序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇城市治理作用范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

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【關鍵詞】邢臺;七里河;綜合治理;城市建設;作用

一、七里河綜合治理工程簡介

七里河位于邢臺市南部，東西橫貫市區，屬于季節性行洪排水的河道。過去由于缺乏有效治理，河道淤積嚴重，生態環境惡化，給城市防洪安全帶來隱患。為此，邢臺市委市政府決定在保護城市防洪、行洪安全的基礎上進行七里河綜合治理工程。按照“防洪、生態、休閑、宜居”的原則，圍繞建設歷史文化名城、生態園林城市、優秀旅游城市的規劃進行設計。

七里河建設中設沉沙池一座（含一座橡膠壩），新建跨河建筑物橡膠壩11座，跌水8處，平均水面寬度185米，11座景觀橋，設河堤。防洪標準為100年一遇，規劃定位為：“生態、休閑、宜居、宜業”等多功能為—體，在保證河流防洪安全的前提下，以自然、生態、園林為目標，營造水陸相依，適于居民休閑、游憩，體現人文精神的地域景觀，形成城、景和諧的城市新區。

二、七里河綜合治理工程在城市建設中的作用

1、防洪功能

七里河雖然是本市一條主要行洪河道，可長期以來，七里河區域缺乏有效的治理，河道淤積嚴重，加之河道內的違章建筑，極大地消弱了七里河的行洪防洪功能。而且沿線企業、廠礦污水及居民生活污水未經處理直接排入河內，致使河道內少量存水發黑發臭，蚊蠅孳生，河道內垃圾成山。工程完工后，邢臺市區段防洪標準可達100年一遇設計，可保護城區人口免受洪災之苦。

2、生態功能

工程完工后，共需栽植各類喬、冠、籬360萬株，形成喬灌籬相結合的觀賞防護林帶，可使兩岸綠樹成蔭、花團錦簇，河中碧水清流、波光蕩漾，達到自然景觀和人文因素的和諧統一。園林植物枝葉茂盛，下雨時，其龐大濃密的樹冠可有效地阻擋或減少雨水的地表徑流，降低降雨對地表土壤的直接沖刷；加上樹木龐大發達的根系對地表土壤的固著作用、地表植物的截流以及死地被的吸收和土壤的滲透作用，減少和減緩了地表經流流量和流速，也減少了水分的蒸發散失，有效地積蓄了雨水。

城市空氣中含有許多有毒物質如SO2、CI2、HCI、F2、HF等，植物的葉片可以將其吸收分解或吸收而減少空氣中的毒物質。園林樹木可通過分泌殺菌素、滯塵、減弱風速等作用直接或間接滅殺空氣中的有害菌或阻止傳播，可使空氣中的含菌量顯著降低。

園林樹木一方面可以通過本身龐大的葉面系統吸附空氣中的塵埃，又可以覆蓋與防護作用阻滯空氣中塵埃的流動和地面重復塵埃。樹木枝、葉吸附積聚的塵埃經雨水洗涮后回到植被覆蓋的地面，從而由流動態變為固定態，達到減塵的目的。其中，樹木是綠地減塵的最活躍分子，減塵率可達22%---90%。

園林樹木在一定程度上調節空氣溫度、濕度，龐大的樹冠可阻擋陽光直射地面而減少輻射熱，致使樹蔭下與陽光下溫度不同，由草坪、地被植物覆蓋形成的綠地由于對陽光的吸收與反射，使綠地溫度遠低于地面。起到冬暖夏涼的作用。

樹干和茂密的枝葉對聲波有很強的吸收能力，并能不定向地反射聲波、減弱噪音、喬灌木的復層群落降噪效果最好。

3、休閑功能

沿河段由西向東，兩岸分布有長廊、園林、亭榭、沙地、果園等等幾十處休閑景觀，處處典雅精致。一座河心小島鑲嵌河間，島上濱水碼頭、竹松晚翠、蒲花紛飛等十幾個景點令人樂而忘返。更兼有青松翠柏，綠樹蔥蔥，令人陶醉……

森林休閑運動區位于自京廣鐵路西側至規劃守敬南路區域，布置戶外觀光、健身設施，并建設了水上項目基地，可以進行賽艇、皮劃艇等水上項目的訓練和比賽，也可以為市民游泳、沙灘排球、垂釣等活動提供條件。實現“讓河于民”。沿京廣鐵路規劃經濟林帶，成為沿鐵路的綠色屏障。

餐飲休閑區位于新華南路與京廣鐵路之間、七里河北岸。引七里河河水入園，在園內形成富有水鄉特色的園林式餐飲區，結合園景設置富于錯落變化的復層水鄉莊園式的園林別院，環繞水邊，疏密有致，變傳統的封閉式餐飲場所為融自然環境于其間的開敞空間。并有廊道、石橋、木棧道相連，營造優美的生態親水自然環境，使商業功能與生態功能、文化功能和觀光游覽功能結合在一起。

開闊休閑區位于新華橋南岸東側，以開敞空間為主，改變原有河岸單一生硬的特點，改變河道單調呆板僵直的岸線，運用卵石淺灘，木制觀景平臺、木棧道、引湖設丘等，布置滿足青少年需要的游憩設施。

景區共設計了7個主要對外出入口，并在與景區交接的出入口采用繞行方式出入景區，達到既保障交通安全，又不影響景觀效果。景區內觀光車行道位于地形相對較高的50年一遇防洪堤上，沿河岸穿行于各個風景區段，是景區的結構性觀景路。步行游覽道主要有濱水景觀道和景點游覽步道。濱水景觀道沿河岸水濱布置，與水面距離約0．4—1．6米，親水性較強。景點游覽步道在景區內形成便捷的局部循環式游覽體系，具有靈活方便的特點，提高游覽的選擇性和通達性。在河心島至西北兩岸之間設計了步行棧道，增加了趣味性和游戲性。

景區植物以自然式種植為主，形成整體統一的大環境效果。夜景照明采用先進的太陽能等節能燈具，在景區內還設置了多處停車場、坐凳、公廁、停車點等公共設施。

4、宜居功能

該工程的建成使邢臺市人均可新增水面9.4平米，新增綠地14.4平米。它改變城市綠化品種單一，面積小，缺乏游樂場地的現狀，也為市民提供一個免費的親水大環境，同時也為市民提供各種休閑廣場及游樂設施，發揮文教和游憩的功能，成為市民休閑、游憩的好場所。

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本刊第四期刊發了中國人民大學教授莫于川、四川警察學院副教授禹竹蕊、中國人民大學博士研究生雷振的文章之后，不少讀者來電，產生了良好的社會效益。贈人玫瑰、手留余香，本期續登另三篇有重點、有角度的好文，與廣大關心城市管理的朋友們共享佳品。

一、從城市管理到城市治理的理念變革

“治理是指一種由共同目標支持的活動，這些管理活動的主體未必全部是政府等公共機構，也不一定依靠國家的強制力量來實現。同時，這個目標也不一定出自合法或正式規定的職責與機制，未必需要依靠強制力量克服挑戰而使別人屈從。”[1]通過拋棄傳統公共管理壟斷和強制性質，“治理”更關注政府與其他社會主體間的協作和互動。從單一主體到多元主體的轉變，是一個權力分享的過程，從而推動公共領域利益相關方的共同參與，最大限度地實現各方共同利益，使公共管理結構呈現穩定有序的狀態。

當治理理論應用到城市管理領域，便產生了城市治理。瑞士政治學家皮埃爾認為，城市治理是“城市政府與非政府部門相互合作促進城市發展的過程”。[2]從西方國家的實踐來看，城市治理的多元主體、協商、合作等理念已經得到廣泛認同與運用。

就我國而言，各地城市管理的主體是政府機關，但傳統的城市管理模式已無法滿足日益多元化的公眾利益需求。

（一）城市事務發展的客觀要求

20世紀以來，城市規模擴大使其所面臨的公共事務不僅數量增加，而且日益顯露出綜合性、動態性、復雜性和不確定性。在現階段，行政管理覆蓋面與社會快速變化之間的矛盾始終存在。一個城市的大部分社會和經濟問題的解決，需要有更多社會力量來推動，這就需要建構以公共產品和服務的有效供給為目標的城市治理模式。

（二）城市管理困境的改革需要

我國現行的城市管理體制基本特征為政府集權、城市分級、城鄉隔離、垂直切割，其困境主要體現在：（1）規劃、建設與管理脫節，城市規劃、城市建設忽視了后續的城市管理。（2）集權與分權的矛盾。城市競爭力的提升要求城市公共權力的相對集中。然而，城市社會事務的復雜化，公民對社會服務及公共參與要求的多樣化，又要求公共部門采取貼近社區的分權化管理。（3）條塊關系不順。垂直管理與屬地管理的矛盾，體現為城市建設和管理中的相互扯皮、推諉、爭利等行為。（4）責、權、利不匹配。管理責任與權力的脫節與錯位，源于城市管理的事權、財權、人事權相互切割所導致的政府權能配置的不合理。各地面臨城市管理的困境，積極進行著改革探索，但迄今難以從根本上解決問題。須要踐行城市治理理念和制度，明確政府與社會的合作伙伴關系，才能從根本上改變現狀。[3]

（三）民間力量崛起的參與訴求

經濟改革和政治改革使得經濟、社會領域出現了部分管理和服務的“真空”，推動了各類社會主體自的不斷擴大，新的社會角色和組織大量涌現，民眾的權利意識及政治參與意識、參與能力逐漸增強。這種民間力量以自治性為其基本要素，在解決城市發展面臨的問題時，發揮著政府機構不可替代的作用。

（四）各國治理潮流的重要影響

當今世界，治理型政府模式日益發揮出重要作用，人們甚至將“更少的統治，更多的治理”作為改革和發展的口號。[4]以紐約和東京為例，它們都擁有發達的公共領域，其社會力量相當強大，民間組織多得難以統計。這些組織不僅促進了社會整合和群體間的認同，而且使國家與社會密切溝通，易于使人們對城市的一些重要事項達成合意和共識。在此基礎上，城市的各種政令得以暢通。同時，由于這些民間組織類似于遍布社會的大學校，可通過動員、組織、交流、合作、協商等活動，將其成員培養為現代城市所需要的、獨立自主和自治自律的市民。[5]

二、城市治理的基本特征

城市治理以多元主體共同參與為核心，因此在諸多方面與城市管理都有所差異。

（一）治理理念的現代性

相對于城市管理的這種單方性、高權性、強制性而言，城市治理則貫徹一系列新理念，包括人本、人文、民主、法治、高效、和諧六個重要理念，構成有機聯系、相互影響、共同作用的現代城市治理理念體系。

（二）治理主體的多元性

在城市治理中，政府承擔著重要的基本職能和責任，卻不再是公共事務管理的唯一主體。政府之外的企業、公民和第三部門等也是公共治理的主體之一。他們在城市各個領域中發揮著各自的獨特優勢和作用，分擔城市治理的責任，實現對城市公共事務的合作管理，以達到公共管理品質的正當化、公共管理效率的最優化，推動和諧共生的多元化城市治理模式的形成。

（三）治理權力的民主性

政府不再壟斷公共權力，而是由各主體共享，每一個治理主體在法律允許范圍內擁有平等的決策權力，擁有自主作出決定的自由。[6]只有充分發揮不同組織的正面功能，才能增強城市治理的有效性和公共服務的優質供給，平衡和協調各利益主體的利益，回應社會訴求。

（四）治理方式的豐富性

城市治理在方式上更注重平等對話、談判、協商等民主方法的運用，特別是積極運用“增量資產”（即以柔性管理為主的新型管理和服務方法），對“存量資產”（即傳統管理方法）進行民主化改造，形成剛柔并濟的管理機制和方法。這可最大限度地吸引公民、第三部門等共同參與到公共政策的制定、實施、評估過程中，從而切實推動城市各領域由單向管理向雙向互動治理模式的轉變。

（五）治理規范的多樣性

社會主體的多元化要求由多樣性規范來治理社會。實行城市治理，需要恰當運用各種社會規范，進一步發揮社區公約、村規民約、道德規范、當地習慣等“軟法”的作用。這些規范是在現實生活中逐漸形成的，具有很強的內生性，更具有靈活性，實施效果會更好。這既是對社會的一種支持，也是社會和政府之間互動的一種表現。

（六）治理效果的長效性

單純的權力式管理通常容易忽視管理對象的意見，可能導致其不滿，城市管理呈現出的秩序也具有不穩定性和暫時性，這在近年頻發的中可見端倪。而城市治理提供了多樣化的利益表達渠道，使得政府決策在充分吸納市民的意見和建議后而形成，決策的執行過程會更為順暢，治理效果才會更長效、穩定。

三、城市治理的組成要素

（一）以多元主體參與為中心

城市治理需要把社會各種力量和政府職能結合成一個相互聯系、相互監督、相互合作的公共服務供給系統，該系統中大致包括行政機關、行政助手、社區和社會組織、企事業單位、市民個人。各類主體分別在不同的城市治理領域以不同方式發揮各自所長。

（二）以體制、制度建構為支撐

城市治理的新理念不能僅僅停留在理論層面，應當在實際運作中以體制、制度為支撐和承載，構建其現實路徑。在建構相應體制和制度時，需要融入治理的因素。實現城市治理的制度保障包括信息公開制度、公眾參與制度、社會監督制度、公用事業市場化制度、剛柔并濟以柔為主的執法制度等。

（三）以機制、方式創新為抓手

城市治理同樣需要機制和方式上的創新，這為促進城市治理提供了新的抓手。“行政權力運行不應只是單一方式的強制性管制，行政管理方式還應符合柔和、彈性、協調的要求，才能實現政府治理的穩定高效化”。[8]可以通過完善居民自治和政民溝通等機制，使用柔性化、民主化、公開化的行政手段（如行政指導等），達到政府與社會的合作與雙向互動。

（四）以信息技術運用為保障

“新的技術，不但降低了公共服務的成本，同時，它還有助于重建政府與公民之間的關系。”[9]信息技術手段的高速發展改變了政府行為的方式，提供了更為便利有效的政治參與途徑，提升了公民參與的興趣和能力，從而改變了傳統行政管理中的政府與公民的關系，促進了政府行為模式轉變，有助于實現現代城市治理。

三、《南京市城市治理條例》的制度創新

南京市已經認識到城市治理的觀念演進和現實需求，經多次征求各方意見后頒布的《南京市城市治理條例》（以下簡稱《條例》）明確提出“城市治理”，并予其一定程度的制度化，在我國城市尚屬首例，其中不乏理論和實踐的閃光點。

（一）城市治理的概念闡述

《條例》第二條第一款闡明了城市治理的概念，“是指為了促進城市和諧和可持續發展，增進公眾利益，實行政府主導、公眾參與，依法對城市規劃建設、市政設施、市容環衛、道路交通、生態環境、物業管理、應急處置等公共事務和秩序進行綜合服務和管理的活動。”

該條第二款則厘定了城市管理與城市治理的關系，指出政府的城市管理行為是城市治理的基礎性內容。其中確定的城市管理和城市治理的關系是符合我國實際的。根據前文對城市治理多元主體的論述，現階段我國的城市治理并不排斥政府的管理職能，政府的城市管理權力行使仍然發揮著重要的主導作用。因此，《條例》闡明實行“政府主導、公眾參與”。然而，要謹防此種“主導參與”關系變異成為“政府單方決定、公民參與虛置”，這需要實效化的制度支撐。

（二）“公眾參與、共同治理”的基本原則

《條例》第四條將“公眾參與、共同治理”列為基本原則之一，作為城市治理的核心觀念和集中體現，該原則足以彰顯城市治理理念在該《條例》中的地位和價值。這類條理法既為《條例》及其細化規則的制定提供了標準，又可在法律空白或存在矛盾時提供行為準則，從價值追求上為《條例》的制定和實施進行正確引導和規范（需要說明的是，條理法是中國人民大學莫于川教授新近概括論述的一個概念，特指立法目的、立法精神、法律價值、法律原則以及特殊條件下的社會公德、當地習慣等成文或不成文的廣義法規范。條理法廣泛存在、富有功用，執法者和司法者在沒有相關法律規定等特定情形下，可選擇適用立法精神、立法目的、法律價值、法律原則、社會公德、當地習慣等條理法作為判斷是非、解決爭議、補救權益、處理案件的多樣化補充依據）。

（三） 城市治理委員會的設置及運行規則

《條例》第九條至第十一條大篇幅規定了“城市治理委員會”負責組織、指導、監督考核城市治理工作，協調城市管理相關部門之間以及和其他政府部門的關系。該委員會由公務委員（市人民政府及其城市管理相關部門負責人）和專家、市民代表、社會組織等公眾委員共同組成。為了提高公眾參與度，城市治理委員會的組成要求不低于50%的公眾委員。他們具有“依法對城市治理重要事項作出決議”的權力。

作為體制上的創新，城市治理委員會的設置為公眾參與城市治理提供了有力平臺和支撐。雖然《條例》囿于地方性法規的篇幅限制，沒有規定具體產生辦法以及詳細議事規則，但第十條第二款已經授權由市人民政府另行規定，值得持續關注。

（四）專章規定“公眾參與治理”

公眾參與是《條例》中的重大創新點，也是難點，城市管理部門貫徹落實城市治理條例的效果好壞，關鍵就在于公眾參與程度和效果。為防止公眾參與落空，《條例》詳細規定了公眾參與的相關內容。

1.公眾參與的方式

首先，一般性城市治理活動，公眾可以通過專家咨詢、座談會、論證會、聽證會、網絡征詢、問卷調查等多種方式參與。公眾委員參與城市治理決策前，應當就會議討論事項提先深入開展調研，聽取和匯集公眾意見。

其次，對于可以市場化的城市治理活動，可以通過購買服務、特許經營等方式轉移給企事業單位、社會組織，推進政府公共服務社會化和市場化。

2.參與的多元主體

縱觀該章，可以發現《條例》規定了多樣的參與主體：包括公民個人、公眾委員、企事業單位、社會組織、行業協會、志愿者組織、中介組織、社區、新聞媒體等。《條例》對各主體的權利義務進行了原則性規定，更為細化的規定有待相關下位法律文件的進一步深化。

3.政府的相應義務

政府應當為公眾參與提供必要條件，如，在召開座談會、論證會之前，政府負有公開相關信息、告知參與事項等義務，并應當認真研究公眾提出的意見，采納合理可行的建議。另外，各級人民政府應當為公眾參與提供物質和制度保障。公眾依法參與城市治理活動遭受人身傷害或者財產損失的，政府及相關部門應當給予適當救助或補償。

除了上述一般性規定以外，《條例》還在第四章“城市管理的具體事項”中將公眾參與進一步具體化。如：第二十條規定編制城市各項專項規劃應當聽取公眾意見；第三十二條規定實行物業管理的區域優先適用物業合同以及業主大會制定的規章制度，是對公民自治的尊重。

（五）柔性治理方式的運用

《條例》不僅將“柔性管理、最小損害”確定為基本原則，還在七十二條進一步規定：“城市管理相關部門應當根據違法行為的不同性質和危害后果，采取與達到行政目的相適應的行政執法方式，優先采用教育、勸誡、疏導等手段。當事人違法情節輕微，經教育后自覺履行法定義務，并且未造成危害后果的，可以不采取行政強制措施、不實施行政處罰。”

可見，《條例》賦予了多種主體參與城市治理的權利，使有序參與得以法定化、制度化。雖然《條例》的規定仍顯簡單，但為進一步規則的細化提供了法律依據和指引。

參考文獻：

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[2]孫榮、徐紅、鄒珊珊.城市治理：中國的理解與實踐[M].上海：復旦大學出版社，2007：7.

[3]郭正林.城市管理創新導向：從政府管理到公共治理[J].城市管理，2001，1.

[4]佟德志.從“管理”到“治理”——面向信息時代的政府職能創新[N].山西師大學報（社會科學版），2005，1.

[5]張志銘、謝鴻飛、柳志偉、渠濤，等著.世界城市的法治化治理——以紐約市和東京市為參照系[M].上海：上海人民出版社，2005：338-339.

[6]孫榮、徐紅、鄒珊珊.城市治理：中國的理解與實踐[M].上海：復旦大學出版社，2007：20.

[7]莫于川.柔性行政方式法治化研究：從建設法治政府、服務型政府的視角[M].廈門：廈門大學出版社，2011.

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關鍵詞：論述；生態景觀；河道綜合治理；應用

1河道綜合治理的新理念

在河道整治中，要在充分利用河道自然生態特征的基礎上，構建一個自然的生態體系，不但要保持河道自然流向，而且要注意協調城市建設與河道的和諧關系。目前，比較流行的河道綜合治理的理念就是建設自然型河道。所謂自然型河道，也就是要在盡量維持河流固有生物環境的前提下，以制造優美的自然景觀為目的加強護岸，保持河道自然原生態，使河岸景觀建設體現自然形態。所以，河道整治不僅僅是單純地保護自然，還要在河道環境建設中，實現自然回歸。

2生態景觀在河道綜合治理中應遵循的原則

2.1統一性原則

在河道綜合治理的生態景觀規劃中，首先要明確河道的生態狀況，其次要考慮其上下游、左右岸生物群體的基本情況和相互之間的聯系，統一規劃、統一設計、統籌安排，確保河道綜合治理的各個環節都能夠融入生態因素。

2.2改善性原則

河道綜合治理的目的就是要改善當前的河道現狀。改善河道的生態環境既是出發點，也是綜合治理的歸宿。河道生態環境的改善涉及3個方面，首先是改善水資源質量，其次是改善河道生物群體生存狀況，再就是河岸生態景觀面貌的改善。

2.3融合性原則

河道與人們的生活密不可分，息息相關，對河道綜合治理就是要讓河道更加貼近人們的生活，讓河道成為人們優美生活環境的一部分。所以，我們要進一步延伸河道水面，建立岸邊綠化帶，協調河道的生態環境，優化河道的生態系統，為人們的休閑生活提供一個好去處。

2.4美化性原則

河道的綜合治理是對河流從下到上、從水底到河岸的一個系統的治理過程，疏通河流、護坡防洪、鞏固堤壩等河道內工程施工，都要圍繞著美化原則來開展。

3生態景觀在河道綜合治理中的應用

3.1改善水質，涵養水源

改善水質是河道綜合治理的內容之一，因為河道與城市建設密不可分，河道的治理對城市品質的提升有重要促進作用。生態景觀的應用，一方面可以有效截污治污，生態植物能有利于污水的截留和沉淀，減少河道污水的排放量；另一方面景觀植被可以起到涵養水源的作用，汛期排洪泄洪依然是擺在河道治理中的首要目的，確保河道排洪泄洪安全，這是河道綜合治理的基本任務。

3.2化城市水環境

河水被譽為是城市的生命線，城市水環境的優化建設，有利于保證城市生態環境及其社會環境建設的協調，實現經濟效益與生態效益的協調，實現城市水利建設工程的可持續發展。河道里的水資源不僅給城市帶來了生命之水，也對城市建設品質有非常重要的作用，優美的城市中一條清澈明亮的河水，提升了這個城市人們環境幸福指數。不但有利于建設宜居的生態城市，還有利于現代城市建設新理念的實踐，更是提高了人們追求自然生活的品味。河道的生態景觀建設與城市建設互為補充，提升了河水質量，也提升了市民的幸福指數，是互利共贏的舉措。

3.3綠色河岸的生態景觀技術措施

河道綜合治理“綠色生態”的理念，生態景觀的運用有很多方面，比如，改造原有的硬質河岸，在土坡采用柔性材料種植綠化，如根系發達具有良好護坡固土作用的紫穗槐、杞柳、胡枝子、黑麥草等品種，濱河綠帶的種植要根據適地適樹原則，分別選擇適合當地立地條件的樹種以及展現當地特色的植被。關于護岸工程，要以生態環境保護與可持續發展作為出發點，緊密的河道和生態景觀相協調。其技術措施主要是采用梯形斷面、人行道設置在堤頂、親水平臺設置在堤下。親水平臺與堤頂之間的銜接采用斜坡進行，并采用草皮護坡。所以，河道綜合治理完全可以保持原河道的蜿蜒曲折，河岸綠色植被也能遵循原有的風格，生態系統就可以得以全面地保護。

3.4生態景觀的改造措施

河道生態景觀的改造工程措施中，植物種植必須要體現綠化的本質，并注重生態效益，充分發揮多種植物的特點，利用不同植物打造多層次、立體化的人工生態景觀，并與河道呼應，確保河道景觀的融合性和一致性。讓人們深入河道沿岸生態景觀中，感受不同景觀元素錯落有致的布置，使身心真正融入生態的環境中，體驗著優美的自然風光，怡然自得。

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【關鍵詞】河流環境綜合治理；環境影響；生態建設

如今河流污染問題已經得到了國際上的廣泛關注，尤其是對于一些沿河而生的城市發展區域，河流環境的綜合治理對城市的發展和建設有著重要的發展意義。尤其是在國家倡導生態建設可持續發展戰略的背景下，如何處理城市發展和河流環境綜合治理的關系，是如今城市建設發展的關鍵因素[1]。

1 河流環境綜合治理的重要性

1.1 河流對人類發展的重要性

人類文明的發展離不開河流的推動，通常情況下城市都是沿著河流進行分布。這主要有兩個方面的重要原因，一是依靠河流居住可以便于人們獲取河流水源；二是河流可以為人們提供水上運輸的航線，從而方便城市的交通運輸發展，也為經濟的發展提供了良好的便利條件。在我國的城市分布中，許多城市都依河而建，尤其是長江流域和珠江流域，黃河流域和長江流域一直以來就是我國人類文明的誕生地，也是我國城市密度最大的區域之一，與此相反的一些水系不發達的西北內流河流域，相對來講其城市分布較為稀少，并且該區域的經濟與沿河的城市對比一般比較落后[2]。

1.2 河流環境綜合治理對今后城市發展的重要性

隨著近些年來工業化水平的不斷發展，不僅促進了城市化進程的加快，還促進了人們生活質量的改善。然而，由于一些工廠將廢水排放到河流當中，從而污染了河流的水源，不僅不利于人們飲用水，還影響了交通運輸的發展。由此可見，河流環境的綜合治理不僅對河流周圍環境有重要的改善作用，對于城市化建設的發展也有重要的推動作用。此外，積極治理河流環境有助于生態建設的可持續發展，同時對于該區域空氣質量的改善，以及人們的生活有非常大的幫助作用[3]。

2 河流環境綜合治理工程環境影響評價的意義和優勢

2.1 國內河流環境綜合治理工程環境影響評價的意義

河流環境綜合治理工程環境影響評價是對人們在進行河流環境治理工程之前，對整個河流工程可能造成的環境影響進行分析和評估，并提出可以預防或者減輕因河流治理帶來的不良影響。環境影響評價是強化環境管理的一種重要手段措施，對于確立城市的發展和環境的保護具有非常重要的作用，尤其是在一些河流體系較為發達的地區，河流環境綜合治理工程影響評價對該區域之后的經濟發展方向具有重要的指導作用。

2.2 河流環境綜合治理工程環境影響評價的優勢

隨著社會的不斷進步，我國城市化發展的步伐越來越快。與此同時，我國城市化發展中，城市居民的分布存在嚴重的不均衡現象。同時由于人口的過度集中，給當地生態環境的發展造成十分惡劣的影響。例如，河流的水源枯竭、周圍土地的荒漠化現象。因此加強河流環境綜合治理，不僅能改善目前的城市發展現狀，還能提升河流的防洪能力以及改善沿岸的河流景觀，進而大大地改善了城市的生態環境，將清水、白云、藍天再還給人類[4]。

現今城市的發展離不開當下環境的改善和網絡技術的推動，尤其是在國家大力倡導生態環境可持續發展的戰略下，城市的發展不僅僅是經濟效益的提升，還需要社會效益和環境效益的共同發展。由此可見，河流環境綜合治理工程環境影響評價正好符合當下城市的發展戰略，并且還能對河流環境的綜合治理進行綜合的評估、分析，減少河流治理中對周圍環境的破壞，從而將環境的污染危害降低到最小程度，進而既能優化河流的環境治理，還能促進整個城市的經濟發展和環境效益的提升。

3 河流綜合治理工程環境影響評價的具體措施

3.1 河流環境綜合治理工程環境影響評價的工程分析

河流環境的綜合治理工程不可避免的會對改造區域的植被、土壤、水源等生態環境以及人們的生活帶來一些直接或者間接的影響，這些影響因素有好有壞，并且不同的治理因素對于整個環境的改善作用也會千差萬別，所以對于河流的治理工程方案應該事前做好具體的分析、調查，并且合理地布置其施工計劃，最大限度地減少對當地環境的損害。

3.2 河流環境綜合治理工程環境現狀調查

為了能夠更好地對河流環境的綜合治理工程進行評價，需要對周圍的環境進行全方位的調查和研究，并建立一個河流環境綜合治理工程的數據分析表，在后期的環境影響評價中，結合其具體的圖表對其進行研究和評價。因此，環境的調查區域相對而言比較廣泛，包括周圍的地質、地貌、水文氣象和植被生長情況[5]。

3.3 河流環境綜合治理影響環境因子的識別

環境因子的識別是指對已確定環境影響因子的識別，這包括河流環境綜合治理工程項目地區的自然分布狀況以及環境影響評價范圍的確立。在此基礎之上，對河流環境綜合治理情況進行全面的分析，然后評價河流環境治理工程施工中可能對哪些自然環境和社會環境的環境因子產生影響，然后根據其影響因子，研究其具體的治理措施，從而減少河流治理對環境因素的影響。也就是說，在不影響周圍環境的基礎上，還能對周圍的河流污染加以改善，從而促進周圍河流交通運輸行業的正常發展。

3.4 以信息化推動行政機關財務管理規范化

在河流環境綜合治理中，環境影響評價除了對現有的環境影響因素進行評估外，還需要對潛在的環境影響因素進行預測，找出河流環境綜合治理工程潛在的風險因素，并根據風險因素的大小進行識別、評估、判斷和決策。這樣做是為了保障河流在治理的過程中對周圍環境不會造成任何的破壞，將其對周圍一些生物物種和人們活動的影響減到最低，從而保證周圍生態環境的可持續發展，并且在此基礎上為周圍的居民創造一個和諧的生態環境，也能促進我國經濟效益、環境效益和社會效益的同步提升[6]。

4 結語

隨著現代化建設的發展，河流對于人們的生活和城市交通運輸的發展越來越重要。河流是當下城市建設的重要環境影響資源，無論對城市的建設還是城市的發展都有非常重要的推動意義。然而隨著人們生活環境的改善，河流的污染現象卻日益加重。究其原因是人類的工業化發展使得一些廢水、廢氣以及固體廢物排放到河流中，致使河流的水質出現污染現象，因此要想改善河流目前的污染問題，就需要對河流進行治理以及河流周圍環境的改善。但是還應該在河流的治理中進行環境影響的具體評價，這樣做的目的也是減少河流治理中對周圍環境的破壞，并且盡可能將對周圍環境的影響減少到最低。

參考文獻：

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[3]陳莉.論西北地區城市河流綜合治理工程[J].水利規劃與設計，2012，（6）：6-9，16.

[4]朱向宏.河流治理的生態環境技術架構[J].中國水利，2011，（22）：20-21，26.

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社會資本：解決城市多民族社區集體行動困境的有效辦法

為了解決城市多民族社區集體行動困境的問題，必須尋找一種有效的理論來指導如何破解集體行動的困境。當追述到集體行動困境產生的原因時，我們不難發現這樣一個淺顯的道理：既然集體行動困境是由于在個人利益的驅動下某些理性個體不合作造成的，那么促成理性個體之間的合作不就可以了嗎？社會資本正好起到了促成多元治理治理主體合作的作用。

首先，社會資本所倡導的信任為城市多民族社區治理主體之間合作奠定了精神基石。帕特南認為社會資本所包含的信任有助于促進自發性的合作與協調，可以用來改善社會行動。在城市多民族社區內部，基本上每個民族都是一個利益訴求的主體，由于各民族文化差異大，各治理主體之間互不理解，導致了信任度低，表現出來將是各民族之間互相猜忌，合作無從談起，所以，只有加強各民族，各治理主體之間的信任關系，合作才能展開。信任是一塊基石，牢牢地奠基于合作的大廈之下，不易被發現，卻默默的發揮著它的作用。

其次，社會資本為城市多民族社區合作提供了互惠規范。互惠規范是一種基于道德而非法律，帶來普遍利益的非均衡規范。互惠規范不是合作者之間“一手交錢，一手交貨”的“均衡互惠”，而是“現在給予人，將來人給予”的“普遍均衡”，一個良好的預期支持著大家遵守規范，等待著實惠的到來。[4]互惠規范雖不能給違反者法律上的懲罰，但會使違反者的長期利益受損。今天個體在社會組織中獲得利益，在未來必須支付出相應的成本給予其他個體。如果受益個體違約，將來在組織中不可能再得到合作的機會，更不可能獲得利益。這就是互惠規范的長期性懲罰。在城市多民族社區內治理主體都有自己的利益訴求，在追求利益最大化同時往往造成集體利益的最小化，造成長遠利益的損失，而互惠規范能把各治理主體之間的利益結合起來，不遵守的便給予長期性懲罰。

最后，社會資本為城市多民族社區多元治理主體合作提供了社會網絡。帕特南指出“如果說，橫向的市民參與網絡有助于解決集體行動的困境，那么一個組織的建構越具有橫向性，就越能夠在更廣泛的共同體內促成制度的成功。”[5]在城市多民族社區中存在著政府、社團組織和各民族居民等不同的治理主體。在解決社區公共問題時，各治理主體之間由于缺乏一個合作的網絡平臺，往往各行其是，無法達成共識，造成工作重復，資源浪費，甚至可能產生摩擦。由于城市多民族社區特殊性和復雜性，各治理主體之間產生摩擦的幾率很大，尤其是不同民族之間。于是城市多民族社區治理過程中入陷了集體行動的困境。所以多元治理主體之間合作依賴于平行發展的社會網絡。社會網絡是社會資本三大要素之一，這說明社會資本理論所提供的社會網絡是城市多民族社區多元主體治理之間合作的重要條件。綜上所述，本文推導出了城市多民族社區集體行動困境、多元治理主體合作和社會資本三者之間內在邏輯，如圖所示：（略）。

城市多民族社區集體行動困境的產生及社會資本存在狀況

隨著改革開放，傳統的單位制開始逐步解體，新型的城市社區制正在建立，社區治理模式逐步形成。在城市多民族社區治理的過程中，產生了多元治理主體集體行動困境的問題。關于產生的原因，本了以下兩點概括：

首先，城市多民族社區治理狀況不理想，沒有達到多元主體共治的局面。由于起步較晚，我國社區治理仍處于較低的水平。政府在城市多民族社區治理過程中仍處于絕對的權威和強勢的地位，其他的治理主體都是“弱勢群體”。政府是社區治理唯一的公共權力的中心，控制社區絕大部分資源，對社區實行自上而下的直線式管理。其他的治理主體無法與政府建立平等的伙伴關系，這導致了其在治理過程中沒有話語權，無法真正成為社區利益分配的決策者，更無法達成他們的利益訴求。因此各治理主體參與社區治理和行使權力的熱情不高，消極怠工，造成了集體行動的困境的局面。

其次，在城市多民族社區內多民族文化背景下，各治理主體容易產生糾紛與沖突。社區內各民族不同的文化背景，必然會產生多元民族文化共存的現象。這些各具特色的民族文化互動很大程度上有益于民族的融合。但是我們也該看到每一種文化的個性決定了文化的排他性，這導致不同民族交往的過程中出現文化否定和碰撞。表現在日常生活中，便是不同民族群體間的糾紛與沖突。如本民族居民族對非本民族居民的風俗習慣、生活方式和不尊重，甚至出現傷害民族間感情的過激行為。民族文化不同是社區治理集體行動困境的深層次原因。這導致了各民族間缺乏信任的基礎，只靠單純的利益結合而形成的合作無法形成一種長效機制。如何使社區內各民族之間共通互溶，建立良好的互動關系，才是城市多民族社區集體行動困境解決的關鍵所在。

關于城市多民族社區社會資本存在狀況及問題，單菲菲進行了富有成果的探索性研究。她認為“現階段城市多民族社區中社會資本的顯著特征表現在同質性社會資本遠遠多于異質性社會資本。”她還認為“社會資本存在著結構性問題，主要表現在：第一，‘局限信任’多于‘普遍信任’；第二，‘封閉性網絡’多于‘開放型網絡’；第三，互惠規范難以建立”。[6]本文在此基礎上進行了更深入的研究與總結。現階段城市多民族社區中社會資本仍處于萌芽階段，存量小，發展緩慢，同質性社會資本多于異質性社會資本。總之，社會資本生存狀況不容樂觀，具體表現在下面三個方面：36首先，社會網絡處于一種無序的狀態。在城市多民族社區中，正式的社團組織很少，多民族參與的社團更是少之又少。在民族內部容易形成一些非正式的組織，這些組織對其他民族具有強烈的排斥，是一種封閉的網絡。社區組織成員的活動與宗教文娛活動密切相關，而對社區公共事務缺乏關注和興趣。其次，互惠規范的約束力存在較大差別。互惠規范形成于社會網絡成員的不斷合作之中。宗教性組織的互惠規范往往是宗教教義，顯然約束力較強。正式的社團組織互惠規范是社團規則章程，也具有較強的約束力。其他的社區互惠規范約束力約束力不強，不能起到規范成員的作用。這便削弱了組織的影響力，降低了組織在多元治理過程中的地位。最后，社區普遍信任尚未形成。信任產生于相互認同的個人和群體之中。同一民族的群體認同度高，容易產生信任。城市多民族社區內各民族文化差異的存在，導致了社區內各民族認同感低，不能形成普遍信任。普遍信任的培育任重道遠。

培育社會資本，走出城市多民族社區治理集體行動的困境

城市多民族社區集體行動困境的存在是社區治理所面臨的重要問題。如何走出這樣的困局，本文得出了“社會資本促成多元治理主體之間的合作，走出集體行動困境”這一內在邏輯。通過研究城市多民族社區中社會資本的存量發現，少量的社會資本不能發揮出在解決社區治理集體行動困境時應有的作用。只有培育社會資本，增加社會資本的存量，才能發揮出社會資本的在解決集體行動方面的積極效用。要培育社會資本，必須從社會資本的三要素入手，使三者協調發展。

第一，培育信任，凝聚社會資本的精神。城市多民族社區信任的形成和發展受到了自組織、居民參與和制度化等方面因素的影響。社區內自組織的長期互動促進治理主體之間信任的關系。在社會資本框架下，社區自組織和網絡成為信任的重要載體。信任是合作互助的前提和基礎，更是互助合作的結果。隨著組織內部成員之間長期互動、協調和溝通的發生，彼此間有了許多互助合作的行為。因為互助合作建立在信任的基礎之上，所以成員之間互助合作的行為可以從一定程度上反應彼此間的信任關系。

第二，培育城市多民族社區互惠規范，建立有效的約束機制。在城市社區參與和治理的過程中，居民和社區自組織被賦予了管理公共事務的空間，其責任意識和參與熱情被激發起來，可以投入較大的精力處理居民共同面對的問題。居民在參與和治理的過程中，必然要面臨協調人際關系、調解沖突，解決集體行動，規范成員行為，分配資源等問題。這些問題的解決就是社區規范產生和培育的過程。

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[關鍵詞] 環境問題；環境治理；政府角色；角色轉變

【中圖分類號】 D630 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1007-4244（2013）07-087-1

一、環境問題

環境問題是指由于人類活動作用于周圍環境所引起的環境質量變化，以及這種變化對人類的生產、生活和健康造成的影響。人類在改造自然環境和創建社會環境的過程中，自然環境仍以其固有的自然規律變化著。社會環境一方面受自然環境的制約，也以其固有的規律運動著。人類與環境不斷地相互影響和作用，產生環境問題。

二、環境治理

環境治理是指使得受到污染或破壞的生活環境或生態環境，在人為的強制、輔助以及環境的自凈能力作用下，恢復到與污染前相近或一樣的環境狀況。當前中國城市環境治理雖然取得了一定的成績，可距離我們的目標還是有一定差距的，為達到預期的目標，不僅需要我們大家的不懈努力，更重要的是政府要在環境的治理中發揮好其作用，以使環境治理的良好效果早日實現。因此，需要采取一系列切實有效的創新措施，以改善城市環境質量，促進經濟社會的全面發展。

三、政府在環境治理中的角色

（一）政府扮演主導者的角色

政府的一項重要職責就是進行環境建設，政府在環境治理中具有舉足輕重的作用。政府的政策、法令、規章制度等對環境保護進行直接干預，為環境治理投入大量資金，這些也對經濟發展模式、公眾行為發揮影響的同時又間接影響生態環境保護。政府可以把各種資源有效結合起來，在環境治理中處于主導地位。

（二）政府扮演合作參與互動者的角色

1.在現代環境治理中出現了主體多元化的現象。2.由于環境治理結構的網絡化，治理成為政府與社會力量通過面對面合作方式組成的網狀管理系統，新型城市環境治理模式中的治理是政府與公眾建立在信任和互利基礎上的協調網絡。3.治理過程的互動化使得在新型模式中，政府、市場和社會公眾在進行城市環境治理的過程中是合作與互動的。

（三）政府扮演引導者和監督者的角色

環境治理方式的協調化使得在城市環境治理中，如果各個參與主體之間沒有分工合作、綜合協調，那么效果是極其有限的。在新型治理模式中，政府行政管理權的內容并沒有泛泛化，也不是環境治理的唯一主角。它明確自身的角色，僅僅充當了引導者和監督者的角色，引導各個主體參與到環境治理中來，引導他們合理有序地治理環境，并就環境治理過程進行合法有效的監督，從而使環境治理能在盡量短的時間里取得顯著的效果的同時，保證其在進行過程中沒有損害老百姓的合法利益以及集體和國家的利益，讓市場機制和公眾有效參與環境治理，協調參與方式，起到了很好的作用。

以黃河蘭州段治理為例，黃河蘭州段水污染狀況已經得到有效改善――蘭州市政府之前已研究制定的計劃投資74.36億元的水污染綜合治理項目，已經進行了全面實施并取得了一定的效果。有關人士認為，這是蘭州市保護母親河流域水資源，總體提高黃河水體質量，為蘭州市及黃河下游地區創造和諧優美的可持續發展環境作出的一項重要舉措。這一綜合治理項目上報國家發改委后，已經爭取到國家的資金支持。目前，南河道綜合治理工程已完成拆遷征地工作及清淤疏浚主體工程，并于2007年5月完成了截污管網工程，從根本上解決南河道生活污水直接污染黃河的問題。三是蘭州市城市垃圾綜合治理項目。主要建成了具有處理能力為2200噸/日的集中生活垃圾收集轉運站及配套的收集運輸設施工程；在城關區、七里河區、安寧區、西固區建設處理規模為2100噸/日的集中生活垃圾衛生填埋場工程。改變了蘭州市垃圾處理設施嚴重不足，垃圾場多為簡易填埋，對黃河水體構成污染隱患的現狀。在實施治理的過程中，蘭州市政府積極發揮其在環境治理中的主導地位，制定了具體的規章制度、法令等對黃河蘭州段的保護進行直接的干預，為水體治理投入大量資金，把各種資源有效結合起來治理水體污染。同時，在治理的過程中，充分調動了政府、市場和社會公眾的有效參與，在政府主導、市場調節、公眾參與的情況下，有條理有組織的進行了水污染的治理并取得了一定的成績。在南河道綜合治理拆遷過程中，群眾的積極配合，體現了新形勢下，在環境治理過程中，政府轉變其角色，悉心聽取老百姓的想法意見，使得政府取得民眾對于其治理行為的信任和支持，從而使治理工作更加高效有序地進行。

在傳統的城市環境治理模式下，政府管理的內容泛化，并且由于存在信息失靈、委托人等問題，使得政府在城市環境治理中面臨重重困境。因此，明確政府角色，清晰界定政府該做什么、不該做什么以及如何做等問題，才能提高政府在城市環境治理中的作用。

參考文獻：

[1]楊妍，孫濤.跨區域環境治理與地方政府合作機制研究[J].中國行政管理，2009.

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關鍵詞：城市商業銀行；股權結構；股權集中度；股權制衡度；經營績效；理性大股東；戰略投資者；公司治理；商業銀行股份制改革

中圖分類號：F832.35文獻標志碼：A文章編號：16748131（2014）02010009

一、引言

近幾年，我國城市商業銀行發展迅速。城市商業銀行資產總額、所有者權益分別從2003年末的14 622億元、499億元增長至2012年末的123 469億元、8 075億元，分別增長了7倍和15倍，年復合增長率高達26.75%和36.25%，分別較業界平均水平高出7.62個百分點和10個百分點，同期市場份額分別從5.29%和4.69%增加至9.24%和9.31%；與此同時，城市商業銀行年度稅后利潤總額從2007年的248.1億元增長至2012年的1 367.6億元，年復合增長率高達40.69%，高出銀行業金融機構平均水平13個百分點，市場占比由5.55%增加至9.05%，年平均增加0.7個百分點。城市商業銀行實現了規模與效益雙贏，市場份額穩步提升，成為國內銀行業體系的重要生力軍。

城市商業銀行的快速崛起改變了國內銀行業體系，在豐富多層次銀行業結構體系的同時，為實體經濟的發展注入了強勁動力。與此同時，伴隨國內金融體制改革，尤其是銀行業改革不斷深入與完善，城市商業銀行的公司治理問題越來越受到監管層的高度關注。2013年7月19日，《商業銀行公司治理指引》《商業銀行公司治理指引》將此前頒布的關于國有商業銀行、外資銀行法人機構、中小商業銀行、股份制商業銀行等各種公司治理文件進行整合，全面考慮了國內各類型商業銀行在公司治理方面的異同，進一步明確了今后銀行業金融機構公司治理的發展方向和路徑，對今后我國銀行業持續、健康發展將起到積極的推動作用。 ，商業銀行，尤其是處于深化改革進程中的城市商業銀行的公司治理問題再次成為銀行界、理論界及地方政府關注的焦點。2013年9月16日，銀監會主席尚福林在出席中國銀行業協會第十三次會員大會時提出未來銀行業改革的六大重點，其中“強化有效制衡、完善公司治理”被擺在首位。尚福林指出“既要防止股權過度集中可能導致的大股東控制問題，又要防止股權過度分散可能造成的內部人控制問題”，優化股權結構、強化對股東（特別是主要股東）行為的制衡成為公司治理完善的重要突破口。2013年9月22日，四川省政府辦公廳《關于推進城市商業銀行改革與發展的意見》，提出“引進戰略投資者”“優化城市商業銀行股本結構”“提高城市商業銀行公司治理水平”等舉措，意在進一步優化四川省內城市商業銀行股權結構，從而提升公司治理效率，培育核心競爭力。在此背景下，深入研究國內城市商業銀行股權結構與其經營績效的關系，具有重要的理論價值及現實意義。

陳一洪：城市商業銀行股權結構與績效關系研究截至2012年底，國內城市商業銀行總股本中民間資本占比達到54%，其中，浙江省轄內12家城市商業銀行民間資本占比為76.48%，有2家城市商業銀行為民間資本100%持股；并有包括杭州、寧波、臺州、溫州等在內的城市商業銀行引入境內外金融機構或大型央企作為戰略投資者，通過優化股權結構、引進戰略投資者，實現“引資”“引智”“引制”的有機結合，進一步優化公司治理結構。面對監管層及地方政府一系列推進城市商業銀行改革與發展的舉措，尤其是對股權結構進一步優化的制度安排與期望，城市商業銀行股權結構的調整是否真的達到提升經營績效的目的？本文將集中研究滬、蘇、浙、魯四地四地處于國內經濟金融發展前沿，市場化程度高，城市商業銀行股份制改造、戰略投資者的引進較為徹底，能為國內城市商業銀行相關研究提供有價值的參考。 27家主要城市商業銀行27家樣本城市商業銀行包括：上海銀行（上海），江蘇銀行、蘇州銀行、南京銀行（江蘇），寧波銀行、杭州銀行、溫州銀行、稠州銀行、泰隆銀行、民泰銀行、臺州銀行、金華銀行、湖州銀行、嘉興銀行、紹興銀行（浙江），青島銀行、齊魯銀行、齊商銀行、萊商銀行、日照銀行、威海銀行、濰坊銀行、煙臺銀行、東營銀行、泰安銀行、德州銀行、濟寧銀行（山東）。樣本城市商業銀行數量及資產總額占比均超過四地成商行總數的95%以上。 股權結構與經營績效的關系，以回答這個問題，并希望能夠為監管政策及地方金融政策制定者帶來有益的啟示。

本文研究樣本取自27家城市商業銀行2007―2012年的相關數據，采用面板數據擴展了樣本容量；并將影響城市商業銀行經營績效的股權結構變量引入無效率函數，使樣本城市商業銀行經營效率的估計更加準確；同時，采用隨機前沿分析模型，擴展了以往關于城市商業銀行股權結構與績效關系的文獻以線性回歸為主的研究框架。值得注意的是，與以往研究結論不同，本文實證研究結果表明，我國城市商業銀行現階段受制于自身轉型與競爭力的不足，地方政府持股在一定程度上有助于其經營績效的提升；并且，東部沿海省份較為發達的經濟金融環境以及較高的市場化程度，為當地政府持股行為的轉變和城市商業銀行公司治理機制的改善提供了良好的發展環境。

二、相關理論與文獻綜述

股權結構是企業各類股東產權占有比例以及特定比例結構下的股權集中及股權制衡特征。不同的股權結構特征代表了不同的控制權配置結構，從而決定了差異化的公司治理機制。完善的股權結構安排能夠降低經濟運行中的交易費用，從而起到優化資源配置、提高運行效率的作用。因此，股權結構是企業公司治理制度的基礎，是公司治理行為的重要起點，也是企業公司治理機制與效率研究的邏輯起點。Larner（1966）、Demsets（1985）、Shleifer等（1986）、La Porta 等（1999）的經典研究表明股權結構能夠影響與激勵治理主體的經濟行為，提供一定的內外部約束，對企業公司治理及經營績效具有重要作用，也為商業銀行股權結構與治理效率的關系研究奠定了堅實的理論基礎。

1.政府持股與商業銀行績效關系

La Porta等（2002）最早提出了關于政府持股銀行的“政治觀”（Political View）和“發展觀”（Development View），在理論界具有重要影響。他們認為，政府的“政治觀”使其更加注重地區經濟發展及政府政績最大化，往往會通過自身在商業銀行的控制力，利用金融資源為轄區內的政績項目服務，將行政權力凌駕于商業銀行法人治理架構之上，削弱公司治理效率；而持“發展觀”的政府更加注重地區金融發展，特別是扶持地方銀行，通過自身影響力為地方銀行提供各種形式的支持，促進其經營與發展。

國內城市商業銀行自組建之初就以地方政府持股為特征，在以行政權力加快資產重組及不良資產剝離的同時，也為地方政府建設提供金融支持。黃建軍（2010）研究指出，在現有財稅體制下，一方面地方政府從城市商業銀行身上獲取了重要的金融資源；而另一方面，城市商業銀行也從地方政府獲取大量支持，無論是重組之初的資產置換、不良資產剝離，還是其后發展過程中的業務開展，都有優質項目、大額資金、政策優惠等方面的支持。因此，二者之間存在明顯的利益互換關系。

2.股權集中與商業銀行績效關系

股權集中有第一大股東持股比例和前十大股東持股集中度兩個重要衡量指標，理論界圍繞股權集中與績效的關系展開了大量研究。而在商業銀行領域，隨著20世紀90年代股份制改革的推進，股權集中的績效影響日益受到關注。

理論界關于第一大股東持股比例的績效影響存在兩種不同觀點：一種觀點為“幫助之手”，即第一大股東較高的持股比例可以激勵其更加努力監督企業運營，從企業績效的提升中獲取更高的收益；而另一種觀點則認同第一大股東的“攫取之手”，即當第一大股東持股比例足夠高從而達到控制效果時，第一大股東有動機通過控制企業經營資源為自己牟私利，也即所謂的“掏空效應”。從已有研究來看（李成 等，2008；白積洋，2012；趙尚梅 等，2012），支持“攫取之手”的理論及實證研究占主導。陳一洪（2013）對國內53家樣本城市商業銀行2009―2011年面板數據的隨機前沿分析表明，國內城市商業銀行內部大股東的“掏空效應”明顯，并且第一大股東持股比例越高，這種負效應愈加明顯；李成等（2008）基于委托理論對國內上市銀行股權集中度與凈資產收益率進行了實證檢驗，結果表明，上市銀行的股權集中度越高越不利于經營績效的提高。

3.股權制衡與商業銀行績效關系

由于目前國內包括并購市場、資本市場、職業經理人市場等的外部市場機制的缺失，為城市商業銀行第一大股東的機會主義行為提供了操作空間（歐陽青東，2013），因此，亟須完善內部治理機制，而股權制衡無疑是目前條件下彌補外部市場機制缺失的重要一環。除第一大股東之外的其他股東較高的持股比例有利于對第一大股東形成股權制衡，特別是在第一大股東持股比例較高的情況下，在形成控股或相對控股的條件下，其他大股東的股權制衡是防止第一大股東機會主義行為的重要機制。任遠等（2007）、白積洋（2012）的研究結果證實了適當的股權集中從而達到股權制衡狀態有利于提升商業銀行的經營效率。

此外，戰略投資者的引進除帶來先進的行業技術、管理經驗以及人力資源外，對于優化城市商業銀行公司治理機制、構建相互制衡的決策機制具有重要作用。朱盈盈等（2011）的研究表明，引進境外戰略投資者能在短期內顯著提升中資銀行的創新能力，從而有助于其經營績效的提升。

三、變量選擇與定義

本文采用隨機前沿分析法，通過引進包含股權性質、股權集中度、股權制衡度在內的股權結構變量，并輔之以風險控制變量作為非效率函數的構成變量，構造一個以資本及勞動力為投入變量、稅前利潤為產出變量的隨機前沿面，分析樣本城市商業銀行股權結構差異對其經營效率造成的影響。本研究選擇的股權結構變量包括三種類型五個指標，同時引進兩個控制變量（參見表1）：

一是股權性質變量。用第一大股東股權屬性來表示城市商業銀行的產權性質第一大股東的產權性質不同，對城市商業銀行公司治理、經營績效會產生不同的影響；由于認識到第一大股東產權性質的重要影響，學術界一般都將第一大股東的股權性質作為公司治理的重要衡量指標。 ，同時，本文關注樣本城市商業銀行戰略投資者的引進情況，研究金融行業戰略投資者對樣本城市商業銀行經營績效的影響。在文中，當城市商業銀行第一大股東為地方財政局、地方國資委、地方國有資產管理公司以及地方國有獨資企業時，界定為國有產權屬性，否則為非國有。

二是股權集中度變量。股權集中度是指全部股東因持股比例的不同所表現出來的股權集中或是股權分散的數量化指標，是衡量股權分布狀態的主要指標。諸多研究表明，大股東持股比例，尤其是第一大股東以及前十大股東股權集中度對企業控制權、經營管理具有顯著的影響，通常以這兩個指標衡量股權集中情況。相關文獻中，股權集中度一般通過第一大股東持股比例衡量，但由于國內城市商業銀行存在明顯的十大股東股權高度集中狀況，因此，本文選取第一大股東及前十大股東股權比例來代表樣本城市商業銀行的股權集中度，考察不同股權集中度特征下樣本城市商業銀行的經營績效差異。

三是股權制衡度變量。股權制衡是指控制權由幾個大股東分享，通過內部牽制，使得任何一個大股東都無法控制決策，達到大股東相互監督的股權安排情況，既能保留股權相對集中的優勢，又能有效抑制大股東對公司利益的侵害。本文以第二至第五大股東持股比例之和與第一大股東持股比例的比值（“Z指數”）來衡量城市商業銀行其他大股東對第一大股東的股權制衡狀況，比值越大，股權制衡狀況越佳。

四是控制變量，本文選取與城市商業銀行公司治理具有緊密關系的資本充足率和不良貸款率兩個指標作為控制變量。

四、研究方法與計量模型

隨機前沿分析是參數分析方法的典型代表，通過分離隨機干擾項與非效率因素使估計結果更加準確；與此同時，它所建立的隨機生產前沿面使得跨時期的面板數據分析更加接近現實，因此，在生產分析，尤其是跨時期分析當中得到廣泛應用。隨機前沿生產函數的基本設定形式為：

五、計量分析結果與討論

1.變量的描述性統計

表2給出了相關變量的統計特征。

27家樣本城市商業銀行規模和效益存在較大差異：從稅前利潤來看，最高的江蘇銀行2012年末稅前利潤達到96.26億元，而最低的威海銀行2008年的稅前利潤規模僅有0.51億元，即使以2012年的數據對比，最低的湖州銀行稅前利潤僅有4.39億元。這種差異還體現在資本投入及勞動力投入上。

樣本城市商業銀行股權結構存在如下幾個明顯特征：一是第一大股東國有屬性相當明顯，高達六成的樣本城市商業銀行第一大股東為地方政府或國有企業；二是第一大股東的平均持股比例為1677%，持股比例較高；三是股權集中度較高，十大股東平均持股總和超過50%，遠高于多數上市銀行35%左右的十大股東平均持股；四是股權制衡度較高，除第一大股東之外的其他四大股東持股總和平均約為第一大股東的2.22倍；五是比較重視戰略投資者的引進，包括上海、南京、寧波、杭州、臺州、青島、煙臺等在內的十多家城市商業銀行均引入境內外金融機構戰略投資者，比例高達四成以上。

2.計量分析結果

本文利用Coelli（1996）編寫的Frontier4.1程序軟件，采用一步極大似然估計法對隨機前沿生產函數和技術無效率方程進行聯合估計。表3列出了隨機前沿模型的回歸結果。

模型中γ=0.920 5，表明模型的誤差有90%以上來源于包括股權結構變量在內的技術無效率影響因素，即模型中的誤差有著較為明顯的復合結構，因此，對樣本城市商業銀行技術無效率的隨機前沿分析十分有必要；單邊廣義似然比檢驗值通過1%以下水平的顯著性檢驗，表明生產前沿采用超越對數生產函數的形式設定比較合理。

3.計量分析結果討論

隨機前沿模型非效率函數的回歸結果表明：第一大股東是否為國有以及是否引進境內外金融機構戰略投資者所代表的虛擬變量都通過了1%顯著性水平下的t檢驗，且系數符號都為負，表明當第一大股東為地方財政或地方國有法人股時，對樣本城市商業銀行的技術效率有正面影響，并且，金融機構戰略投資者的確能夠起到對效率的促進作用；第一大股東持股比例的回歸系數符號為正，但系數并沒有通過顯著性水平檢驗，表明這種負相關關系并不顯著；前十大股東持股比例的回歸系數通過顯著性檢驗且符號為正，表明前十大股東持股比例與樣本城市商業銀行技術效率之間存在顯著的負相關關系；而反映樣本城市商業銀行股權制衡度的Zit指數通過了顯著性檢驗，并且其系數符號為負，表明樣本城市商業銀行股權制衡度越高越有利于其技術效率的提升。針對上述研究結果，本文進行如下討論：

（1）地方政府持股與城市商業銀行績效的關系

與以往關于城市商業銀行公司治理研究結論不同，本文實證研究結果支持地方政府持股的“發展觀”，這與目前國內城市商業銀行自身的不足以及轉型不夠高度相關。受制于先天不足，國內多數城市商業銀行在規模、渠道、信息科技、產品開發、人力資源等方面處于明顯劣勢，面對國有銀行及股份制銀行的競爭壓力，許多城市商業銀行尚無法離開地方政府在穩定性資金來源（如財政性存款等）、資金運用渠道（如重點優質項目等）等方面的支持。因而，在目前中國工業化和城市化發展進程中，地方政府持股有助于穩定正處于成長期的城市商業銀行的資金來源及運用渠道，對于促進城市商業銀行可持續發展具有重要意義。

除此之外，與欠發達地區政府承擔振興地方經濟重擔，使其很難超脫不同，樣本城市商業銀行地處國內經濟金融發達、市場化程度較高的東部沿海四省，地方政府普遍財政收入較高，區域金融集聚能力強，能夠調動更多的金融資源為地區經濟發展服務。因此，地方政府的職能定位相對合理，其持股行為正由過去行政干預向出資人的角色轉變，這對于規范城市商業銀行股東行為、發揮公司治理效率具有積極作用。以上海、杭州、青島、臺州等城市商業銀行為例，其地方政府均已讓出第一大股東地位，具有戰略協同作用的金融機構戰略投資者正在發揮著關鍵性作用。

（2）股權集中度與城市商業銀行績效的關系

實證研究結果表明，樣本城市商業銀行前十大股東持股比例與經營績效存在明顯的負相關，過高的股權集中度會導致樣本城市商業銀行的低績效，一定程度上支持前述的“掏空效應”假說。從樣本城市商業銀行的統計特征我們可以發現，前十大股東持股比例平均值達到55.02%，最高值超過70%，這種較大程度的股權集中很容易造成大股東之間通過合謀達成對某項經營決策的控制，特別是在缺乏理性大股東以及股東之間信息資源分布不均的情況下，大股東之間存在的“搭便車”“羊群效應”行為還容易造成少數大股東控制董事會、股東大會的局面，使公司治理流于形式。而國內城市商業銀行在股份制改造過程中大量引進的民營資本股東多數缺乏金融領域的管理經驗，并且普遍重視股本回報、利潤增速、當年分紅比率等短期財務指標，缺乏長期的聲譽激勵，短期行為嚴重，股權的過度集中不但發揮不了大股東的公司治理作用，反而會為這些大股東滋生機會主義行為提供空間比如部分民營資本股東通過套取關聯貸款把城市商業銀行當成圈錢工具的現象頻頻發生。 。

第一大股東持股比例與城市商業銀行經營績效呈負相關，但這種相關關系未能通過顯著性檢驗。隨著國內城市商業銀行股權結構優化進程的加快推進，越來越多國有企業、民營企業進入城市商業銀行股東行列，在股權結構多樣化的同時，也進一步稀釋了第一大股東持股比例。統計分析表明，樣本城市商業銀行第一大股東平均持股比例為16.77%，無論是地方政府、地方國有企業，還是越來越多的戰略投資者成為第一大股東，第一大股東對城市商業銀行經營決策的控制力度正在逐步減弱。

（3）股權制衡度與城市商業銀行績效的關系

樣本城市商業銀行前十大股東股權集中度較高。通過股權制衡，由少數幾個大股東（具體來說，本文中指第二至第五大股東）分享控制權，形成內部牽制，使得任何一個大股東都無法單獨控制企業的決策，達到互相監督、抑制掠奪的效果。越來越多的研究結果表明一定的股權制衡既可以監督經理人的經營行為，又可以達到防止大股東“淘空行為”的目標，是一種有效的權力分配和內部監督機制（趙景文 等，2005；徐莉萍 等，2006；袁玲 等，2008；鐘杏云 等，2012；安靈 等，2008）。因此，股權制衡成為目前國內城市商業銀行股權較為集中的現實條件下抑制大股東掠奪行為的重要機制，同樣也是在既有條件下改善公司治理結構切實可行的辦法。樣本城市商業銀行Z指數平均值達到2.22，除個別城市商業銀行股權未達到制衡狀態外（Z

（4）戰略投資者與城市商業銀行績效的關系

樣本城市商業銀行中，包括上海、南京、日照、萊商、杭州、寧波、臺州等引進境內外金融機構戰略投資者的城市商業銀行均表現出了超出樣本平均水平的較高的技術效率。因此，整體來看，金融機構戰略投資者無論是在項目合作、人才引進，還是在技術輸入方面都能夠給被投資城市商業銀行帶來積極影響。而已有理論和實證研究同樣表明了這一觀點，張宗益等（2010）以2001―2008年國內13家引入境外戰略投資者的面板數據進行實證研究表明，戰略投資者能夠在一定程度上通過復制其在境外較為成熟的公司治理結構、較為先進的風險控制技術及經營理念來幫助上市銀行改善公司治理機制、提升風險控制水平，從而提高其經營績效；陳一洪（2012）通過國內城市商業銀行引入戰略投資者的案例分析同樣表明，戰略投資者，尤其是金融機構戰略投資者自身擁有的先進、成熟的經營管理理念以及人才的輸入對于被投資者具有積極的促進作用。

六、結論及政策建議

國際金融危機及國內銀行業頻發的風險案件凸顯銀行業公司治理的重要性，尤其是在銀行業深化改革的大背景下，公司治理機制的健全與完善對于保證商業銀行持續、穩健經營具有至關重要的意義。而股權結構無疑是公司治理制度的基石，良好的股權結構、理性的大股東治理行為對于商業銀行公司治理效率的提升具有關鍵性作用。本文的經驗研究提供了國內城市商業銀行方面的證據，回答了不同股權結構特征對國內城市商業銀行經營績效會產生怎樣的影響，對于當下我國城市商業銀行的股權結構優化以及監管層和地方政府的相關政策制定具有重要的指導意義。

研究發現：地方政府或國有企業作為第一大股東持股能夠在一定程度上起到對城市商業銀行的效率促進作用，但是，第一大股東持股比例與經營績效之間呈負相關，雖然這種相關關系并不是非常顯著。結合前十大股東持股比例與經營績效的顯著負相關關系，以及股權制衡度與經營績效之間的正相關關系，本文認為，城市商業銀行前十大股東持股不宜過度集中，但也不宜過度分散，特別是除第一大股東之外的前五大股東應保持適當的股權集中，確保對第一大股東形成有效的股權制衡。此外，境內外金融機構戰略投資者對被投資城市商業銀行的經營績效具有一定的積極作用。

上述研究結論對于目前國內城市商業銀行股權結構優化領域的政策意義在于：一是降低各種類型的國有股比例，將國有股總額控制在總股本的20%以內，并進一步規范國有股東行為，國有股東應以出資人身份履行大股東職責，為城市商業銀行的股權結構優化及公司治理完善營造良好的治理環境，從培育、激活地方金融體系的角度扶持城市商業銀行發展，特別是在小微業務方面為其拓展資金來源，實現經濟社會與城市商業銀行“雙贏”；二是控制單戶股東及其關聯股東的股權比例，將其比例控制在10%以內，降低十大股東股權集中度；三是以增量改革優化城市商業銀行股權結構，在現有股權結構基礎上，推動城市商業銀行至少引進1家來自商業銀行領域、具有較強綜合實力和先進管理水平的戰略投資者，實現股權結構優化與引進先進風險控制技術、先進公司治理理念的有機統一；四是培育具有一定控制力的理性大股東，強化大股東公司治理行為，實現真正意義上的股權制衡（而非表面上的以Z指數來衡量的股權制衡），使得大股東有能力、也有動力從根本上抑制其他大股東的掠奪行為，形成互相監督態勢，使股權制衡從“形似”走向“神至”，進一步優化城市商業銀行股權結構、改善公司治理效率。

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