際的保護失地農民權益，以期為我國從事該項目研究的相關領域略盡微薄之力。

二、新型城鎮化過程中失地農民權益保護現狀與存在問題

（一）推進城鎮化同失地農民的關系

流失土地的這一部分農民是伴隨城鎮化進程而產生的一個特殊社會群體，因此城鎮化建設與失地農民的關系特別是在新型城鎮化進程中如何保障失地農民的權益的問題，已成為當下迫在眉睫急需研究的一大課題。城鄉農民的合法權益在一定程度上就如同他們世世代代守護的土地，正隨著城鎮化的飛速發展而漸漸流失。

1.土地賠償不公平的現象日益凸顯

主要表現為土地賠償標準不公正合理，現階段規定的征地補償費是按照與市場毫不相關的靜態政策性價格來計算的，這就與土地的市場價值有著巨大偏離。

2.廣大農民正在失去賴以生存的勞動對象

農田、耕地被占，農民的收入來源無法得到保證，而且由于他們的文化程度普遍不高，根本無適應現代社會中工業、科技等發展所需的各項專業技能，想要順利融入城市再就業，保證家庭正常收入就變的難上加難。

3.農民本身有權享有土地增值收益權

伴隨隨著國內經濟的迅猛發展、生產水平的逐步提高，土地等資源將成為未來社會最珍貴的資源之一，因此其本身的經濟價值和潛在的可能性收益根本無法估價和衡量，這就潛在的給失地農民造成了不可預期的損失。

4.農民轉入城市生活后的基本生活保障問題無法有效緩解

從農村進入城市生活的失地農民，在生活成本上有了更高的負擔，另外其子女教育問題難以解決，養老和醫療保險等各方面也沒有妥善的配置。由此可見，切實為這些轉入城市生活的失地農民解決與他們生活緊密相關的重重困難，是擺在新型城鎮化建設面前的一大難題。

（二）新型城鎮化進程失地中農民權益保護存在的問題

在我國推進城鎮化的過程中，有個別地方政府企圖降低城鎮化建設成為。為謀取地方利益，不惜以犧牲失地農民的合法權益為代價。著眼于政府角度看，存在以下弊端：

1.以公共利益為借口低價征收農用地

我國《憲法》有明確規定："國家實行土地征用或征收時，需要按照一定的法律法規給予征收人適當的補償。"我國《物權法》也有明確規定："當個人需求與公共利益需求發生矛盾時，依照一定的法律法規，國家可以征用或征收土地，其中包括單位和集體擁有的土地以及個人房產。"由此可以看出征用農民土地應以滿足公共利益為前提，但許多地方政府嚴重違背了公共利益在法律范疇內界定的含義，在發展城鎮一體化過程中，喊著為了公共利益需求的口號，踐踏勞動人民的心聲，嚴重侵犯著其合法權益。

2.以情況特殊為名義，為非農建設違規征用農民土地

有些地方政府為擴大其地區利益，罔顧人民的意愿，喊著情況特殊的口號，公然強占集體用地以及承包給農民的合約內的土地，在強行征用的土地上進行其他商業活動。這種做法不僅使廣大農民散失了對土地的支配權，農民的利益招到了損害，而且在某種程度上國家的土地資源遭到了浪費。

3.稅費與出讓金過于偏高，土地以后潛在的增值未能享有

在城鄉一體化發展中，即使在中央政府三令五申下，地方政府仍然從農民那里征繳過高的出讓金地方政府土地，地方政府土地收入卻有增無減。反之失地農民獲得的征地補償金一直偏低，很難公平的享受到土地增值收益。

從另一失地農民的角度分析，還存在著以下問題：

一是耕地被占用后農業收入大幅減少，同時進城就業困難也是廣大農民都會遇到的問題。

其次，教育支出大，農民不堪重負。農村人口多，也沒有嚴格的執行計劃生育政策，因此每家每戶的孩子普遍多于城市，這就使得在他們的教育問題上要投入很大一筆金額，更加重了失地農民的負擔。

最后，失地農民大多缺乏發展資金。現階段所有失地農民都涉及到轉變生活方式的考驗，然而苦于沒有沒有資金，因而不能實現其自身失地后的規劃。

三、新型城鎮化進程中農民權益流失成因分析

（一）相關法律制度不完善，不能充分保護失地農民的合法權益

1.公共利益在法律上沒有明確界定

法律規定只有在涉及公共利益時才能征收農村用地，卻未予以公共利益明確界定，這就導致"公共利益"的范疇由地方政府隨意規定。因而諸多現象，農民的土地被強行征收或征用，農民土地權益受到侵害等率見報端。

2.法律的時效性，維護不了農民的合法權益

土地相關的法律法規制度不完善。雖然《憲法》修正案確定了土地補償和保護私有財產，從最高法的角度明確了農民的土地權益，但是其他《土地管理法》、《土地承包法》等子法律之間卻有嚴重沖突，這就給企圖侵犯失地農民權益而滿足自身利益需求的群體達到帶來可趁之機。在具體實施過程中，存在著征地補償標準偏離市場價、分配不合理、征地程序不規范等問題。

（二）農民依法維權意識淡薄，土地權益司法救濟渠道單一

但新型城鎮化過程中農民的土地權益受到損害時，一些農民無處維權，無法及時使用法律武器維護自身權益。

1.失地農民依法維權意識不強。

由于廣大農民嚴重欠缺法律知識，維權意識淡薄，致使其在自身權益受到侵害時，不善于、不主動、不及時通過法律渠道來維護自己的土地權益。

2.農民土地權益司法救濟渠道缺失。

憲法明確指出："當人們享有的最基本權利受到外界損害時，法院必須給予受害者適當的幫助，維持他們生活的基本權利，從而保證司法的公平與和諧。司法救濟渠道在城鎮化表現的種類很少，因此出現一些農民采用過激的方法保護自己合法權益的現象，為社會的穩定埋下了隱患。

司法救濟是指當憲法和法律賦予人們的基本權利受到侵害時，法院應當對這種侵害行為作有效的補救，對受害人給予必要和適當的補償，以最大限度救濟他們的生活困境和保護他們的正當權益，從而在最大程度上維護基于利益平衡的司法和諧。但城鎮化的過程中司法救濟渠道極度單一，農民利益受損后，他們往往會采用一些偏激的方式來爭取利益保護，這就容易造成社會的不穩定。

（三）金額補償過于偏低，補償模式過于呆滯

1.補償渠道過于單一

我國主要基于如下兩個補償方式進行補償；一是現金補償；二是用戶口代替土地使用權。這兩種基本的補償方式過于單一，已經不能很好解決城鎮一體化出現的土地糾紛問題。

2.補償金的算法不合理

目前土地補償金的審計由當地政府一手操作，明理迎合著我國《土地管理法》四十七條第五款任何規定，暗地里一手操作審計價格，這樣導致補償金嚴重跟現實生活不相符合。

（四）政府公開信息透明度不高，農民表達意愿門道很少

法律明確規定，集體擁有農村土地的使用權，從法律流程顯示，地方政府經常罔顧農民的意愿，直接跟村干部溝通就可實行征地，此外，由于征地過程中的公開程度低，往往土地在不知名的情況下就已經被征用了。

由此可以看出，農民的訴求沒有渠道，主體地位也比較缺失，這也從中體現了農民權利得不到正當的維護，也沒有相關的法律對此類事件保護農民的的基本利益。

綜上所述，我們應當看到引發農民在城鎮化過程中權益的流失并不是推行城鎮化建設自身的過錯所致，而是因上述與城鎮化建設配套的相關法律法規制定不完善和科普法律知識的不全面導致的。

四、健全城鎮化進程中農民權益保障機制的對策及建議

由于近年來因征地問題而產生的矛盾愈演愈烈，政府、開發商、失地農民三者之間利益平衡的問題便成為當今社會的一大熱點。全國農村范圍內因強制征地致使農民與開放商甚至各地政府產生的正面沖突日益凸顯。這引發我們深刻思考，要切實全面的保護新型城鎮化過程中失地農民的權益，從而為全面推進城鎮化建設奠定堅實的基礎。

（一）切實保障農民土地權益不收侵犯，加快農民土地權益保護立法進程

現階段，隨著城鎮一體化進程的加快，經濟發展速度已經遠超前土地相關法案，土地相關法律已經不能解決日異月新的土地糾紛問題，而當前政府部門的立法相對比較緩慢，因此制訂、修改土地相關法律法規顯得刻不容緩。

1.賦予集體所有土地同國家所有土地平等法律地位

法律意義上上賦予的公有和私有產權是相對平等的，同時規定集體產權同國有產權這件也是相互平等的。這就意味著公權不能侵犯私權，同時國有產權也不允許侵犯集體產權。但據目前情況看，我國集體土地所有權存在畸形，想要把集體土地變為國家的土地也不是個能夠簡化的流程，必須有較高透明度，因為這是一種針對權利的平等交易行為。這就意味著，政府應制定一套完善的法律以保證農村集體土地產權和國有土地產權在現實中享有平等地位。

2.國家只能因公共利益征收農用地才予以批準

鑒于我國正處于經濟高速發展，生產力迅猛擴大的"爬坡時期"，政府必須加大力度扶持各行業提高提高盈利幅度。這就導致各地政府支持一些開發商在農村征用土地。因此為解決這一弊端，法律必須明確規定，政府只有當公共利益需要在農村征用土地時，才可在與農民積極溝通并得到準許的情況下實施征地。

3.細化農村征地程序，保證失地農民能充分行使知情權、參與權

城鎮化過程中，政府想要征用農村土地，首先要提前出示公告，給土地所有者對其合理、合法性提出質疑的時間與機會。在得到征地批準后，需再次出示公告，并就征地補償等問題與土地所有者進行協商，如存在爭議，所有者可以提出申訴和申請仲裁。為實現此措施，政府應積極成立專門的土地法庭或土地法院，專門處理城鎮化進程中由征地引發的糾紛和沖突。

（二）合理提高征地補償標準，建立利益分享機制

1.公平分配征收土地補償款給失地農民

現階段，政府在征收農用地后并不是按征收土地的實際價格，分配補償金給失地農民的，而是選取了按征用土地的原用途進行補償的方式，這使得征地補償費明顯偏低，這在很大程度上損害了農民的合法權益，同時不利于對農村耕地進行保護。

為了切實的保護農民利益，保證不以侵害農民權益為代價降低城鎮化建設成本，政府應積極從如下三個方面進行著手：第一，盡快完善相關條款，如《土地管理法》，第二，相關價值之間的轉換，應以土地市場價值作為征地補償依據，協調以及分配土地產生的增值效益。第三，始終以市場作引導，緩解農民要求與國家補貼征地補償款之間的矛盾。

2.健全規劃利益分享原則

為實現征地補償機制的多樣化，可以建立多條渠道。其中就包括"以地換地"--以征地附近的土地作為交換分配給失地農民，也可以通過債券或股權的形式補償給失地農民，力爭為失地農民提供經濟補償、社會保障、就業服務等科學的切合實際的補償。

對于那些征用后勇于做公益事業的農民土地，政府要為這一群體內的失地農民建立最低生活保障基金，以保證他們正常生活。在城鎮化建設中，農民始終處于最弱勢地位，因而要充分尊重農村集體土地所有權，讓廣大農民參與土地增值收益的再分配，才能使廣大農民充分的分享到新型城鎮化建設的累累碩果。

（三）建立健全失地農民社會保障體系，妥善安置廣大失地農民

在城鎮一體化推進過程中，農民的安置工作以及農民社會保障要得到有效合理的處理，如果得不到有效合理的處理，會造成大批農民流離失所，給社會埋下不穩定的因素。可從如下幾個方面進行著手：

第一，展開城市的懷抱，將他們納入城市當中，同等享受城市福利，而絕不是將他們棄之不管；

第二，妥善解決他們安置工作。可從如下2個方面進行著手：一是提供相關的住宿，幫他們解決住房問題。二是穩定收入來源，政府可實行勞動培訓，增加他們的勞動技能，從而增強他們再就業的能力。

1.完善失地農民社會保障制度

完善失地農民社會保障制度主要可以從以下三方面進行協調：

首先是養老保險方面，養老問題始終是廣大農村農民關心的頭等大事，政府對這一問題應加以特殊的重視，將征收土地的補償安置費和土地流轉后的增殖收益納入失地農民養老保險基金的主要來源，并將這一部分資金分由國家、集體和個人三方共同承擔，并將失地農民這一群體中符合政策條件的農民納入社會基本養老保險。

其次是失業保險方面，相關部門需要為失地農民這一群體制定有針對性的特殊失業保險方案。政府從分配給農民的征地補償金中扣除一部分，納入失業保險基金，而農民個人不再交納失業保險費，以減輕失地農民負擔。

最后在醫療保險的完善上，應有所作為。基本醫療保險是失地農民社會保障制度建設中的重中之重， 必須得到政府的長期高度重視。在建立失地農民農村醫療保險制度的過程中，可采用共同承擔的方式，就是讓政府出資一部分，征地補償款中籌集一部分，

2.積極拓展失地農民安置渠道

從農業生產角度出發，政府征收城市規劃區外的集體農用地需采取以下四種方式：利用農村集體機動地；承包農戶自愿交回的承包地；承包地流轉以及土地開發整理新增加的耕地。保證失地農民始終有基本的耕作農地繼續進行農業生產，保證城鎮化進程中廣大農民的正常生活。

從重新擇業角度出發，政府必須積極創造條件，為失地農民提供免費的崗位技能培訓。在應聘條件相同的情況下，用人單位應為失地農民提供優先就業機會。

最后是異地移民安置方面，如果該地區確實不能為失地農民提供基本的生活保障，那么可以以充分農村集體經濟組織及失地農民意見為前提，經政府統一分配，進行異地移民安置。

（四）強化宣傳普法工作，提高失地農民維權意識

現階段由于農民的法律意識不強，導致他們在土地權益受到侵犯時無法及時采用科學的方式維護合法權益，不僅農民的權益受到了危害，而且也威脅著社會穩定。所以，要做好法律宣傳工作，提高失地農民維權意識，即法律是唯一維護自身權益的辦法。

政府應為失地農民提供法律援助。失地農民、進城農民工都屬于社會弱勢群體，這一群體社會地位底下并且經濟能力有限。因此，當他們的合法權益在城鎮化進程中受到侵犯時，根本沒有足夠的支付能力尋求法律途徑及時維權。憲法中規定"法律面前人人平等"的原則在廣大農民身上根本得不到充分體現，這將會導致一些失地農民做出偏激行為，無形之中帶給社會巨大的安全隱患。

由此可見，為失地農民提供多渠道的法律援助勢在必行，只有這樣才能從根本上使農民的土地權益獲得切實保護。

五、結論

對于廣大農民來說，其擁有的土地和土地蘊涵的潛在收益是農民的根本利益所在。自古以來，土地一直是與中國廣大農民賴以生存的基本生成原料，這就要求批準征收的每部分農用地都必須遵循"依法、自愿、有償"的原則。因此，必須做到在法律形式上長期賦予和保證農民土地使用權，使他們有所保障。同時必須建立健全征地市場機制，做到以市場為導向，及時調控土地流轉價格。

放眼長遠的角度看，做到切實的維護農民土地權益，可從如下幾點進行著手：第一點，是否走可持續發展的道路，這是關鍵。主要要做到兼顧好農村土地與城鎮化之間的關系。

第二點，充分尊重農民，切實關心農民的利益。把農民支持與否、受益與否、滿意與否作為衡量地方政府工作的標準尺度。第三點，進一步健全城鎮化過程中失地農民的社會保障體系，完善相關制度，讓農民從土地中獲得實實在在的效益，讓農民也分享到濟發展碩果進而長期維持我國農村經濟發展穩定的大好局面，促進新型城鎮化建設更加依法、有效、持續的推進。

參考文獻：

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第一章總則

第一條房地產稅費一體化征管是指凡涉及土地、房產領域開發和交易應向國家繳納的各項稅收及各種非稅收入，由縣政府組織縣財政局、國稅局、地稅局和相關職能部門依照有關法律法規的規定，實行集中征收的一種管理方式。

第二條房地產稅費一體化征管工作由縣房地產稅費一體化征管工作領導小組負責組織領導，領導小組辦公室具體負責房地產稅費一體化征管的日常工作，下設縣房地產稅費一體化征收管理中心（以下簡稱縣一體化中心），實行集中辦公，一體化服務，切實降低單位征收成本、推進透明行政、方便群眾辦事。由縣財政、國土資源、建設、規劃、人防、國稅、地稅、房產、城管、科技、氣象、發改、經濟、銀行等部門進入縣一體化中心集中辦公。

第三條按照“以票管稅管費、先稅費后辦證”的原則，對土地審批、土地使用權出（轉）讓、建筑安裝、房地產開發建設和交易、辦證等各環節應繳納的稅費，實施“一站式”征收。

第四條房地產稅費一體化征管工作實行“七個統一”：

（一）統一稅費項目，明確征收標準；

（二）統一配合，實現數據信息共享；

（三）統一項目資料庫，實現計劃控制和源頭控管；

（四）統一審批程序，實現“聯審聯批”和即時發證；

（五）統一網絡，實現管理電算化；

（六）統一辦事流程，實現“一站式”服務；

（七）統一稽查機制，堵塞征管漏洞，防止稅費流失。

第二章征管范圍和稅費種類

第五條房地產稅費一體化征管范圍主要包括土地審批、土地使用權出讓、土地使用權轉讓、企事業單位因改制撤并或拆舊建新而發生的資產產權變更或交易、商品房（增量房，下同）開發和交易、個人合資合作建房、個人拆舊建新、單位非住房和政府非住房建設工程、存量房（二手房、包括房改房、經濟適用房，下同）交易、土地使用登記辦證和房屋產權證辦證、改變土地用途和建筑容積率等規劃設計條件的行為、房地產出租和自營業務、處罰土地違法違規占用和交易、處罰違法違章建筑、偷漏稅費的稽查處罰等業務。

第六條凡涉及土地、建筑及其交易、辦證等各環節的所有稅費（包括服務性收費，下同）統一納入縣一體化中心征管。

（一）財政部門：土地價款、土地收益金、滯納金及罰款。

（二）國稅部門：企業所得稅、建筑耗材未按規定取得購進發票應補交的增值稅、滯納金及罰款。

（三）地稅部門：營業稅、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加、企業所得稅、個人所得稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、契稅、房產稅、資源稅、印花稅、稅款滯納金及罰款。

（四）規劃部門：建筑物定點放線費，工程測量費，規劃道路定線費，地、縣、鄉圖編繪費、工程竣工測量費，工程線路測量費。

（五）建設部門：城市基礎設施配套費、建筑行業勞保統籌基金、建設工程交易服務費、建設施工安全服務費。

（六）人防部門：防空地下室易地建設費。

（七）經濟部門：散裝水泥專項資金、新型墻體材料專項基金。

（八）城管部門：城市道路占用費、城市道路挖掘修復費、建筑材料垃圾運輸清掃保潔費、建筑垃圾處置費。

（九）科技部門：一般工業與民用建筑抗震設防要求確認費。

（十）國土資源部門：工程測量費、用地管理費、土地證書工本費、地籍調查費、抵押登記費、土地交易服務費、利用測繪成果成圖資料費。

（十一）房產部門：房屋所有權登記費、白蟻預防費、住房及非住房轉讓手續費、房屋分戶圖測量費、測量成果利用費、房產測繪費、換證服務費、檔案利用服務費、維修基金、房產抵押手續費。

（十二）氣象部門：防雷技術服務費。

（十三）防洪保安資金、工會經費、殘疾人就業保障金、被征地農民社會保障費，建筑業、房屋交易的價格調節基金、環衛費及以上款項的滯納金及罰款由縣一體化中心代收。

第三章稅費標準和計算價格

第七條土地審批、土地使用權出（轉）讓、房地產開發建設和交易、辦證等各環節應繳的稅收和非稅收入，包括按土地面積和建筑面積計征的定額標準以及按建筑造價和銷售價格計征的比例標準，由縣一體化中心根據中央、省、市有關法律法規規定，結合我縣實際情況制定并執行（另行文）。

第八條房地產開發建設和交易時的計稅價格和計費價格以實際價格為準，當實際價格低于市場價時，以政府的基準地價修正的標定地價和財稅部門公布的最低計稅價格或經相關行政主管部門審查備案的評估價格為依據。

第四章崗位設置及業務流程

第九條縣一體化中心整合各職能部門對土地、房產開發建設和交易、辦證等各個環節業務的審批、征稅、收費、開票、辦證、稽查等行政管理職能，設立縣國土資源局、規劃局、建設局、人防辦、經濟局、城管局、房產局、財政局、國稅局、地稅局、銀行等11個職能部門的辦事窗口，具體負責行政許可業務受理、稅費計算征繳和證件制作工作。

設立綜合管理窗口，負責縣一體化中心日常工作和發改部門審批備案、應繳稅費的最后確認、相關部門證件辦理的審核和發放工作，各部門辦理沒有納入“一體化”循環征收的收費及罰款業務。

第十條縣一體化中心辦事審批實行“一廳管理、內部流轉、限時辦結、統一出證”的“一站式”服務，實行土地審批、土地使用權出讓、土地使用權轉讓、規劃許可、建筑許可、竣工驗收、土地使用權證登記頒證、房屋產權辦證、國有房地產自營和出租等9個環節的內部循環。利用內部循環表進行聯審聯批，稅費由各執收單位計算，綜合管理窗口審批。受理業務的前置條件和行政審批由相關職能部門負責，發證由綜合管理窗口把關。

第五章信息化管理

第十一條縣一體化中心專門設置專業局域網，實行電腦開票和電腦打印證件。

第十二條房地產稅費征管軟件統一各職能部門的原有軟件，縣一體化中心擁有對縣規劃、建設、國土資源、房產等四個部門辦理各自證件的授意權，即對納稅繳費辦證人沒有辦理稅費繳納業務的，縣一體化中心就不能為其辦理相應證件。

第十三條建立“一戶式”存儲基礎數據庫，綜合國土資源部門的土地信息、工商部門的注冊信息、發改部門的項目信息、建設部門的建設信息、規劃部門的規劃信息、房產部門的房產信息等相關部門信息。信息數據資料庫建成后，信息資料數據在縣一體化中心所有窗口傳遞共享，用于稅費預測、數據分析、全程監控和稅費征繳、檢查清收等方面工作，為領導決策提供科學依據。

第六章配套措施

第十四條實行“七證一表兩票”和資料備案管理。“七證一表兩票”納入縣一體化中心管理，實行集中辦理，切實做到“以票控稅控費，先稅費后發證”。

“七證一表”即建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建筑施工許可證、商品房預售許可證、土地使用證、契證、房屋產權證和建設工程竣工驗收備案表。

“兩票”即稅務發票、非稅收入票據（包括服務性收費票據）。

第十五條房地產稅費一體化征管運行后，國有土地使用權出（轉）讓只接受有資質的房地產開發公司和單個自然人競拍，不接受多個自然人聯合體報名參與競拍。

第十六條房地產稅費一體化征管運行后，縣非稅收入管理局將對進入縣一體化中心的各執收單位停止發放非稅收入收費票據，由縣一體化中心統一辦理各部門的收費業務。對必須進行現場執行的，經縣一體化中心審核批準，由縣一體化中心統一向各執收單位發放和結算非稅收入收費票據，并在發放的票據上注明專用收費項目。

第十七條縣一體化中心實現的非稅收入實行縣財政與各職能部門分成的辦法（不含土地出讓收入和建筑行業勞保基金）。收入分成須遵循以下原則：確保單位既得利益的原則；收入分成共享的原則；確保單位正常運轉的原則。以年—2009年三年的平均數為基數，完成或超過基數的分成標準將根據各職能部門的實際情況待“一體化”征收運行半年后制定具體分成細則報縣政府審批后實施。返還單位的非稅收入納入部門預算，其余上交縣財政。

第十八條部門自行查補的收入，由縣財政按現行預算管理體制進行分配；由縣一體化中心查補出的收入，全額上繳縣財政。

第十九條按照縣一體化中心實際入庫稅費總額的3％提取工作經費，設立專賬，年初納入財政預算，用于縣一體化中心日常運轉開支。

第二十條建立房地產稅費一體化征管工作聯席會議制度，由縣一體化中心根據工作需要，定期或不定期召集各職能部門相關負責人參加會議，集中研究解決一體化征管工作中的難點熱點問題。

第二十一條成立“縣房地產行業聯合執法大隊”，從監察、法制、財政、公安、規劃、國土資源、建設、人防、房產、國稅、地稅、經濟等部門抽調人員組成，對全縣房地產領域的違法違規占地、違法違規建筑、偷漏拖欠稅費的行為開展常年稽查。

第七章監督和處罰

第二十二條各相關部門要嚴格按規定的工作流程辦事，實行項目資料公開傳遞、陽光操作、信息數據共享，實現房地產各項稅費業務均在縣一體化中心內部進行聯審聯批，稅費在縣一體化中心繳納。

第二十三條嚴格按規定標準足額征收各項稅費。不得擅自提高或降低征收標準，不得擅自增加或減少稅費征收項目。嚴禁收“人情稅、人情費”，堅決杜絕收入流失。

第二十四條嚴禁縣一體化中心外發證、稅前發證、費前發證、私自發證和在縣一體化中心外給單位提供“兩票”等行為。一經查出，立即停止其單位的非稅收入返還，并從財政下撥經費中扣繳其造成流失的稅費。

第二十五條各部門單位派出人員由縣一體化中心管理，入駐工作人員工作表現由縣一體化中心向派出單位反饋情況，年終考核、評先評優、提拔重用由縣一體化中心和派出單位共同考評。對工作中涉及違規審批、越權審批及失職、瀆職或不作為等行為，將嚴格依法依規追究責任；對不能按基本要求履行縣一體化中心工作職責或嚴重違反有關規定的工作人員，縣一體化中心要及時按規定提出處理意見并退回原單位，原派出單位應按有關規定予以處理，并另行委派人員。

第二十六條土地及房屋中介評估機構必須以規程結合市場價格為準則開展評估。對有意出具不符合規程要求的評估報告，縣一體化中心要將情況及時向評估機構通報；對屢次有意出具不符合規程評估報告的評估機構，停止其參與本行政區評估業務；情節嚴重的，上報其主管行政部門，由其主管部門依照法律法規進行處罰。

第二十七條縣監察部門對各職能部門一體化征管工作執行情況進行定期或不定期的全面監督檢查。

第八章附則

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一、年工作成效

一）積極主動提供服務。并先后多次對新增城鄉建設用地指標和基本農田范圍進行調整，為經濟發展留足用地空間。全區新一輪土地利用總體規劃（年）確定新增建設占用農用地指標3.03萬畝，耕地保有量66.5萬畝，基本農田保護面積55.67萬畝，成果已報省廳審查批準。二是及時做好土地征收工作。嚴格落實新的征地補償政策，征轉用土地3768.3畝，落實征地補償費9548萬元。有力保障了瑞耐復合材料、文清塑膠、寶寶生物科技、歐泰克、凱爾消防、華力紙管等項目的用地需求。三是積極爭取土地點供和單獨選址指標。積極包裝爭取土地點供指標271畝，保障中金光伏、青島啤酒兩個大項目用地需求。爭取單獨選址指標981畝，及時保障了發展大道南延二期、環城西路改造、洋北等3個變電所的用地需求。四是合理安排使用掛鉤周轉指標。分解落實掛鉤周轉指標1144.9畝（其中市政府借用416.5畝）有效解決西部新城、新區城市綜合體、新區商業地塊、黃河片區景觀、鴻世樁業、騰宇機械、康堡安置小區等重點項目的用地需求。五是全力保障民生項目用地需求。積極為全區公共租賃房、廉租房、藍領服務中心提供用地保障。共為全區經濟適用房、馬陵片區改造、拆遷安置房掛牌土地607.6畝。

二）加強土地利用管理。項目投資強度、容積率、建筑密度等進行嚴格審核，促進土地集約高效利用。今年以來，預審土地20宗4168.7畝，供地42宗2830.3畝。二是嚴格落實土地公開掛牌出讓制度。掛牌成交經營性用地16宗1181畝，合同出讓金11.96億元。掛牌成交工業用地18宗996.5畝，合同出讓金9566.8萬元。三是大力清理盤活存量土地。對開發區供后閑置土地情況進行調查摸底，及時排查清理開發區供后閑置土地22宗2953畝（工業用地11宗1967.2畝，經營性用地11宗985.8畝）清理排查廠房空置或啟動滯后項目16宗1293.6畝，為經濟發展拓寬用地渠道。

三）嚴格落實掛鉤政策。全面完成城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治清理自查自糾工作，順利通過省市驗收。二是以增減掛鉤和“萬頃良田建設工程”為載體，推進城鄉統籌土地管理創新試驗區建設。目前已在倉集、屠園、中揚三個鄉鎮開展試點，起草擬定了試驗區建設實施辦法、工作方案和推進計劃，開展了土地利用現狀調查摸底，工程初步規劃方案編制、安置區選址規劃等工作。

四）大力推進土地整治。區共申報省以上投資土地整理項目7個，總規模8.2萬畝，可新增耕地5215.5畝，爭取專項資金9553.5萬元。目前，中揚、洋北、南蔡等3個省級項目主體工程已基本完成。其余4個項目已完成工程總量的80%以上。二是大力實施耕地占補平衡項目庫。年市下達我區耕地占補平衡指標600畝，申報入庫項目10個，土地整治規模622.1畝。實施過程中，區政府及時撥付專項資金184.8萬元，保障了項目順利實施。目前市局已對我區土地復墾項目進行驗收，驗收合格新增耕地611.6畝。

五）嚴格土地執法監管。主要領導多次召開專題會議安排部署，區分管領導定期對違法用地整改工作進行會辦和現場督辦。區2010年度衛片執法檢查涉及圖斑408個，項目155宗5941.8耕地2805畝）涉及新增建設用地125宗5316畝（耕地2683.8畝）通過對涉及的違法用地進行大力整改，區衛片工作順利通過檢查驗收，繼續實現“雙零”目標。二是嚴格履行土地執法職能。加大動態執法巡查力度，通過執法巡查發現新發生違法用地10宗335畝，上報市局查處違法用地25宗448.6畝（耕地386.9畝）黨政紀處分8人，強制執行2宗。三是大力開展土地執法模范區”和“土地執法模范鄉鎮”創建活動。加大宣傳力度，利用土地日、地球日、測繪日開展土地法制宣傳，建立部門聯動和協作監管機制，形成有效打擊違法用地執法合力，推動創建工作落實。目前創建工作已上報省廳檢查驗收。

六）做好基礎業務工作。對13個鄉鎮、3個街道農業人口、權屬農用地面積進行全面調查匯總，建立了以組為單位的全區人均農用地臺賬，為執行新的征地補償標準提供基礎依據。二是認真做好土地變更調查工作。對全區已發生變化的地類進行登記變更，確保土地利用數據的現勢性。三是認真做好土地登記發證工作。今年以來，辦理土地使用證9150本，其中集體土地使用證78本，國有土地使用證9072本。按照市局部署，認真開展農村集體土地登記發證工作。目前已成立了組織領導機構，并開展了組織調查論證、編制方案、申報經費等工作。四是認真做好測繪管理工作。對全區86個永久性測量標志進行普查。對需要維護的17個三角點（8個軍控點）1個水準點，3個GPS點，2個D級點，1個E級點制定了維護方案。及時把省驗收合格的29個測量標志點保管員2009年保管津貼發放到位。及時完成6家測繪單位測繪成果匯交及測繪工程項目培訓工作。組織開展了8.29測繪法宣傳日活動。

七）高度關注群眾訴求。事事有回音，嚴格落實值班和“零報告”制度，確保渠道暢通，有效預防越級上訪和群訪集訪現象。今年以來，局共接73件（部室11件、書記和省長信箱3件、廳長信箱9件、省廳15件、省局2件、南京督察局4件、省政行風熱線5件、市局1件、市局21件、分局2件）接待群眾來訪31起67人次，受理來訪104件，與去年同期相比，省上訪量（僅1起）局接訪量均呈大幅下降趨勢。另外，視頻接待群眾7起，及時辦理市局交辦網絡問政86件，辦理回復區政府交辦網絡問政5件。

八）努力改進工作作風。學習落實市委、市政府“六條禁令”和市局“十條禁令”并對行政權力、辦事流程、崗位職責、服務承諾等進行全面梳理和公開。加大效能督查力度，共開展效能督查30余次，下發通報11期，有效改進機關作風。二是狠抓黨風廉政建設。認真開展“兩整治一改革”工作，及時排查風險點63個，制定防控流程15個，建立防控措施100余條，承諾表80余份，建立完善制度6個。三是積極開展各種創建活動。積極開展文明創建活動，全系統成功創建省文明行業，局和雙莊、洋北國土所成功創建市文明單位。認真做好人民滿意國土資源所創建工作，投入5萬元對倉集國土所辦公樓進行了修繕，該所已被省廳表彰為省優秀國土資源所。

局認真做好區委、區政府交辦的其他工作。一是認真做好招商引資工作，抓好以上工作的同時。與人民政府共同引進“宿遷佳華建材有限公司”項目，完成引資額2000萬元。二是積極做好策應爭取工作，累計向上爭取資金2500余萬元。三是結合掛鉤幫扶經濟薄弱村工作，積極開展“三解三促”活動，進系點召開座談會4次，走訪黨員和居組干部42人次，群眾60人次，排查梳理問題4個，順利解決社區征地補償問題，解決補償資金19萬元。慰問社區貧困戶34人次，資助困難學生3人次，累計發放慰問金1.24萬元。四是積極做好法治和平安宿城創建工作。積極開展“6.25全國土地日、4.22世界地球日、12.4法制宣傳日等宣傳活動，不斷強化全社會依法用地意識。不斷完善并嚴格執行依法行政各項制度，全面規范行政執法行為。宿城區土地管理法執法情況報告》順利通過區人大常委會審議。五是認真做好建議和提案辦理工作，及時辦理人大建議4件，政協提案2件，辦理滿意率為100%六是認真做好環境綜合整治工作。組織全系統人員對責任區和辦公區環境衛生進行了全面整治。

各項工作取得積極成效的同時，今年以來。局也清醒地認識到國土資源管理工作也還存在一些問題和矛盾。一是土地供應與需求的矛盾仍然尖銳，且用地指標爭取的難度越來越大。二是違法用地仍然多發，且反彈壓力必較大。三是農村集體建設用地管理仍然有待規范。四是土地后備資源匱乏，耕地占補平衡的難度越來越大。五是隊伍整體素質有待進一步提高，國土所建設有待進一步加強。對于以上存在問題將高度重視，認真思考，切實采取有效措施認真加以解決

二、年工作計劃

年將進一步解放思想，針對國土資源管理面臨的新形勢、新問題。積極謀劃，認真貫徹落實“守土有責、護土有方、動土有據、用土有益”工作要求，著力破解土地供應保障、耕地占補平衡、違法用地處理、農村土地管理、隊伍建設等重大課題，努力開創國土資源管理工作新局面。

一）突出重點。全力保障大項目落地。一是深入開展農村土地整治。推進中揚倉集屠園統籌城鄉土地管理創新試驗區建設，新增建設用地指標不少于3000畝。二是繼續做好土地點供和單獨選址用地指標爭取工作，解決大項目和重點工程用地難題。三是繼續做好土地征收、用地預審、土地供應、土地掛牌等工作，及時保障項目用地。四是積極開展“國土資源節約集約模范縣（區）創建工作，積極盤活存量閑置土地，拓寬項目用地渠道。

二）強化管理。強力規范全區用地秩序。一是抓好修編后全區土地利用總體規劃的實施與管理。二是繼續做好土地復墾開發整理工作，確保實現耕地占補平衡。三是嚴格土地執法監察，建立完善聯合執法機制，及時制止、查處違法用地。四是認真抓好土地衛片執法檢查工作，努力實現“雙零目標”五是繼續開展“土地執法模范區”和“土地執法模范鄉鎮”創建活動。

篇(7)

縣位于市西北部，北洛河和無定河上游，西北與定邊為鄰，東靠靖邊，東南和志丹相連，西南和甘肅華池接壤，地理坐標北緯36°33′33″——37°24′27″，東經107°28′57″——108°32′49″。海拔1229.0——1803.3米。縣境東西寬79.9公里，南北長93.6公里，總土地面積3791.2平方公里。

二、指導思想

堅持以科學發展觀為指導，以構建社會主義和諧社會為目標，嚴格落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，結合經濟社會發展和城鄉一體化發展的要求，以嚴格保護耕地為前提，控制建設用地為重點，節約集約利用地為核心，統籌安排各類各區域用地，妥善處理經濟發展與資源環境保護、規劃控制與市場調節、內涵挖潛與外延擴大、當前利益與長遠利益、局部利益與全局利益的關系，全面落實土地用途管制，努力實現土地利用方式和管理方式的根本轉變，促進土地資源的合理利用和優化配置，保障土地資源可持續利用，提高土地資源對縣域經濟社會可持續發展的保障能力。

三、用地指標測算期限及依據

測算期限為2010年至2015年，依據是《中華人民共和國土地管理法》、國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》（國發31號）文件等法律、法規和第二次土地調查成果數據資料以及全縣經濟社會發展的趨勢。

四、土地資源利用現狀

根據第二次土地調查資料，全縣土地總面積5686839.6畝，其利用現狀如下：

（一）農用地5440351.65畝。1、耕地657317.85畝；2、園地222390.9畝；3、林地2335892.55畝；4、草地2224750.35畝。

（二）建設用地193879.35畝。1、建制鎮12042.75畝；2、農村居民點37619.55畝；3、獨立工礦用地29205.75畝；4、特殊用地1555.65畝；5、交通運輸用地69082.65畝；6、水域及水利設施用地44373畝。

（三）未利用地52608.6畝

五、城鎮化體系建設中各項用地指標規劃及實施保障措施

1、耕地特別是基本農田得到有效保護。

（1）指標：到2015年耕地保有量達到550000畝以上。基本農田面積保持在485000畝以上，并逐步提高質量。

（2）措施：一是進一步落實耕地保護責任，建立最嚴格的耕地保護制度，將耕地保護納入鄉級人民政府年度考核的重要指標，進行考核。二是嚴格控制建設項目占用耕地，對確需占用耕地的項目，要嚴格執行先補后占政策，否則，堅決不予報批。三是積極爭取實施土地開發整理項目，保證耕地質量不降低，數量不減少。到2015年爭取實施省（部）級土地開發整理項目5個，市級項目10個，規劃實施縣級項目90個，增加耕地面積9300畝。

2、土地節約集約利用水平明顯提高

堅持開源與節流并舉，把節約集約放在首位，優先利用存量建設用地，多途徑釋放建設用地節約集約潛力，土地利用效率和節約集約水平不斷提高，新增建設用地規模得到有效控制，城鎮存量土地得到充分利用，農村居民點等低效用地的用地效率得到全面提升。

（1）指標：到2015年園地面積增加22259.1畝，達到244650畝，增幅率為11%；林地面積增加70107.5畝，達到2406000畝，增幅率為2.91%；草地面積減少222400.4畝，減少到2002350畝，下降率10%。

（2）措施：在繼續鞏固退耕還林成果的基礎上，按照“鞏固成果、穩步推進”的建設思路，以建設“三個百萬畝基地”為主要內容，加大宜林荒山的營造力度，減少荒草地面積，增加園地、林地面積。

3、實現城鎮用地增加與農村用地減少相掛鉤。

（1）指標：預計到2015年城鎮人口達10萬人左右，人均城鎮用地面積由2010年160平方米增加到2015年168平方米，城鎮建設用地有2010年的12042.75畝增加到2015年17100畝，增加5170.24畝，增幅率為29.57%；石油能源、獨立工礦等用地面積由2010年29205.75畝增加到2015年39300畝，增加10094.25，增幅率為34.56%；農村居民點由2010年37619.55畝減少到15900畝，減少率為57.73%。實施農村居民點等建設用地復墾項目13個，補充耕地面積2100畝

（2）措施：一是積極爭取建設用地指標。按照以往每年市上下達我縣用地指標為500畝左右，這一指標與我縣的實際用地需求還有差距，因此，“十二五”期間，我們將全力爭取建設用地指標，實現每年建設用地指標不低于1000畝；二是科學規劃，合理安排，增加耕地面積。遵循依法運作、保障農民權益，統籌協調、優化配置，突出重點、分步實施和促進土地可持續發展等原則。圍繞“建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理”的目標。依據全縣土地利用總體規劃，科學編制“增減掛鉤”專項規劃，并和新農村規劃、產業規劃相結合，在周灣、長城等鄉鎮選擇1-2個擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊），在洛源街道辦和鎮選擇1-2個擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）開展城鎮建設用地增減掛鉤試點，在充分總結經驗的基礎上，在全縣推開城鎮建設用地增減掛鉤工作，通過推行城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，爭取周轉指標，騰出農村建設用地用于城市建設，緩解耕地后備資源不足的壓力，為城鎮建設用地尋找空間。

4、城鄉統籌的土地利用格局基本形成

以科學發展觀為統領，以保護耕地、尊重農民意愿為前提，以明晰農村土地產權為基礎，按照“全面探索、局部試驗、封閉運行、結果可控”的原則，統籌規劃，先行先試，分類推進，進一步完善土地用途管制、土地整治、集體建設用地流轉、土地節約集約利用和土地征收等制度，形成城鄉統籌發展的新格局。