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食品安全監管論文精品(七篇)

時間:2023-01-10 20:29:17

序論:寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感,挖掘那些隱藏在內心深處的真相,好投稿為您帶來了七篇食品安全監管論文范文,愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑,助力您的創作。

食品安全監管論文

篇(1)

論文摘要 《刑法修正案》(八)增加了對于“食品監管瀆職罪”新的規定,為對食品安全監管者進行刑事處罰提供了最為直接的法律依據,對我國改變食品問題的現狀以及保護民生有著重要的意義。但是目前該罪在實踐中極少適用,在犯罪構成的理解沒有達成共識,在司法實踐中也存在著查處難、認定難的問題,需要進一步統一標準。

論文關鍵詞 食品監管瀆職罪 犯罪構成 司法實踐

近年來,食品安全事故頻發,“三聚氰胺”、“瘦肉精”等名詞不斷走近人們的事業,使食品安全監管中存在的問題更加引起人們的重視。食品的生產者、銷售者生產、銷售有毒、有害食品,是一種市場行為,以追求其利益的最大化。歐美國家也曾遇到過類似的問題,但逐步完善的監管制度使得他們最終走出了食品安全的困境。“食品召回、天價賠償、嚴厲處罰”成為歐美國家治理食品安全問題的三把利劍,這些都離不開相關政府部門的監管。而從近年來我國的食品安全事件來看,很多都是經過媒體曝光之后,監管部門才開始進行調查。可見,監管的滯后是危害我國食品安全的一大因素。但同時,對監管的規制比對食品生產者、銷售者的查處更有難度。“食品監管瀆職罪”則給對食品安全監管者進行刑事處罰提供了最為直接的法律依據。

篇(2)

關鍵詞:食品 食品安全 食品安全法律

中圖分類號:DF529 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2012)05-056-02

“民以食為天,食以安為先”。食品安全是人類賴以生存和發展的基礎,它關系到每個社會公民的身體健康、生命安全和社會的穩定與和諧。隨著我國市場經濟的發展,人民生活水平的不斷提高,食品安全問題已成為人們日益關注的問題,然而食品安全問題卻不斷凸現。三鹿嬰幼兒奶粉、“染色饅頭”、“瘦肉精”、“激素門”、“小龍蝦”等食品安全事件讓人觸目驚心。以法治理食品安全問題,是我國目前的一項緊迫任務。

一、健全食品安全監管體制

1.成立權威食品安全監管機構。要進一步理順體制,成立權威的食品監管機構,提高食品安全監管機構的權威性,避免政出多門,多頭管理,相互推諉扯皮現象。結合我國食品安全監管體制的現狀,把分散在農業、質監、工商、衛生、食品藥品監管等部門的食品安全監管職能都納入這個新成立的監管機構,實行統一領導、統一監督、統一管理。該監管機構的職能包括:對初級農產品生產的監管;對食品生產加工環節的監管;對食品在市場上流通的監管;對消費環節的監管,包括餐飲業、食堂等的衛生條件和環境;對食品安全工作的綜合監督以及對已經發生的食品安全事故的事后處理等。

2.完善食品安全檢測制度。廢除食品安全檢測由多個部門負責的制度,由綜合的、權威的食品安全監管機構統一監管。即把分散在農業部、質監部、衛生部等的食品安全檢測職能都納入這個綜合監管機構,實行統一管理,杜絕多個檢測檢驗機構并存導致重復檢測、交叉檢測,造成現有資源浪費、相互推諉扯皮現象的發生。加強各檢測職能部門之間的信息交流與相互協作,建立食品安全信息共享數據庫,預防食品安全事故的發生,全天候、全方位監測食品安全狀況。另外,還可以在這個綜合機構定期召開各職能部門之間的聯席會議,交流工作中的經驗教訓、共享信息,促進機構中各職能部門之間的信息交流和相互協作。

3.提高監管部門工作人員的素質。工作人員是整個組織的核心,要大力提升監管部門工作人員的素質,加強對其思想、業務和作風的基礎性建設以及相關法律法規的培訓,做到公正執法、合理執法、文明執法。充實監管工作人員力量,對新人進行嚴格考核,并嚴肅紀律,加強管理。同時培養工作人員的消費者保護意識,時刻以維護廣大公民的公共利益為最終目標,充分認識消費者長期所處的弱勢地位,切實履行保障公民健康安全的職責。

二、完善食品安全法律責任

我國現階段的食品安全監管采取分段監管為主、品種監管為輔的模式,這種監管模式出現很多問題,需要從強化行政執法責任、建立責任倒查機制、健全食品經銷實體的法律責任等方面,完善食品安全法律責任。

1.強化行政執法責任制。行政執法責任制的核心是責任。當前,在食品安全監管領域,行政執法的隨意性較大,有法不依、執法不嚴、違法不究的違法行為得不到及時、有效的制裁。解決這一問題,要在完善立法和理順體制的前提下,強化行政執法責任,把國家法律法規設定的行政機關的職權,統一視為責任,以責任制約權力,強化行政執法責任。

2.對相關管理人員實行責任倒查機制。對于已經發生的食品安全事故,除對當事人查處以外,應該對于相關的食品監督執法部門實行責任倒查追究制度,使那些沒有認真履行執法責任的失職人員也承擔相應法律責任。建立這樣的制度,目的在于預防食品安全事故的發生,對于相關執法人員的責任追究也是因其行政不作為或是瀆職行為所引起的法律責任。這樣可以有效保證食品安全監督部門積極負責地行使其法律責任,從而切實管理好食品市場的安全。

3.健全食品經銷實體的法律責任。目前,我國的法律對于食品經銷實體,如食品的生產制造者、食品加工設備供應商、食品的各級銷售商等在食品安全方面的責任,規定的不是很明晰,有的在具體責任上還有一些漏洞。這就需要我們從法律上建立統一的責任制度,遏制非法經營,明確食品經銷實體的責任,填補法律責任上的漏洞,杜絕食品安全隱患的發生,從而健全食品經銷實體的法律責任。

三、健全食品安全法律體系

食品安全法律體系的健全與完善是一項戰略性、基礎性的工作,有利于我們更好地和國際接軌,縮短和聯合國糧農組織、世界衛生組織等國際標準的差距,必將在我國的社會、經濟、生活的各個方面、各個領域發揮日益重要的作用。

1.進一步完善食品安全法律內容。我國食品安全法律內容應進一步完善,主要包括:確保人民身體健康、注重科學依據、控制和預防并重、公開、客觀、公正,明確社會各階層在保障食品安全方面的義務和責任,對安全風險評估評價,建立應急處理機制和信用體系等。在制定食品安全基本法的基礎上要制定各種單行法規對基本法的不同方面進行更明確、更具體的規定,這些方面包括:標準化、產地環境認證、質量體系認證、產品認證、標簽管理、投入品使用、檢疫分級、質量監督檢查、食品質量安全承諾與召回等方面的法律法規。此外,要充分發揮地方的積極性,鼓勵地方根據本地實際情況制定地方性法規。

環視國外的立法現狀,大部分國家和地區保障食品安全的立法一般多采用“以食品安全基本法為基礎,多層次立法,多法并行”的立法模式。日本有處于核心地位的《食品安全基本法》,并輔之以《家禽傳染病預防法》、《飼料安全法》、《牛肉生產履歷法》、《食品衛生法》、《禽類處理法》、《牲畜屠宰場法》等12部法律,從而形成了注重控制源頭污染、加強事前監管、覆蓋可能出現食品安全問題各領域的法律體系。因此,我國應以《食品安全法》的出臺為契機,建立一套以《食品安全法》為統領的、以其他具體法律相配合的完整法律體系。

2.實行統一的食品安全立法。要對現有法律法規進行認真清理,將散存于各法律法規中有關食品監管的內容實施整合,盡可能減少和避免立法和執法上的相互沖突。通過立法從根本上解決法律體系混亂的問題。對已經滯后的法律法規進行認真補充和完善,對一些涉及食品監管的舊法進行廢止和修改。通過完善已有法律法規體系,形成以食品安全基本法為龍頭,其他具體法律法規相補充配合的多層次、專門、具體的食品安全監管法律法規體系,減少和避免立法和執法上的沖突,確保法制的統一性、完整性和權威性。

3.加大懲罰力度,提高違法成本。加大懲罰力度,提高違法成本,能有效地保護食品安全,也是完善食品安全法律體系的體現。提高生產者違法成本的措施主要有:(1)加重對破壞食品安全行為的懲罰。對于情節嚴重的追究其刑事責任,直至死刑,同時還要改變以往對同一問題懲罰力度差別過大的問題,以法律條文的形式明確規定對各種違法行為的具體處罰標準,增加法律的透明度,充分體現立法力度和法律的威懾力。(2)實行食品召回制度。食品召回制度打破了我國以往傷害后才進行處理的慣例,發現有批量食品存在質量問題并可能會對大眾造成傷害時,企業就有義務進行召回。(3)對被欺騙的消費者進行賠償。這種賠償不僅包括不合格食品給消費者帶來的有形損失,還必須包括對不合格食品潛在危害的賠償。

四、健全食品安全標準

1.制定統一的食品安全標準。應根據我國目前現有的食品標準不統一、水平不高的實際情況,統籌規劃,組織制定和完善包括國家標準、行業標準、地方標準和企業標準在內的食品安全標準體系,對標準統一整合,統一公布為食品安全國家標準。要加大對各部門統一并入食品安全機構和制定食品安全標準的投入,特別是從人力、財力等各方面予以支持,盡快廢除原有的一些不合理、重復制定的國家或者行業標準,將食品安全標準與現行的《食品安全法》予以統一,使得企業能夠有法可依,避免其無所適從。

2.進一步完善食品監督的抽查檢驗程序。制定統一的食品監督抽檢程序,明確食品檢測應委托統一、權威的食品安全監管機構下設的職能部門,執行統一的食品安全檢測標準,并明確這個食品安全檢測職能部門食品安全信息,改變當前地方執法機構隨意食品安全信息的狀況,確保公眾得到權威的食品安全信息。建議盡快根據《食品安全法》制定統一的食品檢測機構的認證和監管規范,由統一、權威機構對所有的食品檢測機構的資質條件、檢測能力進行專業的評估和監管,確保檢測機構的規范性和合法性。此外,應確保執法機關充足的檢測經費,嚴禁其借檢測亂收費。

3.適時修改食品安全標準。隨著食品生產技術的不斷提高和市場需求的多樣化,以及人民生活水平的不斷改善,舊的標準會逐漸顯示出它的不適應性,對其進行修改和完善顯得尤為迫切。比如在日本,食品標準每隔五年要修訂一次。在標準的修改過程中,不僅要考慮其是否能適應食品生產技術發展的需要,還要參照國際標準化組織及國外有關國家、區域組織已有的食品標準;不僅要考慮我國的國情,也要注意吸收發達國家的先進食品技術;不僅要規范制定標準的組織,而且要進行標準定稿前的二次評審,即初審和終審。使食品安全標準,與時俱進,跟得上國際步伐,填補我國食品安全標準的空白。

五、完善食品安全監管制度

1.實現食品安全信息的可溯源性。食品生產的市場化、信息化、規模化是食品生產可溯源性的基礎。食品生產企業采取市場化、信息化的企業生產方式,淘汰落后的小作坊生產模式,實現企業規模化生產,完整的信息管理過程,這是食品安全生產可溯源性的條件。政府要提高食品行業的準入門檻,促進食品行業的規模化經營。此外,政府要積極開展對原料產地生產環節的信息收集和記錄。

2.完善食品召回制度。解決目前食品召回法規不統一的辦法是加強監管部門之間的協調配合,同時加大資源共享,統一職能部門關于食品召回的規定。實現食品召回的及時有效,食品安全信息制度的完善至關重要。國家應建立食品安全信息統一公布制度。在食品召回中,不僅要將缺陷食品存在的安全問題以及可能造成的損害,同時也要將食品召回相關事項告知有關各方,以確保食品召回及時有效地進行。

3.充分發揮輿論監督功能。隨著信息技術的迅速發展,如電視、網絡、報刊的大范圍普及,輿論監督以其傳播速度快,時效性高,范圍廣的優勢,對食品安全進行間接地監管,能取得和法律法規監管相同甚至超出法律法規監管的效果。正因其是一種特殊的監督管理方式,所以才能達到出其不意的效果,從而彌補了法律法規監管的不足,相得益彰。應充分發揮輿論的監督功能,對違反食品安全法律的部門、人員及當事人進行徹底曝光。

參考文獻:

1.梁太波.完善我國食品安全法律制度的思考[J].經濟與社會發展,2009(1)

2.龔恒超.我國現行食品安全監管體制與法制的反思和構建[J].政法學刊,2009.24(6)

3.張舒.論我國食品召回制度的構建與完善[N].安徽工業大學學報,2009,12(1)

4.李荀.政府在食品安全管理中的角色定位.西北大學碩士論文,2010.6

5.李靜.我國食品安全監管法律問題研究.中國海洋大學碩士論文,2008.6

6.蔣抒博.食品安全管制的經濟分析.吉林大學碩士論文,2006.4

篇(3)

論文關鍵詞 基本原則 全程監管 信息公開

食品安全法基本原則是食品安全法基礎理論中的核心,它是食品安全法的精神和靈魂,它體現著食品安全法的根本價值,反映著食品安全法的本質,并對食品安全法的立法和貫徹執行起著普遍的指導作用。客觀、準確、科學地概括、分析、提煉我國食品安全法的基本原則對于我國食品安全法理論和實踐都具有重要的意義。研究食品安全法的基本原則,使我們能夠正確認識《食品安全法》的本質,有利于建立科學的食品安全監管體系,有利于健全社會主義市場經濟的法制內容,更好的指導食品安全活動,滿足國家在調節社會食品安全活動中所產生的對食品安全關系調整的需要。由于食品安全法它所調整的社會關系的性質、范疇、任務和目標與其他法律不同,所以食品安全法具有獨特的基本原則。

一、分段監管原則

分段監管原則是指在堅持按照食品生產、加工、流動每一個環節由一個行政部門負責下,采取以分段監管為主、品種監管為輔的,各盡其責為主導方針的多機構分段監管原則i。

分段監管原則首先形成與美國,1906年6月30日,美國通過了第一部《食品和藥品法》,之后的32年為了適應食品安全發展的需要,美國先后頒布了五部法案,進行了兩次大的修改,確立了詳細的檢驗標準和檢驗程序,使涉及食品和藥品安全的法律不斷得到完善,這些法律涵蓋了美國所有的食品領域,使各個食品環節在監管上做到了有法可依,至此分段監管原則在美國的食品安全法律中被充分體現出來。為了更好地完善這種分段監管原則,美國在1998年成立了“總統食品安全管理委員會”來協調全國的食品安全工作。這樣就形成了由一個委員會總協調,六個部門來進行分管,對各自領域的食品安全問題進行分段監管從分落實了分段監管的特。

2004年國務院出臺了《國務院關于進一步加強食品安全工作的決心》將《食品衛生法》的監管體制變為分段監管為主、品種監管為輔的食品安全監管體制,充分體現了分段監管原則在我國食品安全監管中的作用。到2009年《食品安全法》的頒布進一步明確規定了我國食品安全遵循分段監管原則,對應的實行分段監管體制。在這種分段監管的原則下我國形成了與之適應和配套的食品安全監管體制,這種監管體制是國家對食品安全實施監督管理采取的組織形式和基本制度。2010年2月為了進一步完善我國現行的分段監管體制,國務院設立了食品安全委員會,作為國務院食品安全工作的最高層次議事協調機構,共有15個部門參加。至此我國正式形成了在中央層面由一個總體機構協調,具體監管由五個部門在各自領域分別管理的分管監管體制。因此,我國現行的監管體制就是在分段監管原則的指導下構建的,他直接體現了食品安全法分段監管原則的核心精神。

二、信息公開原則

信息公開原則,是指為了實現公眾的知情權、食品監管部門、食品生產經營者,除依法不得公開的信息外,與食品安全有關的任何信息應向公眾公布的準則。iv《食品安全法》始終堅持信息公開原則,食品安全信息如果不公布或公布不規范、不統一,會造成消費者不必要的恐慌。《食品安全法》規定,我國建立食品安全信息統一公開制度,堅持信息公開原則。食品安全關系著人民群眾的生命安全和身體健康,食品安全信息的公布受到廣泛關注。食品安全信息主要包括食品安全總體情況、標準、監測、監督檢查(含抽檢)、風險評估、風險警示、事故及其處理信息和其他食品安全相關信息。

首先,明確了信息公開的責任主體。食品安全監督管理部門公布信息,應當做到準確、及時、客觀。根據食品安全信息的內容,及其重要程度、影響范圍的不同,公布信息的部門主要有:(1)衛生部負責公布國家食品安全總體情況、食品安全風險評估信息和食品安全風險警示信息、重大食品安全事故及其處理信息,以及其他重要的食品安全信息和國務院確定的需要統一公布的信息。(2)省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門。即現行體制下的省衛生廳、直轄市衛生局。省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門負責統一公布其影響限于特定區域的食品安全風險評估信息和食品安全風險警示信息,以及重大食品安全事故及其處理信息。這些信息的特點是影響力限于特定區域。(3)農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門。縣級農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門,依照各自職責,按照規定的程序和形式公布本部門的食品安全日常監督管理信息。

其次,建立了食品安全信息報告、通報制度。縣級以上地方衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門獲知《食品安全法》規定的需要統一公布的信息,應當向上級主管部門報告,由上級主管部門立即報告國務院衛生行政部門;必要時,可以直接向國務院衛生行政部門報告。縣級以上衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當相互通報獲知的食品安全信息。

三、預防性原則

預防性原則,它是一項行動原則,是指將來很有可能發生損害健康、或者以現有的科學證據尚不足以充分證明可能發生的損害或者以現有科學證據尚不足以充分證明因果關系的成立,為了預防損害的發生而在當前時段采取暫時性的措施。v食品安全預防原則意在將食品安全事后規制變為重點預防事故的發生,這是對食品安全監管理念的重要轉變。預防原則和風險分析原則是相對應的,它針對的是風險,而不是損害。風險是將來發生損害的可能性,一旦這種可能性成為現實,那就是實際損害。預防的目的并不是將風險降為零,因為從實際情況來講,即便根據預防原則采取措施,也不可能將 未來可能發生的風險的根源在當前消除為零。

預防原則的概念最早始于20世紀80年代德國的Vorsorge法則。2002年《歐盟食品基本法》該法第7條第2款對預防原則的具體措施提出如下要求:“根據第1款所采取的措施應恰如其分,對貿易的限制作用不超出實現共同體所選擇的高水平健康保護所必須的、技術經濟上可行的,以及考慮事情的其他合法因素。應在適當時期根據鑒定作出的風險對生命及健康危害的性質及所需科技信息種類,澄清科技不確定性并開展更全面的風險分析。”vi美國采取的開放政策和歐盟的限制管理截然相反,其認為對風險預防原則的過度適用將阻礙技術的進步、妨礙貿易自由,因此必須給予一定的限制。

我國規定的預防性原則的內涵和外延要比歐美更加寬泛,預防性原則在我國《食品安全法》中體現在下具體內容:第一,食品生產經營許可制度。從事食品生產、食品流通、餐飲服務,應當依法取得食品生產許可、食品流通許可、餐飲服務許可。國家對食品添加劑的生產實行許可制度,申請食品添加劑生產許可的條件、程序,按照國家有關工業產品生產許可證管理的規定執行,食品添加劑應當在技術上確有必要且經過風險評估證明安全可靠,方可列入允許使用的范圍。第二,食品安全標準制度。制定并且實施嚴格的食品安全標準是真正實現食品安全源頭治理、防患于未然的前提條件。食品安全標準為強制執行的標準,除食品安全標準外,不得制定其他的食品強制性標準。食品安全標準分為國家標準、地方標準和企業標準,食品安全風險評估結果應成為制定、修訂食品安全標準的科學依據。沒有食品安全國家標準的,可以制定食品安全地方標準,企業生產的食品沒有食品安全國家標準或者地方標準的,應當制定企業標準。第三,食品安全強制檢驗制度。未經檢驗或經檢驗不合格的食品不準出廠銷售。對于不具備自檢條件的生產企業強令實行委托檢驗。第四,食品安全標簽制度。食品標簽是粘貼在產品外包裝上的標識。食品標簽提供了食品的內在質量信息、營養信息、時效信息及食用指導信息等,是消費者選擇食品的重要依據。食品標簽應當清楚、明顯,容易辨識,食品與標簽應當一致。

四、風險分析原則

風險分析(riskanalysis)原則是指的是對食品中可能存在的風險進行評估進而根據風險程度來采取相應的風險管理措施以控制或者降低風險并且在風險評估和風險管理的全過程中保證風險相關各方保持良好的風險交流狀態。viii這一原則是對食品安全進行科學管理的體現也是制定食品安全管措施和食品安全標準的重要依據已成為國際公認的食品安全管理理念。風險分析是對人體接觸食源性危害而產生的已知或潛在的對健康不良影響的科學評估是一種系統地組織科學技術信息及其不確定性信息來回答關于健康風險的具體問題的評估方法。

1997年4月30日歐盟委員會鐵于歐盟食品法的一般原則委員會綠皮書肋歐盟食品法確定了6個基本目標“確保法規主要以科學證據和風險評估為基礎”是其中之一。2000年2月12日《歐盟關于食品安全自皮書》,該自皮書在第二章食品安全原則中認為風險分析必須成為食品安全政策的基礎歐盟必須把它的食品政策建立在三項風險分析的運用之上:風險評估(科學建議和信息分析)、風險管理(管理與控制)和風險交流同時認為如果合適的話預防原則將應用于風險管理的決議中。

在我國,《農產品質量安全法》、《食品安全法》都明確地規定了風險預防原則。探索該原則實現的法律機制,其實質在于落實相關法律法規的規定,貫徹執行與之相配套的一系列措施。《食品安全法》首次提出的建立食品安全風險監測和評估制度,標志著我國食品安全監管從經驗監管向科學監管、從傳統監管向現代監管逐步邁進。

篇(4)

摘 要 食品召回制度分為主動召回和責令召回兩種形式,規定食品生產加工企業是食品召回的責任主體,要求食品生產者如果確認其生產的食品存在安全危害,應當立即停止生產和銷售,主動實施召回。對不按照規定召回的企業,由農業、衛生、質檢、商務、工商、藥品等監督管理部門依據各自職責進行嚴厲處罰,對不再符合法定條件、要求,繼續從事生產經營活動或造成嚴重后果的要吊銷許可證照;對違法使用原料、輔料、添加劑、農業投入品的,各監管部門依據各自職責進行處罰;落實行政執法部門的召回責任,實行責任追究制。

關鍵詞 食品召回 監管 衡量標準

我國已在食品生產環節建立了食品生產許可證制度,在食品銷售環節還應建立可追溯和承諾制度。應按照從生產到銷售的每一個環節可相互追查的原則,建立食品生產、經營記錄制度,實現食品質量安全的可追溯性,建立食品質量安全承諾和召回制度,并以法律形式予以剛性化。食品召回制度分為主動召回和責令召回兩種形式,規定食品生產加工企業是食品召回的責任主體,要求食品生產者如果確認其生產的食品存在安全危害,應當立即停止生產和銷售,主動實施召回;對于故意隱瞞食品安全危害、不履行召回義務或生產者過錯造成食品安全危害擴大或再度發生的,將責令生產者召回產品。為應對國際市場的競爭,保護中國消費者的利益,我國應快完善食品召回制度,并盡快形成全面細致的管理體系。

一、監管部門要獨立

從表面上看,美國食品召回是企業的自愿行為,實質是在政府職能部門監管下實施的強制行為。負責監管食品召回的是農業部食品安全檢疫局(FSIS)、食品和藥品管理局(FDA),食品召回的范圍、告知大眾的內容,最終都是按照 FSIS 或FDA 要求進行。而我國雖然在 2004 年八部委聯合提出過食品召回,但部門職責不清,具體由哪一個部門來主導實施召回行動并不明確,這樣很可能導致最后的結果又是互相推諉,不了了之。因此,成立一個專門負責食品召回的政府職能部門迫在眉睫。

二、缺陷產品的衡量標準要有規定

“食品召回制度,召回的是離開生產線、進入流通領域的缺陷食品,是缺陷食品對社會造成重大危害前的預防措施。食品召回制度關注的是最終消費品,由食品的生產商、進口商和經銷商承擔這個風險。據研究,召回缺陷食品引起的所有者經濟損失,平均占公司財產的1.5%-3%。這將促使食品的生產商、進口商和經銷商在召回而產生的經濟損失與提高食品質量而增加的成本之間進行博弈。經濟刺激和強制的壓力將使食品的生產商、進口商和經濟商加強經營管理,提高食品質量和降低缺陷食品召回的可能性。”因此,這些企業一方面會加強自身的管理,另一方面,嚴把進貨關,拒絕風險。在產品質量上提高對供貨商的要求,拒絕劣質食品。食品召回制度必須以相關法律為基礎。美國食品召回是依據《聯邦肉產品檢驗法》、《禽產品檢驗法》、《食品、藥品及化妝品法》以及《消費者產品安全法》等法律進行的。而我國這方面相關法律的欠缺,目前只有《缺陷汽車產品召回管理規定》,所以應盡快明確缺陷食品行政管理的具體分工,制定缺陷產品的衡量標準,建立并完善與《產品質量法》相配套的缺陷食品召回行政法規,這對我國食品安全監管工作將起到很大的促進作用。

三、加強監管部門的執法力度

美國的食品企業在召回過程中,如果不配合 FSIS 或 FDA 的工作而導致嚴重后果的,那么不但企業會被曝光,面對的還有巨額的罰款,碰到嚴重的事件,企業負責人還會被追究刑事責任。雖然,《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》中也明確規定了生產企業召回存在安全隱患產品的義務。但是目前,我國多頭執法使很大一部分力量在相互依賴、推諉中耗掉,部門之間形不成合力,監管責任落不到實處,監管部門對問題食品的生產者要嚴格執法,以質檢系統為例,在今后的執法工作中應該推行食品安全區域監管召回責任制,建立并實施以“三員四定、三進四圖、兩書一報告”為主要內容的食品安全區域監管召回責任制。“三員四定”即按照定人、定責、定區域、定企業的方式,確定質檢部門食品安全監管員到鄉鎮(辦事處)負責食品生產加工企業的具體召回工作,協助企業做好食品召回。鄉鎮政府協管員協助開展食品質量安全監管召回工作,社會信息員收集提供各種食品質量安全召回信息。“三進四圖”即進村、進戶、進企業,調查摸底,建立食品生產加工企業檔案,制定企業變化動態圖、食品行業分布圖、監管責任落實圖、食品安全警示圖,實施動態監管,保障食品有效召回。“兩書一報告”即政府簽訂責任書,企業簽訂承諾書,質檢部門定期寫出食品安全召回報告。總之,食品藥品、質量技術監督和衛生監督部門要進一步加大對違法食品安全生產經營者的查處力度,治理不合格產品生產的源頭,依法對制假販假的企業、個人進行堅決的打擊,加大處罰力度,使企業由責令召主動召回。對不按照規定召回的企業,由農業、衛生、質檢、商務、工商、藥品等監督管理部門依據各自職責進行嚴厲處罰,對不再符合法定條件、要求,繼續從事生產經營活動或造成嚴重后果的要吊銷許可證照;對違法使用原料、輔料、添加劑、農業投入品的,各監管部門依據各自職責進行處罰;對違反《食品衛生法》、《食品生產加工企業質量安全監督管理辦法》構成犯罪的要移交司法部門從嚴處理,真正起到殺一儆百的作用,落實行政執法部門的召回責任,實行責任追究制。

參考文獻:

[1]劉洋.目前我國食品安全存在的主要問題及對策.吉林大學2005屆碩士學位論文.

篇(5)

一、臺灣食品安全法的散離與食品安全監管體制的多元化

臺灣食品安全的法律管制,在食品衛生法的名義下,自1975年開始,至今已接近40年。居于核心位置的《食品衛生管理法》自1975年1月28日頒布以來,經歷1983年、1997年、2000年、2002年、2008年、2010年、2011年和2012年的數次修改,其理念雖已從“食品衛生”過渡到“食品安全”。但法律的修改與完善,卻始終未曾拋棄“食品衛生管理法”的名稱,這和內地廢棄食品衛生法另起爐灶制定食品安全法的立法實踐,存在明顯的差異。在這期間,臺灣食品安全法律規范形成了以《食品衛生管理法》為主導、《健康食品管理法》為補充的相對完整體系,行政法規和規章主要有《食品衛生法實施細則》、《農產品生產及驗證管理辦法》和《食品及相關產品回收銷毀處理辦法》。此外,雖不屬于正式法源,但頗具特色的是“衛生署”在實踐中,針對規定法條內容之疑惑,予以或界定或厘清或排除的函釋,對法的安定性和保持與時俱進的時效性起了至關重要的作用。臺灣在食品安全監管體制上主仿美制,食用農產品安全由“農業委員會”負責,生產加工制作食品安全及添加劑、包裝材料等食品關聯品安全,由“衛生署食品藥物管理局”負責,進口食品則由“經濟部標準檢驗局”負責,毒性物質則由“環境署”實施管制,“行政院”成立食品安全會報,由副院長兼召集人,負責部會協調。這里,需特別強調的是,“衛生署食品藥物管理局”,2010年1月1日掛牌成立,系整合原來衛生署食品衛生處、藥政處和藥物食品檢驗局、管制藥品管理局等單位而成。此前,1981年“衛生署”設立的食品衛生處下設食品安全、食品查驗、食品輔導和食品營養四科。內地新近出版的一些論文與論著,言及臺灣食品安全監管,在忽略其形成歷史的同時,也未能注意近年來的這些新變化。而內地白酒行業塑化劑事件的發生,也表明了內地食品企業和食品安全監管部門對臺灣食品安全事件及成功應對的冷漠和僥幸。這對于同種同族且飲食結構及文化都具有同源性的內地而言,是不應發生的。

二、臺灣食品塑化劑危機的緣起與跨部會綜合協調應對

塑化劑危機緣起于2010年3月間,“行政院為了保障民眾的用藥安全及身心健康”,吳敦義院長特別指示成立跨部會的偽劣假藥聯合取締小組,加強打擊偽劣藥品。聯合小組成員由“衛生署”、“法務部”、“內政部”、“國家通訊傳播委員會”、“消費者保護委員會”、“新聞局”、“財政部關稅總局”、“海岸巡防署”、直轄市及縣市政府等九個機關、單位組成,共同合作,以期杜絕不法藥物的流通。4月7日,“衛生署食品藥物管理局”檢測臺中市衛生局抽樣送檢的康復生技公司DDS-16“凈元益生菌”時,雖然并未從中驗出減肥西藥的成分,但卻發現產品中有十分可疑的異常訊號;進一步追查判定,異常訊號疑來自鄰苯二甲酸二(2-乙基已基)脂(簡稱DEHP)。DEHP是一種塑化劑,在工業界使用相當廣泛。經過一個多月的追查、化驗、溯源、查驗和咨詢論證及市場銷售網絡的厘定,5月23日“衛生署”舉行塑化劑首次記者招待會,宣布查獲昱伸香料公司起云劑含塑化劑成分,并公布查緝結果、產品流向、處理情形等。塑化劑危機在監管機構的掌握下,正式爆發。

塑化劑,一般包括DNOP和DEHP,均不得添加于食品。據“環保署”公告列告并經法院審理確認,塑化劑DEHP(中文名稱鄰苯二甲酸二[2-乙基已基]脂),“環保署”于1999年、2001年和2011年三次公告列告,列為第1、2類毒性化學物質,毒性為急毒性:高溫物質所產生的水霧或者蒸汽可能會導致刺激,而有咳嗽、喉嚨痛、蹣跚及支氣管炎等情形,吞食10克該物質會造成輕微胃部不適,而有惡心、腹痛及腹瀉癥狀,嚙齒類生物在懷孕時吞食單一劑量會致命,并造成新生兒生長異常,意外吞食該物質可能會損害個人健康,重復吞食會累積毒性影響,其癥狀包括肝臟肥大,碳水化合物的代謝被中止,且會使血液中的膽固醇及三酸甘油脂含量下降,亦有萎縮的現象。

篇(6)

(昭通學院管理學院,云南昭通657000)

摘要:近年來,屢治不絕的食品安全事件表明,傳統的單中心治理模式不能很好地解決食品安全問題。因此,借鑒全球治理改革中的一個成功經驗——多中心理論,建立我國食品安全治理的多中心治理模式,對于食品安全治理是一個有益探索。

關鍵詞 :食品安全治理;多中心模式;單中心治理模式;現實困境

中圖分類號:C939文獻標識碼:A文章編號:1671—1580(2014)09—0137—02

食品安全已成為我國經濟社會發展中一個亟待解決的問題,依靠傳統的單中心治理模式難以使其得到真正有效的解決,因此,多中心理論的成功經驗可以提供一個更為合理的解決途徑,即多中心治理模式。

一、單中心治理模式的現實困境

(一)單一依靠政府的治理困境

國家,被霍布斯喻為“偉大的利維坦”,長期以來,為避免社會無序造成的動蕩與破壞,我們習慣依靠霍布斯的“利維坦”模式,由政府這一力量強大、無所不能的“單中心”來維護社會秩序,滿足公共需要。

在食品安全治理中,客觀來看,政府監管作用是較為有力的,但頻頻發生的食品安全事件說明,有力未必一定有效。利維坦的力量確實強大無比,政府監管對食品行業存在約束與規范作用,但是,利益的誘惑顯然強于政府的威懾,畢竟,“全能型”政府需要管理的事務太多了,強大的利維坦也有鞭長莫及之時,政府監管稍有松懈,不法食品生產與經營者便乘虛而入,政府這一單一食品安全防線便失靈了,食品安全事件也因此頻頻發生。

此外,從政府主觀行為來看,按照公共選擇理論的觀點,政府也存在主觀犯錯的可能。如果某些食品監管領域存在利益的話,政府部門樂于涉足此類監管,因為可以從中獲利,反之,那些無利可圖的食品監管領域就會無人問津,成為監管真空。再有,如果食品生產經營者迎合政府部門的尋租行為,則監管者與被監管者結成利益同盟,這些情況都造成政府對食品安全的治理失靈,使得食品安全治理陷入屢治不絕的困境。

(二)單一依靠市場的治理困境

亞當·斯密在《國富論》中對市場的作用做了全面總結和最具創意的概括——“看不見的手”,這一觀念也成為以后“市場萬能”論以及完全依靠市場的單中心治理的理論之源。市場經濟蓬勃發展推動的社會進步證明了“看不見的手”的巨大力量,然而,市場交易的理性行為不總是帶來好的結果,它可能對第三方產生不利影響,這就是市場的“外部性”。除了外部性,市場的其他缺陷也在其發展中逐漸顯現。事實證明,市場失靈是存在的。

食品生產與經營是一種最為普遍的市場行為,市場這只“看不見的手”對它的作用是顯而易見的。人們在市場機制調節下進行食品生產經營與消費,作為“理性經濟人”的食品生產經營者為了實現利潤最大化,可能選擇承受巨大的道德風險乃至于法律風險來降低成本,“問題食品”無疑就成了少數食品生產經營者的最優選擇,因此,如果完全依靠市場這一單中心模式來調節食品生產經營,將會使得食品生產經營陷入類似于“集體行動的邏輯”的困境——個體的理性選擇導致了公共利益的損壞。

二、多中心治理模式的理論內涵

治理意義上的“多中心”一詞是在邁克爾·博蘭尼的《管理社會事務的可能性》、《利潤與多中心性》等論文中最先被闡述的,[1]作為一門治理理論則是美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆教授在20世紀90年代初逐漸創建的。“‘多中心’意味著有許多在形式上相互獨立的決策中心……它們在競爭性關系中相互重視對方的存在,相互簽訂各種各樣的合約,并從事合作性的活動,或者利用核心機制來解決沖突”。[2]

治理實踐證明了單一依靠政府或者市場的單中心模式來尋求公共事物的解決之道都存在缺陷,兩者都可能“失靈”。因此,埃莉諾·奧斯特羅姆教授提出另外一種可供選擇的解決方案——自主組織和自主治理,即多中心理論所強調的治理的自主性。埃莉諾·奧斯特羅姆教授通過對正反兩方面的案例研究發現,制度設計者在自主治理過程中能夠“發現”制度設計的基本原則,借此隨時根據環境的變化調整他們的規則,從而使得自主治理制度能夠具有很強的適用性與長期性。因此,按照多中心理論的觀點,在公共事物的治理過程中,應該發揮自主治理的作用,這也是可以有效避免政府與市場缺陷的途徑。當然,自主治理并不是否認政府與市場的作用,從“多中心”的理論內涵來看,應該充分發揮多個治理主體的作用,在此過程中,各治理主體的作用與地位也各有區別,政府起著主導作用,要從總體上領導協調各治理主體的治理行為,為其他治理主體營造一個良好的治理環境,同時,接受其他治理主體的監督,形成一個政府主導下的多中心治理模式。

三、多中心治理模式的實踐建議

(一)完善政府在食品安全治理中的主導作用

首先,要明確政府治理職能。這就要求整合政府現有的食品安全治理職能,避免出現“九龍治水”的局面,政府部門的多頭治理只會為“尋租”行為與“逃避責任”提供機會,因此,在政府職能改革過程中,應該加強統一協調管理,集中治理權力。其次,要提高政府治理能力。為此,要培養一支廉潔高效的食品安全監管隊伍,加強食品監管部門的法律與道德修養,提高食品安全監管部門的治理素質與能力。最后,要建立政府部門的食品安全責任機制,強化政府在食品安全治理中的主導作用。應對現行責任機制進行完善,建立科學合理的責任機制,加大行政問責力度,嚴懲失職瀆職行為,確保責任追究到位,從而強化政府部門的主導作用。

除了提高政府自身監管能力外,還應完善政府在多中心治理模式中的領導協調作用。一方面,要提高政府部門的綜合協調能力,加強政府對治理全局的領導作用;另一方面,政府要與其他治理主體相互配合,發揮多中心治理的整理效應。

(二)優化市場在食品安全治理中的調節作用

首先,要深化市場化改革,發揮市場對資源配置的決定性作用。為此,應該進一步完善市場秩序,培育和健全市場體系,營造市場機制充分發揮作用的市場環境,由市場來淘汰生產“問題食品”的企業。其次,重點要建立公平競爭的規范化市場,堅決反對食品行業的不正當競爭,逐漸消除食品市場的外部性影響。另外,通過市場化的作用,建立專門的與食品安全相關的企業,比如,在法律允許范圍內的營利性監督企業。總之,通過發揮市場化的食品安全治理作用,有利于市場機制的充分發揮。

(三)加強食品安全的自主治理

1.發揮食品行業協會的自主監管作用

食品行業協會是由食品行業的生產經營者自愿組成的、為維護會員共同利益承擔相應社會責任、按照行業章程開展活動的自治組織,在食品安全治理中有著重要作用。它們具有強大的信息優勢,能夠發揮行業內部互相監督的功能。另外,自主制定的“行規”具有較強的約束與制裁功能。因此,對于眾多分散的食品生產經營者而言,如果能夠充分發揮食品行業協會自主治理作用,可以大大降低政府監督成本,提高整體監管效果。此外,食品行業協會可以促進本行業健康發展,使食品安全從生產源頭得到保障。

2.發揮其他社會組織的社會監管作用

社會監管力量主要以非營利的第三部門為主,即公益性志愿者組織,它們的組織目標就是為了維護食品安全。此類公益組織由各個階層的社會成員組成,作為食品消費者的自主治理主體,他們是與食品安全聯系最緊、距離最近的直接相關者,是各類食品信息的最先反饋者,大多時候他們是食品問題的最先覺察者,他們對食品安全最為關心,因此,支持和引導廣大志愿者團體參與到食品安全監管中來,能夠在最大程度上彌補單中心治理模式的不足。

參考文獻]

[1](英)邁克爾·博蘭尼著.自由的邏輯[M].長春:吉林人民出版社,2002.

[2](美)奧斯特羅姆,帕克斯,惠特克著.公共服務的制度建構[M].上海:上海三聯書店,2000.

[3](美)埃莉諾·奧斯特羅姆著.公共事物的治理之道[M].上海:上海三聯書店,2000.

篇(7)

關鍵詞: 食品安全;法律責任;企業第一責任人;行政賠償

食品安全的違法犯罪行為應承擔相應的法律責任,已經成為社會共識。作為一項特殊的產品,食品不僅具有反復性、日常性等特征,更是與人民的身體健康和生命安全具有非常密切的關系,損害一旦發生甚至不可逆轉。然而從食品工業產生開始,大小規模的食品安全事件就層出不窮從未停歇。美國疾病控制中心估計食源性病原體的污染每年大約導致7600萬人生病,325000人住院,5000人死亡(Mead et al.,1999)。食源性疾病不僅影響了生產力,相當于是對人體能量的另一種賦稅(FAO/WHO,1984)。雖然食品消費是私人物品,但與之相伴的食品安全所引發的疾病卻會給醫療服務體系帶來負擔,給經濟生產率帶來損失。

2009年2月28日頒布的《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)以第九章“法律責任”專章共15條的篇幅對違反《食品安全法》所應承擔的行政處罰、民事賠償以及刑事責任作出了規定,其對于規范食品生產經營活動,防范食品安全事件發生,保障公眾身體健康和生命安全發揮了重要作用。

但是與此同時,近年來三聚氰胺、蘇丹紅、地溝油等食品安全事件依然頻發,犯罪違法成本較低無疑是當前大量食品安全事件發生的重要原因。而這一結果在一定層面上暴露出,我國現行《食品安全法》在法律責任的規定上存在內容滯后缺失或者操作程度低等問題。在此背景下,《食品安全法》在實施四年后即將啟動新一輪的修訂,“治亂用重典”的呼聲日益強烈。當然,“重典”顯然不僅僅意味著嚴刑峻法,動輒死刑。食品安全治理涉及民事、行政、刑事等各個環節,對于食品安全責任的規定也需要系統化思維。因此,“重典”應是明確規定和有效落實各項食品安全違法犯罪行為所應承擔的各項法律責任,規定不同層級和程度的食品安全法律責任體系,在反復評價和反思的動態中發展完善相關的法律法規。本文將主要運用法律責任理論和政府監管理論,分析中國食品安全法律責任體系的構成,梳理現有法律責任制度,并針對食品安全法律責任的不同類型,對《食品安全法》的修改和完善提出自己的見解。

一、強化民事責任機制:自我規制與損害賠償

(一)食品安全:誰的責任?

由于食品安全事件頻繁發生,因此我國現行《食品安全法》在立法之初就在立法取向上采取了強化“命令與控制型(command-and-control)”的規制方式(高秦偉,2012),甚至實施排他性的規制,前者如廢除了食品免檢制度(原法第60條),后者如該法第三章對“食品安全標準”作出了專章規定,在立法技術上突出了食品安全標準制定(standard setting)的基本制度與制定程序(陳軍,2009;高秦偉,2012)。

在食品安全責任設計上,現行食品安全也是強調政府規制,以政府責任弱化行業組織與企業責任。政府及相應行政部門集中承擔了食品安全責任,過分依賴于行政許可、行政檢查、行政強制、行政處罰等傳統的行政管理方式,未能充分秉承“企業是第一責任人”的理念,未能有效實現政府監管與企業自我規制相結合。背后的原因顯然是與食品行業的市場失靈以及誠信缺失密不可分。在過去的幾十年間,中國社會從熟人社會迅速轉型至市場經濟,追求利益成為不少企業的唯一目標。在一系列食品安全事件接連爆發后,公眾對于企業能夠自我約束的信心跌至谷底,以政府行為干涉市場運作、以政府規制取代企業責任的呼聲不絕于耳(國務院,2008)。但是事實上,在實踐中,政府責任模式所導致的弊端卻已經呈現。僅以三聚氰胺為例,在《食品安全法》實施僅一年后的2010年,被國家食品藥品監督管理局嚴令禁止的三聚氰胺重現奶業江湖,這對由立法剛剛確立的政府主導型的規制模式而言顯然是個沉重的打擊。這表明,在現有市場經濟環境下,將食品安全責任完全交由政府掌控的這一“全能政府”的做法已經不再適用。

在2013年的機構改革中,中央層面顯然也注意到了這一問題。在《關于國務院機構改革和職能轉變方案的說明》指出:“食品藥品監督管理部門要轉變管理理念,創新管理方式,充分發揮市場機制、行業自律和社會監督作用,建立讓生產經營者真正成為食品藥品安全第一責任人的有效機制。”可見,本次機構改革的一大特色就在于著力實現政府的職能轉變,落實到食品安全領域,以食品生產經營方作為食品安全第一責任人理念被重申,而與之相對應的就是在食品安全事件法律責任規定上重心的轉移,使民事責任作為食品安全法律責任體系中的首要責任。

(二)自我規制與損失賠償

隨著科學技術手段在食品領域的運用,現代食品在配方、標準、制作工藝等方面都已經愈加精細和高度技術化,因此無論是多么詳盡的立法或者規范性法律文件都會給企業留下寬泛而廣泛的裁量空間,而執法更無法深入到每項產品的每一環節的所有程序中。因此,實現食品安全的必由之路就是要由市場取代監管,并進而弱化行政手段,強調企業責任。而其中關鍵就是實現企業和行業內部的自我規制。

自我規制是一個非常廣泛的概念,其幾乎可以涉及非政府行為的所有方面(Cary Coglianese,2013)。通過法律授權或政府委托,一定的社會組織承擔起公共管理與規制的職能,規制過程的決策和執行均由二者分享,具有社會自治的制度性意義(田飛龍,2010)。在食品安全領域,自我規制就是指食品安全相關企業按照企業的內部規則,根據國家的規格、標準,或者以高于國家的規格、標準的水準獨自制定規格、標準,對企業的生產經營進行控制的行為,主要包括質量管理、信息公開、責任自覺和技術革新等內容(王貴松,2009)。基于自我規制,相關食品企業除履行除法定義務外,還需要履行約定義務,即向購買方承諾其產品所應達到的標準。

基于此理念,當食品安全事件發生后,食品安全領域的行政機關未能履行監管行為,就可能被認為是違法的。而根據依法行政的制度宗旨,當行政機關怠于履行職責的不作為行為違法時,就必須承擔相應責任。與此同時,實踐中的事例也印證了行政法律責任的必要性。在2007年三鹿奶粉所點燃的“三聚氰胺”事件發生后,責任企業通過破產程序從民事賠償程序中“金蟬脫殼”,受害者因此追溯無門。人們開始意識到,當食品安全事件發生后民事責任缺位或者脫逸時,以國家財政作為后盾無疑是很好的保障(朱新力,2001;杜儀方,2009)。

(二)食品安全行政賠償責任的可能性

如前所述,由行政機關承擔食品安全的補充責任,其必要性是毫無疑問的。那么問題關鍵在于,建立食品安全行政賠償制度是否具備可行性?雖然《憲法》第41條第3款“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人,有依照法律規定取得賠償的權利”,為食品安全行政責任提供了憲法上的依據,但是現行《食品安全法》第95條僅規定了公務員的行政問責,對行政機關的行政法律責任卻未做任何規定。

鑒于國庫資源的有限性,法律規定并非所有公民任何的權利受損最后都可從國庫獲得賠償;普通公民要獲得行政賠償必須符合一定的條件。那么,在食品安全的行政監管中,當消費者權利受損時,是否具備要求行政機關承擔行政賠償責任的可能性?從理論層面出發,要使得行政機關承擔食品安全的行政法律責任至少要具備以下兩項條件。

能夠認定行政行為違法。現行《食品安全法》第6條規定:“縣級以上衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門應當加強溝通、密切配合,按照各自職責分工,依法行使職權,承擔責任。”同時,《食品安全法》第八章中對各食品監管部門的行政職權所進行的明確規定,也為確定行政機關違反法定義務的行為提供立法上的可能性。然而,依據行政法一般理論,上述“無固定內容的條款和普遍標準(昂格爾,1994)”的規定在賦予行政權限的同時也給予其大量的裁量空間,而依據行政裁量,行政機關有權依據個案的具體情況選擇其中它認為最為妥當的法律效果(楊建順,2004;周佑勇,2007)。按照此邏輯,行政機關完全可以裁量為由否定其在食品安全事件中疏于監管的行為屬于、并從而逃脫行政法律責任。但是事實上,食品領域卻具有特殊性。鑒于食品安全領域中生命權和健康權的重要性,為有效約束行政權,學界在判斷行政行為時往往會運用到行政裁量縮減論以對抗裁量(李建良,2002)。 在食品安全領域,一般認為,行政機關對其規制權限的行使雖然具有裁量權,但是如果該權限行使侵犯到了公民健康權這項標準,則行政權限就應當受到限制(下山瑛二,1978)。也即,當產生對國民的生命、身體、健康等損害結果的危險時,如果行政機關行使規制權限就能夠容易地防止該結果的發生,而不行使則無法防止時,行政機關就應當行使規制權限,否則就可判定其行為違法(王貴松,2007;胡建淼、杜儀方,2010)。

受害者具備資格。在食品安全事故發生后,能夠認定行政機關的違法行為,卻并不意味著發生食品安全事故后,受害者就有權對行政機關提起行政訴訟并要求其承擔法律責任。因為根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條的規定,提起行政訴訟的原告,須與被訴具體行政行為有法律上的利害關系。也即,受害者在食品安全事件發生后要提起行政訴訟,必須需要證明其與行政機關的行為間存在利害關系。事實上,現行《食品安全法》第1條的規定“為保證食品安全,保障公眾身體健康和生命安全,制定本法”,已經為普通公民行政機關預留了完美空間。因為根據“保護規范”理論,只要“有效的法律規定(行政的法律義務即由此而來)不僅是為了公共利益,而且――至少也――是為了公民個人的利益,就應當肯定主觀權利(哈特穆特?毛雷爾,2000)”。換言之,當保障公眾身體健康和生命安全已經被作為《食品安全法》的立法目的時,行政機關給國民供給安全食品就不僅僅是對公共利益和社會秩序的保障,更是應確保每一個公民生命和健康安全(下山瑛二,1978)。而當公民身體生命因食品安全而受損時,當然與行政機關的行為存在利害關系,也自然可以提起行政訴訟。

綜上,雖然遭遇重重困難,但是理論界對完善食品安全行政責任制度的探索卻從未停止。大陸法系對于食品和食品行政自身特征的細致把握,以及我國現行《食品安全法》立法中預留的空間,都為設立食品安全行政責任提供了可能性。

(三)修法的動向

今年4月18日,國務院出臺《關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》,該意見明確指出現行食品監管體制的弊端,“食品監管職責交叉和監管空白并存,責任難以完全落實,資源分散配置難以形成合力,整體行政效能不高。”一個月后,在今年5月的國務院常務會議上,國務院總理明確提出要建立最嚴格的食品安全監管制度(中國新聞網,2013)。鑒于我國食品行政監管現狀與現有立法基礎,在建立最嚴格食品安全監管制度契機下,筆者認為在本次《食品安全法》修訂過程中應考慮將食品安全的行政法律責任寫入立法。只有建立完善可行的行政責任法律制度,才能實現“將權力關進籠子”,從而使得食品安全監管制度落到實處。

具體而言,在現行《食品安全法》第95條問責條款前增加行政責任條款:違反本法規定,縣級以上地方人民政府和衛生行政、農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門或者其他有關行政部門不履行本法規定的職責或者、、而造成人身、財產或者其他損害的,應承擔行政賠償責任。

與此同時,雖然并不屬于行政責任的概念范疇,但是在構建食品安全監管責任體系中也有必要對行政問責制度進行一定完善。現行《食品安全法》第95條就行政機關工作人員在食品安全監管中不履行本法規定的職責或者、、的,規定處以記大過、降級、撤職或者開除等行政處分。但是,法條中關于誰來問責、依照何種程序追究等關鍵要素卻并沒有涉及,這使得食品安全事件發生后,由于缺乏相應的制度、體制和機制作支撐,問責機制僅流于形式,極具風暴效應卻很難具備實施的有效性。因此也有必要在本次修法中對行政機關的監管問責制度中具體的問責主體、權限、問責客體責任層次、問責事由的標準和范圍以及問責程序制度體等進行明確規定,讓食品安全問責擺脫“運動式風暴”而走向“常態”。

三、明確刑事責任追究制度:行刑銜接

對于食品安全違法行為除應由行政機關給予一定的行政處罰外,如果情節嚴重構成犯罪,還應當基于刑法規定而追究其刑事責任。對于食品安全刑法規制的必要性和可能性,學界相關論著已較為成熟,筆者在此不著筆墨(張亞軍,2012;劉仁文,2012)。而2011年《刑法修正案(八)》的出臺,也在很大程度上為食品安全入刑實踐提供了立法上的依據。但是顯然,對于食品安全領域的違法行為,除刑法處罰外,更常見是同為公法領域的行政處罰。二者與私法領域的民事責任一起共同構成了食品生產經營企業的責任體制。 只有把食品安全行政處罰體系和刑事制裁體系銜接起來,才能有效遏制違法犯罪行為,并同時防止濫用法律。然而遺憾的是,無論是理論還是實務界,就食品安全行政處罰與刑法處罰關系的探討卻鳳毛麟角。

現行《刑法》涉及食品安全刑法處罰的相關規定是第143條“生產、銷售不符合衛生標準的食品罪”和第144條“生產、銷售有毒、有害食品罪”。 而《食品安全法》中,行政處罰的規定在第84至第94條。《食品安全法》僅有的刑罰處罰條款出現在第98條:“違反本法規定,構成犯罪的,依法追究刑事責任”。應該說,這一風淡云清的規定在一定程度上確實能夠實現將食品安全違法行為從《食品安全法》引致到《刑法》的目的。但是如同任何簡潔的立法所面臨的難題一樣,過于模糊的規定方式并未明確行政處罰和刑罰處罰的邊界,這為實際落實食品安全責任提供了難度。具體而言,《食品安全法》第84-94條規定了對生產經營“添加食品添加劑”、“農藥殘留”、“營養成分不符合食品安全標準”、“腐敗變質”等行為可以給予行政處罰,而事實上上述行為又均符合《刑法》第143條所規定的“生產、銷售不符合衛生標準的食品罪”的行為要件,或者準確而言都是后者的具體化。那么,二者是否會交疊或者真空?

依照刑法理論,要構成犯罪,要件之一是違法行為必須存在嚴重的社會危害性,已達到犯罪的程度。而相較于行政處罰而言,判斷危害性是否達到了一定程度的嚴重性,就要從“被侵害的法益”和“違法行為方式”等方面進行判斷。對此,刑法泰斗陳興良教授提出了“情節輕重、數額大小和后果大小”作為區分兩項制度的決定因素,而上述標準也成為刑法學界通說(陳興良,1992)。如果將上述標準適用于食品安全領域,我們發現相較于《食品安全法》第84-94條而言,《刑法》第143條還規定了“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患”以及“對人體健康造成嚴重危害”等表述方式。顯然,上述條文采取的是以“后果大小”標準作為行政處罰和刑罰的臨界點。通過法解釋的方式我們可以認為:生產經營企業一旦出現生產、銷售不符合衛生標準的食品,相關行政機關就可對其作出行政處罰;但是并非所有違反《食品安全法》的行為都會觸犯刑律,只有當該違法行為產生了一定的危害后果時,才可采取刑罰處罰方式。然而,問題并非就此迎刃而解。對于何為“嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患”,或者說怎樣的情形才可算是“對人體健康造成嚴重危害”,對此,《刑法》、《食品安全法》以及國務院頒布的《食品安全法實施條例》都沒有明確說明,它仍然有待于出臺司法解釋或者法院指導性案件加以進一步明確。

筆者認為,雖然存在必要性,但是在《食品安全法》中對于量刑等進行具體規定顯然不現實。倒不如借助修法的東風進而出臺相關司法解釋,對《刑法》143條中“嚴重事故”、“嚴重危害”等進行量化,也許是更為便利而有效的途徑。畢竟,作為不同的規制手段,刑罰和行政處罰有其各自疆域,不宜隨意取代。面對食品安全嚴峻現狀,在“治亂用重典”理念下,更要警惕食品安全處罰走向以刑罰取代行政處罰的極端。

四、結語

從法律規范的邏輯上而言,法律責任的意義在于其是使得法律具有操作性和有效性的關鍵。如果缺少了法律責任,那么法律事實就等同于只有行為模式而缺乏具體規范后果的道德規范,法律的操作性和有效性就無從談起(凱恩,2008)。當然,在食品安全領域,健全法律責任體系的現實意義遠不僅此。健康和生命在任何社會語境下都是第一位的,更何況在中國“民以食為天”的傳統文化下,食品安全又是涉及民生、政府公信力甚至社會穩定的關鍵問題。而通過完善食品安全法律責任,不僅能夠為損害提供救濟,更能夠通過懲罰方式對其他社會成員實現教育和警戒的作用,從而從源頭上預防和抵御食品安全事件的發生。

完善食品安全法律責任,就是要建立起可操作性的綜合性食品安全法律責任體系。以民事責任作為首要責任,樹立企業第一責任人理念,增設自我規制和違約責任條款,同時設立食品安全保險制度,使得損害賠償更具備實際效果;在民事責任缺位時以行政賠償責任作為補充,實現依法行政與受害者權利保障相結合,同時進一步明確現有行政問責的具體制度和程序;而作為最嚴厲的刑事責任,秉承罪刑法定,通過法解釋明確相關概念從而實現刑罰責任與行政處罰相銜接。總之,只有民事、行政、刑事責任各自分工而又相互配合形成合力,才能在最大程度上減少食品安全事件的發生,為舌尖上的安全實現“保駕護航”。

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