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【論文摘要】：由于我國公益訴訟制度存在的缺陷，致使國家利益或公共利益不能得到有效的維護。文章將分析公益訴訟的意義，對完善公益訴訟制度提出思考。

一、公益訴訟的概念及公益訴訟的意義

(一)公益訴訟的概念

公益訴訟一詞始于20世紀60年代，美國在經歷了劇烈的社會變革后，伴隨著公益運動的展開而廣泛使用該術語。由于當時美國的眾多社會制度均面臨挑戰，因而出現了各種嘗試改革的方案，設立了眾多的公益法律機構及類似的倡導制度，它們是為環境、消費者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多社會公共利益而展開活動，由此而進行的訴訟被稱為公益訴訟。

(二)公益訴訟的意義

1.公益訴訟昭示維護憲法和法律規定的權利，這是民主和法制建設進一步健全的需要。

近年來，公益訴訟已成為司法實踐和社會生活中的熱點話題，各類公益訴訟不時見諸媒體報道。無論從國外公益訴訟的發展歷程與趨勢，還是從我國的現實情況來看，公益訴訟的興起是我國社會和法治進步的重要標志之一。

公益訴訟的原告打官司不圖私利，為社會公益，且風險很大，因為被告往往是壟斷性大企業或者國家機關。為什么會出現公益訴訟，出現這么多“好事之徒”？現實生活中，在一些國有資產流失、不正當競爭、環境污染等嚴重損害國家和社會公共利益的事件頻頻發生，而行政權力膨脹和現有監督制度還存在著一定的疏漏。于是，尋常百姓開始拿起法律武器向不法行為叫板。這表明社會主義法治建設逐步深入推進，改變著人們的生產、生活方式和態度。對社會公眾來說，公益訴訟昭示維護憲法和法律規定的權利，這是民主和法制建設進一步健全的需要。

2.公益訴訟既是一種“見義勇為”的正義之舉，也是社會進步最顯著的標志。

在中國的現實司法實踐中，以個人的力量對抗于強大的壟斷部門或權力機構，一種結果是輿論喧囂之后卻沒了下文，二是雖然有了一個較好的結果卻付出了沉重的代價，如河南葛銳訴鄭州鐵路分局廁所使用收費一案，雖然判決獲得支持，而葛先生個人在近三年的訴訟中，付出了大量人精力財力，且精神上承受了相當的壓力。

公益訴訟難以獲得支持，但卻并非“與己無關”。現實生活中，有些人損公肥私、大發不義之財，不就是掏了每個公民的腰包嗎？同樣是納稅人，有人靠守法經營發財致富，有人卻投機取巧，從國庫里騙錢發家，這能叫公平競爭嗎？這是對其他納稅人的不公正待遇。我們有責任維護法律的尊嚴，有責任協助有關部門執法，這既是維護國家整體利益，也是維護我們自身利益的一種手段。為了國家或公眾利益不受侵害，通過訴訟的辦法要求法院追究被告的違法責任，既昭示了人們權利意識的加強，更沖擊了社會上普遍存在的麻木；既是一種“見義勇為”的正義之舉，也是社會進步最顯著的標志。

3.公益訴訟在國際上受到普遍支持，是國家法制健全的標志。

二、對我國公益訴訟發展的思考

(一)我國公益訴訟需要立法支持

從依法治國的要求來說，為公共利益挺身而出的“好事之徒”的出現說明老百姓學會了用法律作為維護權利的武器，使得法的意義開始向“權利”的本原回歸。

然而，由于現行的法律不夠完善，各地嶄露頭角的公益訴訟的原告，在維權道路上可謂步履艱難。在一個法治社會，面對不公平、不合法的事情，任何一個有社會責任心的人，都應有權通過法律程序解決問題。我國《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。”雖然在目前的社會生活中，人民必須把管理國家事務和社會事務的權力委托給國家機關行使，但當受托者不按照人民的意志行使權力時，人民該怎么辦呢？承認公民對公共事務的訴訟權力，是憲法原則在訴訟領域的具體體現。現行法律中有關“訴訟主體”的規定，使當前的許多公益訴訟徒具虛名。在一些污染環境、制假售假、不正當競爭、國有資產流失等案件發生后，雖然受害者眾多，但根據現行法律，只有直接對公民個體利益造成了損害，公民才能向相關部門舉報，但卻無法代表公眾對致害人提訟。如相關行政機關不履行法定職責或怠于履行維護公共利益的職責，公民也無法對行政機關提起行政訴訟。

公益訴訟機制的缺乏，限制了公民通過法律手段維護社會公共利益的行動，削弱了社會自我調節功能，不利于發揮公民監督政府的作用?？梢?，公民個人提起的公益訴訟有待立法的支持。

(二)檢察機關應成為公益訴訟的重要主體

司法實踐中，一直存在著一個怪現象，一方面，國有資產流失、環境污染、壟斷等和國家利益、社會公共利益緊密相聯的案件，日益受到社會的關注。另一方面，社會公共利益一旦遭到損害，卻普遍存在著無人應訴、無力應訴、不愿應訴等問題，致使國家和社會利益遭受損害。由個人自發為維護不特定多數人利益而提起的公益訴訟，盡管被告的行為可能侵害了公共利益，但因公共利益并非個人利益，按法律規定普通公民無權，致使這些訴訟多以敗訴告終。法院駁回的理由很簡單，就是“原告與被告之間沒有直接利害關系”。直接利害關系，成了橫亙在公益訴訟面前一道過不去的關坎。

因而，檢察機關應成為公益訴訟的重要主體。檢察機關提起的公益訴訟，是指人民檢察院對于涉及國家利益、社會公共利益以及公民重要權利的民事案件，在無人的情況下，以法律監督者的身份代表國家將案件提交人民法院進行審判，要求人民法院追究違法者民事責任的訴訟。檢查機關提起的公益訴訟活動的開展，有利于維護公共利益和弱勢群體的利益。

(三)公益訴訟應成為行政訴訟的重要組成部分

根據《中華人民共和國行政訴訟法》的規定，只有與被訴具體行政行為具有法律上的直接利害關系的公民、法人或其他組織才可以提起行政訴訟，這就意味著，我國行政訴訟法規定的訴訟僅限于救濟個案而提起的私益訴訟，而對非法律上的利害關系人針對國家公權機關的作為或不作為提起的訴訟，也即公益訴訟不予承認，實踐中對此類也是不受理的。

公益訴訟的推進必須有一個過程，無論從現有法治環境還是行政訴訟的實際地位來看，目前不可能有較大的冒進，而只能是穩步推進。但是，這種限制公益行政訴訟的規定在實踐中越來越顯現出其缺陷：當國家怠于行使職權造成公共利益受損時，如果個人或其他社會組織無法提訟，不僅不能體現法律的公平和正義，而且也不符合日益高漲的公民權利要求。因為公共利益是與每一個人都休戚相關的利益，公益與私益在本質上是一致的；況且，法律上的利害關系不僅僅包括直接的利害關系，也包括間接的利害關系；既包括切身的利害關系，亦包括非切身的利害關系，因此，私以為，當私人認為自己的合法權利受到行政機關具體行政行為的影響時，即使這種影響是間接的、非切身的、可能發生的，也應賦予其原告資格，這也是現代行政法發展的最重要的趨勢之一?！胺删褪浅试S全體公民他們所感興趣的任何行政裁決的方向發展。”

綜上所述，公益訴訟立法和實踐雖然在我國處于相對落后狀態，但它對于維護我國憲法尊嚴，建設法治國家，完善依法行政，增強人民法制精神具有重大意義，是值得我國大力推進的。

參考文獻

[1][美]博登海默.法理學——法律哲學與法律方法．鄧正來譯．北京:中國政法大學出版社,1999．

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從這個案例中可以看出，如果根據現行的行政訴訟法，該市民的訴訟請求將不予受理。第一規劃局的行為是內部的規劃行為，不是針對行政相對人的具體行政行為，對市民本人不會產生人身、財產等方面的侵害。故法院不受理。第二法律法規授權的組織，事業團體，群眾組織可以對行政機關的具體行政行為提起行政訴訟，在這個案件中，環保局或者其他的合法的群眾組織、團體可以對規劃局的規劃向法院提訟。個人沒有資格提起行政訴訟。

本案提出了一個非常值得探討的理論和實務問題：公民人身權和財產權之外的權利能否通過行政訴訟程序獲得救濟？或者說侵犯公益的行政爭議是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍？

第一規劃局的一部分職能就是進行合理的城市規劃，它的方案將影響整個城市的布局，每一位城市居民與外來客人都潛在地受到了規劃局的影響，規劃不當實際上已經侵害了城市居民與外來客人的利益。在文化名勝邊建造風格不同的建筑，降低了文化名勝的觀賞和游覽水平，所以法院應該受理此案，撤銷規劃局的規劃方案，當然在目前的司法解釋和行政訴訟法中找不到相關條款受理和判決此類案件，這就需要《行政訴訟法》關于受案范圍的修訂，在司法解釋中增加此類內容。

第二精神影響是否可以提起行政訴訟？規劃局的行為對其他部門和群眾的利益并未造成影響，而且城市建設規劃是規劃局的職能之一。對其他部門與群眾有影響的，是精神上的影響，新的建筑讓市民感到不舒服，讓游客的游覽興致大大降低。這些都屬于精神上的影響，對于這種訴訟是否應該受理，就應該啟用社會意向，即廣泛征求群眾以及相關部門的意見，讓精神影響的相關人、單位來決定是否撤銷規劃局的行為。

行政訴訟法的受案范圍在一定程度上不能夠滿足社會上出現的一些沖突解決?！缎姓V訟法》規定公民、法人對行政機關及其工作人員的具體行政行為可以，而實際生活中，有許多行為主體并沒有“行政機關”的外衣，卻進行著“實質上的行政行為”，比如曾經發生過的“學生告學校”、“足球俱樂部告足協”的事情。法律規定的不明確，使這方面的訴訟之路還很不暢通。這些案件的“夭折”對現行的法律提出了挑戰，這個挑戰希望法律能鮮明地告訴人們，它所確立的司法審查制度是只對行政機關及其工作人員的行政行為，還是針對所有的“實質行政行為”，而這正是行政公益訴訟所能解決的關鍵問題。

（二）在我國設立行政公益訴訟的重要意義

因而在我國，現實生活中行政行為侵害國家和公共利益，未得到有效監督、糾正的情況大量存在。特別是在目前社會轉型時期，權力腐敗的問題十分突出，行政機關或其工作人員惡意串通相對人違法行使行政職權，侵害公共利益的現象相當嚴重。而且，行政行為侵害公益的行為雖然可以有多種救濟方式，但無可否認，行政訴訟方式是一種更有效的選擇，同時也符合法治的原則。因為行政訴訟的目的既是提供權利救濟，也是為了監督行政機關及其工作人員依法行政。在違法行政行為侵害公共利益的情況下，通過司法審查的方式，不僅可以使受侵害的公共利益得到救濟，而且可以使違法的行政行為得到監督和糾正。行政公益訴訟有助于監督行政機關依法行政、提高執法水平，實現權利對權力的制約[7]；而且行政公益訴訟符合訴訟經濟原則，能夠積極有效的保護受害人和整個社會的利益，對于可能或已經危害社會公共利益的行為均可依法提訟，充分體現其防患于未然的御前功能。實現社會利益的最大化[8]；最后，行政公益訴訟的設立也是我國“入世”后完善行政審判制度的重要內容之一，要順應國際潮流，于國際相接軌，就應當在補足這一方面的缺失，否則在國際交流中，容易導致一部分利益得不到應有的保障。

三）建立我國行政公益訴訟制度的幾點構想

1.關于行政公益訴訟的原告資格

從西方國家行政公益訴訟制度的實踐來看，要發揮行政訴訟制度在維護公共利益的作用，就必須突破原告資格的規定，使各種不同利益在受到侵害時都可以進入訴訟程序。以前狹義的嚴格的原告資格概念已經被證明不能充分適應當今法律制度中公共利益要求的情況下，基于任何理由而對原告資格進行的限制都是與現代法治主義原則背道而馳的。不但不利于維護法律的尊嚴，加快法律的普及，而且還可能助長行政機關的官僚作風，使他們對公共利益漠視不顧，將造成更多的利益侵害。

而根據我國現行行政訴訟法的規定，能夠向人民法院提起行政訴訟的公民、法人或其他社會組織必須同被訴具體行政行為有直接利害關系。不具有這種關系的人是不能提起行政訴訟的。但是這種一以貫之的做法已經受到了挑戰。解釋第12條規定，與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以提起行政訴訟。這一規定較之于行政訴訟法第2條規定的認為具體行政行為侵犯合法權益來說，不易大大擴充了行政訴訟原告資格范圍。因為按照通常的觀點，法律上利害關系有直接與間接之分，也有切身利益關系與非切身利益關系之分。與某一具體行政行為有直接利害關系的人享有原告資格，同樣有間接利害關系甚至可能利害關系的人也都應該具有原告資格。法院對訴訟資格的審查應當是質量上的審查而不是數量上的審查，只要原告收到了“可以辨認的輕微的事實上的損害”，就足以確定其有訴訟資格，不論這種損害多么間接，因果關系多么微弱。[9]這樣，從理論上講，任何損害公益的行為都與公民或其他社會組織存在某種形式上的利害關系而使他們具有了原告資格。

2.關于行政公益訴訟的受案范圍

目前，我國行政訴訟的受案范圍過于狹窄，限制了行政訴訟作用的發揮。究其原因，有立法方面的因素，但更多的卻是原子司法實踐的慣性。為此，有識之士紛紛指出應該逐步擴大行政訴訟的受案范圍，這種意見無疑是正確的。行政訴訟受案范圍的擴大，會促進行政公益訴訟制度的建立，反過來又將帶動行政訴訟受案范圍的進一步拓寬。

首先，應擴大公民、法人合法權益的保障范圍。除原有的人身權、財產權之外，行政主體違法行政行為侵犯公民、法人的勞動權，受教育權、社會保障權、環境權等合法權益的行政案件也應當允許提起行政公益訴訟。

其次，應擴大行政機關違法不作為而侵犯公民、法人合法權益的行政案件范圍侵害公共利益的行政行為有作為和不作為兩種形式，多數表現為不作為。因為受害者是國家或者全體人民，侵害人——行政機關本身就是這種利益的法定保護人，所以，在意保護個體利益為宗旨的中國現行行政訴訟制度上沒有法律救濟的手段。這是迫切需要改進的?，F行的行政訴訟法第11條有關款項內容有部分屬于行政不作為案件而納入受案范圍，但過于狹窄，應予擴大。對行政不作為而侵犯公民、法人的合法權益，如對重大污染行為，行政機關不處理的，應允許提起公益訴訟，以督促行政機關勤政高效，防止互相扯皮推諉。

再次，對部分違法的，抽象行政行為侵犯國家、集體、公民個人合法權益的，應允許提起行政公益訴訟，在實踐中，由于對抽象行政行為缺乏相應的程序約束和法制監督，其侵犯公民、法人合法權益的情形屢見不鮮。相比較而言，抽象行政行為較之于具體行政行為與公益的關系更為密切，因而損害公益的可能性更大。然而根據行政訴訟法第2條規定，只有具體行政行為才能進入司法審查的范圍，抽象行政行為不具有可訴性。如此一來，大量的因抽象行政行為引發的公共利益之損害均被排除在行政訴訟之外。根據目前《行政訴訟法》第53條實際上已賦予人民法院對規章有一定程度的司法審查權，法律評價權和選擇適用權，那么對規章以下的抽象行政行為實施司法審查也應是順理成章的。此外，解釋第1條放棄了對具體行政行為內涵進行界定的做法，而且將受害范圍圈定為行政行為，并對不可訴的行政行為作了列舉。這樣一來，就使得行政訴訟實踐中完全可以將那些損害相對人合法權益、包括損害公共利益的行政行為納入訴訟的范圍之內，而不必判別他們究竟是具體行政行為還是抽象行政行為。但同時考慮到抽象行政行為涉及面廣，并且有一定的政策性，如果允許任何一個相對人提訟，確有不便之處，因此可以規定只有由檢察機關和有關社團組織提起行政公益訴訟，以示慎重。

四、結語

由于社會和經濟的迅速發展，新科技的廣泛適用，生產規模的不斷擴大，經濟活動的涉及面越來越廣，社會的一體化進程日益加劇，因而涉及國家、社會公共利益的事物和領域越來越多，在這些活動中，或者沒有直接的受害人，或者當事人由于各種原因不能很好地履行職責，致使國家、社會公共利益不能切實得到保護。此時，借鑒西方國家的公益訴訟制度，通過承認有訴的利益而擴大當事人的資格，對行政機關違法行使職權造成國家和社會公共利益損失的行為進行監督，就可以避免權力以及監督權力活動的黑箱運作，這既符合民主與法制的發展潮流，也更有助于社會主義市場經濟的建立。行政公益訴訟制度的出現，充分說明了公民法律、權利意識的增強，使社會進步的顯著標志。本文認為，即使根據現行法律，對損害公益的訴訟尚不能作出實體判決，但為推動社會進步，就應當充分發揮司法監督職能，針對個案向有關單位或部門發出司法建議，并結合研究借鑒外國相關制度，大膽創新，以司法實踐推動立法。改革是漸進的，法律是在社會的發展和進步中不斷修正的，不斷提高法律的權威性和全面性，切實保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權。毫無疑問，在一定程度上，行政公益訴訟的建立和完善將會推動我國行政訴訟制度的發展和行政法治的進程。

參考文獻：

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論文關鍵詞 行政公益訴訟 民事公益訴訟 公共意識

一、研究背景

隨著法制與權利觀念的不斷發展和進步，侵犯社會公共利益的違法行為也越來越多的被人們所重視，公益訴訟也一步步被引入了民事訴訟法的領域。然而基于不同領域的公益訴訟的關系仍然模糊不清，這對于公益訴訟的進一步研究產生很不利的影響，尤其是民事公益訴訟和行政公益訴訟之間，因二者存在很多統一性，在很多情況下難以區分并且關系不明晰，由此造成公益訴訟研究和探討過程中的混亂難以厘清。因此，為了促進公益訴訟的進一步發展和突破，解決上述問題已迫在眉睫。本文在學者們的研究基礎上對民事公益訴訟與行政公益訴訟的關系進行明晰、區分和探討，希望可以對這一領域的研究提出新的思路和設想。

二、我國公益訴訟之現狀

中華人民共和國新民事訴訟法，“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟?！边@是首次對公益訴訟進行了專門的表述和規定，將民事公益訴訟納入了民事訴訟法的規定中。

隨著法治的不斷完善，我國也漸漸出現了其他領域的公益訴訟，并逐漸發展。對于審理農村承包合同，最高法院作出的解釋，將發包方人數眾多簽訂承包合同違反法律規定損害集體利益或者多數人利益的，可以提訟。這就被學者們界定為行政公益訴訟。

三、民事公益訴訟及行政公益訴訟統一性之探討

公民個人、法人或者其他組織以及相關的國家機關可以依法對侵犯國家利益、集體利益或者社會公共利益的民事違法行為，以自己的名義向法院提訟，以此追究侵害人的民事責任達到保護公公共利益或者國家利益的制度。這是民事公益訴訟的定義。

公民、法人或者其他組織對行政機關的行政行為造成的國家利益或者社會公共利益的損害，可以以自己的名義向人民法院提起行政訴訟，以此來保護社會公共利益或者國家利益的制度。這是行政公益訴訟的定義。

內在的一致性和外在的相似性上，民事公益訴訟同行政公益訴訟存在很多的相似之處。這是保護社會公共利益的同一目的所決定和引申出來的。統一性主要表現在：第一，二者起源是一致的。民事公益訴訟和行政公益訴訟都是起源于羅馬法，隨著公益訴訟的不斷進步和發展，它們起源上的一致性形成了它們之間相互混淆的可能性。 第二，它們保護的法益基本相同。它們保護的法益都是社會公共利益和國家利益，不是個人或者少數群體的利益。并且由于公益訴訟具有特殊的預見性，導致很多時候只是有違法行為的作出，并沒有發生相應的損害結果，只是根據客觀情況的合理推測可能將會對公共利益造成損害，以此就可以向法院提訟，以保證對損害結果進行前瞻性的遏止和防止損害結果的發生和擴大，更有利于保護社會公共利益免于遭受損害。 第三，二者的案件類型存在一致性。民事公益訴訟和行政公益訴訟領域，針對二者的受案范圍，我國學者都主張其具有某些一致性，如對于國有資產的流失、環境的污染和損害、土地開發的不合理利用、價格壟斷……與社會公共利益關聯甚大，卻無法確定具體的受害人或者利害關系人，或者涉及行者機關不作為或者作為有瑕疵的情況。第四，原告具有相同性。公益訴訟的原告可以是公民個人、法人、其他組織或相關的公益團體、或者檢察機提起，所以不同的公益訴訟，原告很可能具有統一性。第五，原告無直接利害關系性。因為公益訴訟的特殊性質和特征導致了公益訴訟的原告范圍非常廣泛，很多情況下與被的行為沒有實際上的直接的利害關系。所以，公益訴訟實質上放寬了對原告資格的限制。

四、民事公益訴訟同行政公益訴訟差異性之探討

統一性是民事公益訴訟與行政公益訴訟放置一起探討的基礎，但它們之間的差異性也不容忽視。第一，兩種公益訴訟的性質不同。第二，訴訟程序的相異性。由于公益訴訟是一種獨特的訴訟類型，它貫穿于不同的訴訟領域卻沒有統一的程序規則，因而行政公益訴訟應當依附于行政訴訟的程序和規則，而民事公益訴訟則需要利用民事訴訟的規則和程序。二者不同的程序和規則必然導致兩類公益訴訟的程序不盡相同。第三，為了達到的訴訟效果（目的）并不相同。當然公益訴訟是為了維護和保護社會公共利益的這一根本目的二者是一致的，但行政公益訴訟還有監督國家行政機關依法行政的目的。第四，二者主體的價值目的不同。行政公益訴訟的主體一般的是國家行政機關，其選擇對抗的是國家的公共權力。而民事公益訴訟的主體則是以一般社會主體（非國家行政機關）為被告，是以私權主體為對象。第五，訴訟效果不盡相同。行政公益訴訟的判決在發生法律效力以后可以達到糾正行政違法行為和民事主體違法行為的雙重目的。而民事公益訴訟則無法達到督促行政機關依法行政的效果。因為，在我國現有的司法實踐中，民事訴訟過程中，行政機關并不作為第三人參加訴訟，因而訴訟的效果不能直接作用于行政機關，涉及行政機關的違法行為，司法建議是人民法院能夠采取的為數不多的方式之一，顯然，在監督和保證行政機關依法行政積極履行政府職能方面，相比于民事公益訴訟，行政公益訴訟是更勝一籌的。

五、行政公益訴訟同民事公益訴訟關系之探討

研究民事公益訴訟與行政公益訴訟的統一性與差異性的目的是為了更好地從法律理念和源頭中分析二者之間的關系，這種關系分析的目的是為了解決民事公益訴訟與行政公益訴訟在受案范圍上的難以區分以及當事人面對公益訴訟如何選擇的問題。有些學者希望通過行政機關的依法行政職能的發揮加之行政公益訴訟的配合和監督來達到公益訴訟所希望達到的效果，他們認為，一般涉及公益訴訟的領域都與行政機關的監管分不開，一旦出現侵犯公共利益或者國家利益的行為，行政機關通過積極的依法行政進行監管就可以。若行政機關不作為或者監管不力，再通過提起行政公益訴訟加以監督和糾正就可以達到希望的效果，因此，民事公益訴訟的設計是不必要的。這種觀點的學者多是希望用這樣的方式來約束行政機關的行為，使其更好地履行職能，依法行政。

上文中筆者用了一定的篇幅分析行政公益訴訟與民事公益訴訟在受案范圍，以及在保護社會公共利益和國家利益之根本目的上具有一定的統一性，這是很多學者主張單一的行政公益訴訟或者民事公益訴訟的根源所在。同樣的，筆者在分析探討兩種不同形式的公益訴訟的統一性的同時，著重的強調了它們在性質、法律效果、程序選擇、利益保護以及訴訟目的、價值衡量上的不同。這樣的不同就賦予了當事人在選擇公益訴訟的途徑時有了一定的自主選擇權，原告可以在衡量不同的價值取向、訴訟程序、目的和目標的基礎上，選擇更為恰當的訴訟方式。由于選擇不同的訴訟方式對在實體和程序上都存有不同，利益的實現也必將不能完全相同，因而，筆者認為應該區分不同的案件情況選擇不同的訴訟方式。（1）若某一公益訴訟案件中并不存在行政機關監管失職等問題，就不應選擇行政公益訴訟，只能依賴民事公益訴訟加以救濟。通過公民自己的維權來保護公共利益既避免了等待行政機關干預而導致的損失擴大化，也避免了行政機關不作為而失去了時間利益。（2）在某些案件中，侵害行為主體往往采取比較隱蔽的方式或者規避行政機關監管規則的方式損害公共利益或者國家利益時，行政機關實際處于一種被動和“無辜”的地位，此時行政機關可能并無過錯，盡管行政機關有義務保護公共利益不受損失和侵害，此時也無法將其納入訴訟的領域中，此時選擇民事公益訴訟就更為合理和科學。（3）提起行政公益訴訟的一種明確的情況是，行政機關的行政行為導致了有損公共利益和國家利益的損害行為的發生。 此時的行政機關已經介入到案件之中，并且其在行使行政職能的時候存在明顯的過錯或者瑕疵，這時提起行政公益訴訟不僅可以有利于利益訴求的達成也起到督促行政機關依法行使職能的目的。（4）原告具有程序選擇權的案件中，民事主體直接造成了國家利益或者公共利益的損害，行政機關的不當行為導致了事件的嚴重性加劇或者導致損害的擴大。此時，這類案件中，兩種侵權主體發生了混合，達到了共同侵權的要求。這時若案件是侵犯了國家利益，造成國有資產或者國有集體土地、財產的流失以及其他損失，無法確定具體侵權行為人，就受害人而言也無法確定，此時就只能提起行政公益訴訟。此種案件受害者是國家，但賠償方也間接地屬于國家，這樣的救濟方式毫無意義，所以這種情況不適于賠償或補償的救濟方式。然而案件涉及的不僅侵犯了社會公共利益還侵犯了具體的個人利益時（如環境污染侵權等），這時的受害人是具體而特定的主體，因人數眾多和范圍很大而導致公共利益受到損害，這時的民事侵權主體應當對受害方進行賠償和補償，承擔相應的侵權責任，因而更適宜提起民事公益訴訟。而行政主體的過錯造成一定的損失可以采取行政復議或者行政訴訟等方式要求行政機關積極履行職責，并對造成的損害結果承擔相應的賠償責任，同時采取措施積極挽回損失積極進行更正和相應的管理，防止損失的進一步擴大，并采取積極的補救措施保護公共利益。

現有的司法實踐中，以公益訴訟提起的案例并沒有很豐富，同時因為不同的訴訟主體，法律知識和訴訟能力的參差不齊使得現實生活中對于公益訴訟的方式選擇也非常局限。因此，法院作應當更加主動和積極的對公益訴訟案件進行適當的分流處理，告知原告對于公益訴訟方式的程序選擇權并分析其中利弊，幫助原告更好的進行選擇。當然，對于某些社會影響較大，如環境污染問題，只追究行政機關過錯可能無法彌補公眾的損失，這時可以考慮提起民事訴訟，同時也追究行政機關的過錯，進行雙重懲罰和彌補。這就需要考慮上文中提到的關于行政機關能否參與到民事公益訴訟中的問題，筆者認為，立法機關和實務機關應該考慮到這一問題，并且給出一定的態度和解決措施，這一問題的解決對公益訴訟的發展具有重要的理論意義和實踐價值。

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論文關鍵詞 環境污染侵權 民事公益訴訟 原告訴訟資格

一、民事環境公益訴訟原告資格的概念和特點

民事環境公益訴訟，是一定的機關、組織或個人為維護環境公共利益不受損害，針對民事主體致使環境遭到或可能遭到破壞的相關違法行為，依法向人民法院提起的訴訟。民事環境公益訴訟的原告資格，是指面對環境公共利益受到侵害或將受到侵害害危險時，主體有權利通過民事環境公益司法程序實現對環境公共利益的救濟。

民事環境公益訴訟的宗旨在于維護公共環境權益，而不是個別民事主體的私人權利，盡管其訴訟結果存在間接維護個體利益的效能，但仍區別于保護個體本身利益的訴訟。因此它與傳統民事訴訟中原告的區別有兩點：第一，它的原告資格范圍廣于一般的民事訴訟原告資格；第二，不僅民事訴訟法，其他的法律法規也明確規定民事環境公益訴訟的原告主體資格。

二、環境民事公益訴訟原告主體的域外規定

（一）英美法系

1.美國：

美國的環境公益訴訟制度主要由公民訴訟構成。該制度最早在1970年的《清潔空氣法案》中第304條中得以確定，即任何人（不論是受到直接損害還是間接損害）有權自己對任何人提訟。這一訴訟法案并未限制原告資格與該案的利益關系。它的確立體現在1972年的聯邦《清潔水法》中。該法采用了塞拉俱樂部訴莫頓案中“環境保護團體”的概念，首次以“環境保護團體”作為原告主體。同時，在2000年“地球之友訴雷德勞環境服務公司”一案中，法院對“該行為具體侵害社團成員”的條件適度寬限，原告只要證明特定涉嫌違反聯邦環境法律規定的行為對其所關注的利益造成了一定的損害，法院也可承認該啟動要件。

美國的公民訴訟模式賦予了個人或社會團體提起公益訴訟的權利，從而監督相關環境法律得以有效實施，有效地維護了公民的環境權。

2.英國：

英國以集團訴訟制度為主，即對于個人受到的侵害較少，使受害當事人難以出庭，可通過此方式將受害者們成立為一個訴訟團體，并記錄每個人的受侵害次數。20世紀60年代時集團訴訟制度也被廣泛運用到環境公益訴訟中。一般來說，公民起初不具備提起環境公益訴訟的原告資格，只能通過檢察長的名義就違法行為向檢察長請求并提訟，此制度又叫作“檢舉人訴訟”。此外，經檢查長同意，某些社會團體、國家機關等也具有了提起環境公益訴訟的原告資格。

（二）大陸法系

1.法國：

法國1860年的《民事訴訟法典》賦予了檢察機關對民事領域進行干預的權利，突出表現在涉及國家安全或是公共用地等案件中。除此之外，經政府認可具有訴權的社會團體也能參與到民事訴訟程序中。

2.德國：

德國的環境民事公益訴訟一般是團體訴訟制度，就是使得某一些行業團體有權實施訴訟。為防止訴訟泛濫，立法機構嚴格限制了團體訴訟的原告資格：其一，社會團體必須是合法性組織，并且事先成立；其二，團體應有一定規模；其三，團體須有以維護某種公共利益為目的固定章程。

三、我國環境民事公益訴訟原告主體資格的各種觀點

根據《民事訴訟法》、《環境保護法》及部分省市的暫行辦法的相關規定以及各派學者觀點，我國在司法領域中提起環境民事公益訴訟的原告主體主要包括檢察機關、環保行政部門、環保組織以及公民個人。這四類原告主體都具有各自的利弊。

（一）檢察機關

作為國家法律監督機關的檢察機關，在物質條件和法律能力上都具備先天性的優勢，但國內學者也對其提起環境民事公益訴訟提出了疑問。其一，我國尚無明確法律規定其可作為環境民事公益訴訟的原告提訟。其二，檢察機關作為法律監督者，以監督法律在民事領域的實施為目的，若其一旦作為原告提起環境民事公益訴訟則在身份上成了實施法律者，具有矛盾性，這將會破壞傳統的訴訟結構。其三，檢察機關在提起環境民事公益訴訟時不一定具有具備相關知識的人員。因此，有學者認為檢察機關只能通過行使上訴權、申請再審等權利尋求法院的裁決。

此外，有的學者提認為檢察機關可以作為環境公益訴訟的適格原告，但須受一定條件的制約。然而這種觀點仍被認為其不能提起環境民事公益訴訟。

（二）環保行政部門

環保行政部門作為環境監管機關，在環境污染類事件中是最具專業化的，但一些學者認為，其一旦擁有環境民事公益訴訟的訴訟資格則與其本身的職能相矛盾。環保部門本應處于社會公務事務管理者的地位積極行使其法定的公權力，對環境污染事件進行干預，發生環境侵權事件后依法處罰環境違法行為，但當其作為原告具有訴訟權利時，就會有利用司法掩蓋其應盡行政職責的嫌疑，這不利于社會對行政執法權力效力的影響，也會造成環保部門工作的懈怠。當然也有學者認為環保部門提起環境民事公益訴訟很可能是自身的確無法行使，并非怠于行使行政職權。

（三）環保組織

環保組織作為致力于環境保護的人們自發組成的組織，在訴訟的積極性上比公民個人有一定的優勢，但由于我國過多數量的社會團體以及訴訟的泛濫，環保組織的主體資格應當被制約。除了需具有固定的章程和一定的經費資助外，應當限制其成立年限，且應有完備的高職業化的法律人員。

（四）公民個人

按傳統訴權理論的觀點，公民個人是環境污染事件中直接的受害者，理應具有合理的訴權。然而現階段學者卻多數反對。其一，從新《民事訴訟法》第55條關于民事環境公益訴訟主體的規定能夠看出我國對公民作為適格原告的立法態度是反對的，2014年的《環境保護法》也沒有將公民個人納入到環境公益訴訟的原告資格范疇內，這可能是基于三個方面的考慮：一是公民個人欠缺訴訟能力；二是過高的個人訴訟成本及成本與收益失調；三是可能會導致訴權泛濫。綜上，基于目前我國的整體司法環境，該制度的缺乏一定操作性。

四、對我國環境民事公益訴訟原告資格制度完善的提議

（一）對新民事訴訟法進行司法解釋

新《民事訴訟法》第55條有關原告主體的規定太抽象，有必要進行探討并在法律條文中羅列出來。“法律規定的機關”應當包括檢察機關和專門行政機關，后者如環境行政主管機關和環境資源保護部門；“有關組織”應當是環保組織等專門社會團體。

（二）建立有層次性的民事公益訴訟主體制度

參考國內外民事公益訴訟主體制度與我國現階段的法律環境，筆者認為，民事公益訴訟主體制度涉及到了原告類型之間的順位問題，應當以社會組織為第一序列的原告主體，行政機關緊隨其后，將檢察機關作為最后的門檻，摒棄公民個人的原告主體資格。

1.社會組織：

將社會組織作為民事公益訴訟第一序列適格原體現了民事訴訟中的私法自治。相比作為國家公權力的檢察機關和行政機關，社會組織在私法領域出現與私法自治所倡導的更為契合。民事環境公益訴訟領域的社會組織以環保組織為主要，因其自身的法定職能與專業性，環保組織在解決民事環境公益訴訟問題上有著不可比擬的優越性。然而現階段環保組織的資格應當受到制約否則后果就是社會組織越來越多，訴訟成災。

2.行政機關：

民事環境公益訴訟領域的行政機關主要指環保機關。雖環保機關具有行政權，可以處罰侵害環境的行為，但此行為有時并不利于環境公共利益，因此應當賦予其提起民事環境公益訴訟的權利去解決行政處罰亟待解決的問題。當侵害環境行為出現時，若其行政處罰對于環境利益并無益處時，便可將環保組織列為共同原告進行，需要注意的是，環保機關可以自己提訟的唯一情況就是，環保組織遲遲未。

3.檢察機關：

檢察機關作為民事環境公益訴訟適格原告在我國并無太多爭議。然而檢察機關的原告訴訟資格同樣需被制約。我國的檢察機關是監督法律的實施情況的機關，一旦有了侵害環境的行為，檢察機關的職責是督促環保組織與相關環保行政機關及時提起公益訴訟，只有在二者都不提訟時，檢察機關才作為原告適格主體進行訴訟。

4.公民個人：

由前文所述，新《民事訴訟法》第55條規定表明在我國現階段的立法中公民個人并無民事公益訴訟的原告資格。公民個人想對侵害環境的行為提訟的唯一辦法就是：環保組織、環保機關或檢察機關代替其提起民事環境公益訴訟。

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論文關鍵詞 環境公益訴訟 當事人適格 公益 私益

自第一次工業革命以來，世界發生著前所未有的變化。歷史的巨輪將手工生產為主的生產力丟進了垃圾箱，機器大生產成為現在社會經濟發展的支柱。作為機器大生產的副作用，環境問題應運而生。我們不能否認在工業革命以前也存在環境問題，但是工業革命之后，環境問題的大爆發確是不容置疑的事實。中國自改革開放以來進入快速發展時期，作為快速發展的代價，環境也在日益惡化。由于環境問題引發后果的隱蔽性，僅依靠損害后果引起的損害賠償之訴進行救濟，不僅不能維護當事人的合法權益，而且嚴重損害了國家、社會的長久利益，從維護國家、社會、團體以及個人的合法權益的角度出發，越早的進行維權越有利于防止損害的擴大，環境公益訴訟應運而生。

一、環境公益訴訟概說

環境公益訴訟，作為“現代型訴訟”的一種 ，我國很多學者試圖界定其范圍：有學者認為，環境侵權糾紛不同于一般的民事糾紛，不僅糾紛原因具有復雜性，而且所侵害的利益具有明顯的公益性，環境公益訴訟即是一種具有公益性的環境侵權糾紛引起的訴訟；有學者認為，環境公益訴訟是指社會成員，包括公民、企事業單位、社會團體依據法律的特別規定，在環境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環境公共利益不受損害，針對有關民事主體或行政機關而向法院提起訴訟的制度 ；有學者認為，環境民事公益訴訟制度是指為直接維護環境公益，任何公民或團體依法對侵害環境公益者提起訴訟，要求人民法院對環境公益予以救濟的法律制度 ；還有的學者認為，為了保護環境和自然資源免受污染和破壞，與案件訴訟請求沒有法定利害關系的單位和個人，依法對污染破壞環境與自然資源者、違法或者不履行環境與資源保護法定職責的行政機關提起的訴訟，包括環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟。 綜觀以上各家觀點，基本上是從環境公益訴訟的公益性和當事人選擇的角度進行定義。有些觀點對環境公益訴訟的性質進行了判定，有些觀點則沒有。

正如法偐所說：“沒有糾紛就沒有訴訟?！薄皼]有訴訟就沒有當事人。”因此，筆者認為，對環境公益訴訟的界定，應當首先對其性質作出判定。如上文所述的各家觀點，對環境公益訴訟性質的基本爭議為：環境公益訴訟是民事訴訟還是行政訴訟，或者其他類型訴訟？對此筆者作出如下分析：

（一）從行政訴訟的性質來看

行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政機關、法律法規授權的組織的行政行為侵犯其合法權益，依法向人民法院請求司法保護，人民法院通過對被訴行政行為的合法性進行審查，從而解決特定范圍內行政爭議的活動。其特征為：行政訴訟的原告為行政相對人，被告為作出具體行為的行政機關，請求法院裁判的內容是具體行政行為的合法性。結合環境公益訴訟來看，其被告必定不僅僅是行政機關這個單一的主體，也包括公民、法人及其他組織等；其裁判內容也必然不僅僅是具體行政行為的合法性問題。就以上兩點，就否認了環境公益訴訟的性質為行政訴訟。

（二）從民事訴訟的性質來看

民事訴訟是指公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產關系和人身關系提起的訴訟。或者說，民事訴訟是指人民法院、當事人和其他訴訟參與人，在審理民事案件的過程中，所進行的各種訴訟活動以及由這些活動所產生的各種關系的總和。民事訴訟較其他訴訟的特征為當事人雙方地位的平等性，民事訴訟是解決私權引起的糾紛。

環境公益訴訟本質上應當屬于一種侵權行為，侵犯了國家及相關人員的財產權、人身權。環境污染易造成相關區域的人員健康權受損這是不容置疑的，而現實的案例表明，環境污染造成糧食減產等財產損失也是所見不鮮的。環境污染的治理，多由國家來進行處理，而處理費用的埋單，常常只能由國家獨自尷尬的承受，這是國家財產受損的一個方面；另一方面，環境的污染，本身是對國家資源的一種侵害。筆者認為，環境公益訴訟中，作為受損者的人作為民法上的主體，即作為普通的民事侵權之訴的主體是沒有疑義的，而國家在此處，應當認為是一種特殊的民法主體。

（三）從環境犯罪刑事訴訟的性質看

環境犯罪是指自然人或非自然人主體，故意、過失或無過失實施的污染大氣、水、土壤或者破壞土地、森林、草原、珍惜瀕危動物等生態環境和生活環境，是有現實危害性或實際危害結果的作為或不作為的行為。 我國立法尚未對環境污染作出特定的刑法上的規定，但是在日本已經將環境犯罪作為獨立的罪名進行規制，這對我國環境公益訴訟也必然是有一定的啟示的。

綜上所述，環境公益訴訟的性質既不是行政訴訟也不是刑事訴訟，而是民事訴訟范疇中的侵權之訴，是區別于普通環境侵權訴訟的特殊侵權之訴，其訴訟主體范圍必然與普通環境侵權訴訟相區別。

二、我國對環境公益訴訟當事人適格的基本觀點

基于對環境公益訴訟性質認識的不同，我國學界對環境公益訴訟當事人的種類也有不同的觀點，總的有如下幾種觀點：

（一）檢察院

檢察院作為原告這一觀點幾乎在任何有關環境公益訴訟的當事人的討論中都會被提出。有些學者認為基于檢察院的國家機關的性質，具有對有關公共利益進行訴訟的原告資格。相反觀點則認為，作為法律上的直接利害關系，檢察機關是不具有的，而作為適格的原告，檢察院是缺乏相應的資格的，但是為了訴訟便利，應當將檢察院作為適格的原告予以對待。

（二）環境侵權行為的受害人

直接受害人是最早的能夠引起環境侵權訴訟的主體，但能否成為具有公益性質的環境公益訴訟的提出主體，這還是有爭議的。由于受害人提出訴訟的目的是為了維護本人的私權，且沒有對公共利益進行管理之意思，所以有學者認為將其作為環境公益訴訟的主體是不合理的。

（三）行政機關

如筆者在上文中對環境公益訴訟的性質進行判定一樣，行政機關作為環境公益訴訟適格的原告必然會帶來行政行為的不安定的后果，從行政行為確定性、穩定性的角度來說，由行政機關提起環境公益訴訟可能造成兩造的權利的失衡，不利于在公平正義的環境下展開攻擊防御，作為被告的訴訟權益時極易受侵害的，故筆者并不贊同將行政機關作為適格的原告對待。

（四）社會團體

這里的社會團體主要是指將保護環境以及環境公益作為自身設立的目標、依據或者宗旨的環境保護組織團體。這種組織團體對環保宣傳、環境維護方面有著不可磨滅的作用，這類似于英美法的專家證人制度中出現的職業證人，由于其專業性和極端性，對于公平訴訟是不利的。

三、實證上的環境公益訴訟當事人適格

所謂當事人適格，是指對于作為訴訟標的之特定的權利或法律關系，可以作為當事人來進行訴訟、要求本案判決之資格。具有該資格之人的權能，被稱為訴訟實施權。具有這種資格或權能之人，被稱為正當當事人。環境公益訴訟，應當包含在環境侵權訴訟之中，屬于給付之訴，其訴訟標的應當為對環境破壞主體的損害賠償請求權和停止侵害請求權。由該訴訟標的來確定適格的當事人，可以做出一下分析：

（一）作為請求權基礎的法律關系的權利主體或者管理人

環境公益訴訟侵犯的權利從最小的請求來看，應當為作為人身權的生命權和健康權，作為財產權的損害賠償請求權，而損害賠償請求權的基礎又是物權上的損害賠償請求權。作為生命權與健康權的受害主體以及作為私權的所有權的主體一般容易確認，作為財產權，有明確的所有人的情況也是容易確認，而管理者的確認卻難以確定。因環境污染引起侵權的長期性與隱蔽性，管理者與管理物的分離性，常常會出現管理者忽視管理物在污染環境下質的變異，更甚者，管理者不明確的情況下，管理物的情況更加無人問津。因此，確定的受害人、所有人、管理人將是案件適格當事人確定的標準之一。

（二）作為公益訴訟的原告方

環境公益訴訟應當歸屬于環境侵權訴訟，是環境侵權訴訟殊的一種情形，以侵犯的法益具有公益性而與一般環境侵權引起的訴訟相區別。作為公益訴訟的原告方必然需要有管理公共法益的職能，或者是能夠代表國家對侵犯公共法益的行為進行追訴的職能。這就將上文說的由請求權為基礎確定的主體范圍縮小，并不是所有因環境侵權引起的訴訟主體都能提起環境公益訴訟，只有具有管理公共法益職能且能夠代表國家對侵犯國家公益的行為提前訴訟的主體才能提起環境公益訴訟。

四、實踐上的環境公益訴訟當事人適格

法律的生命從來不在邏輯而在于經驗。理論的邏輯再完美，不能化為實踐的經驗的東西，其理論必然是殘缺的。實證法上的當事人適格將環境公益訴訟主體圈定在因侵犯環境公共法益的受害者、所有人、管理人中具有管理公共事務，維護公共法益資格的主體上。就此對現今提出的環境公益訴訟的候選，檢察院、受害人、行政機關、社會團體進行分析，從實踐的可操作性上來講，可以做出如下分析：

檢察院作為國家利益的在司法上的代言人，對因環境侵權引起的國家財產的損失有權提起訴訟，該訴訟以民事主體的資格提出，其在實體法上應當視為國家財產權的代言人。

行政機關以及社會團體可以成為檢察院提起訴訟的有力支持。行政機關在執行行政行為時，對可能引起環境公益訴訟的情形應當進行審查，提取證據，如果認為符合環境公益訴訟的情形，可以提請檢察院進行審核，由檢察院決定是否提起環境公益訴訟。

檢察院作為環境公益訴訟的適格當事人提出環境公益訴訟其目的毋寧說在于救濟不如說在于預防，其對被告訴訟的結果對預防損害的進步發生有指導意義。在未來發生的因作為該案訴訟標的的環境侵權法律關系與受害者要求的將來給付之訴的訴訟標的的同類性和審判依據事實的同一性，對既判力的擴張有一定的影響。

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論文關鍵詞 環境民事 公益訴訟 檢察擔當 檢察機關

一、引言

筆者以為，所謂環境民事公益訴訟的檢察擔當，是指檢察機關以自己的名義提起環境民事公益訴訟，通過民事訴訟機制來懲治環境損害行為。近年來，人為的環境破壞行為導致自然生態嚴重惡化的情形屢見不鮮。環境民事公益訴訟可以在環境侵害結果尚未產生時提起，從而避免環境公益遭受無法彌補的損害。

二、環境民事公益訴訟檢察擔當的合理性解析

我國現行《民事訴訟法》所確定的當事人制度是在實體當事人理論指導下建立的。在實體當事人理論中，民事訴訟中的當事人具備以下幾個條件：一是為發生爭議的實體權利義務中的主體，二是與案件之間有直接的利害關系，三是案件和訴訟與該主體的民事權益密切相關。實體當事人理論認為只有案件“直接利害關系人”才能作當事人。我國《民事訴訟法》對當事人的認定問題采取的是傳統的利害關系當事人說。 這是因為，我國民事訴訟中的起訴制度規定，具備條件起訴的原告，是與本案有直接關系的公民、法人和其他組織。從這個層面看，檢察機關不具備提起民事訴訟的主體資格。

隨著時間的推移，現代訴訟法治與訴訟理論不斷發展，法治實踐生活也日益豐富，傳統的當事人制度漸漸不能適應新型訴訟的需要。在當事人理論學說和立法實踐方面，實體利害關系當事人逐漸被訴訟法上的當事人概念所取代。無論是在觀念上，還是在司法實踐中，我國都逐漸重視從實體當事人到程序當事人的轉變。程序當事人的訴訟地位不再受其是否與所主張的利益有關的限制，也不再受其主張的利益是否得到法律的承認的限制。在民事訴訟中，所有以自己的名義起訴和應訴，要求人民法院保護其民事權益的人及其相對方都是程序當事人。1997年12月3日，河南省方城縣人民法院（1997）方民初字第192號民事判決書支持了我國第一起由檢察機關以原告身份代表國家利益提起訴訟的案件，成為檢察機關提起公益訴訟的先例。

此外，檢察機關作為原告，主動提起環境民事公益訴訟，能夠彌補單純行政執法的不足，增強遏制環境污染行為的力量，加快我國生態文明的建設步伐。目前，懲治環境污染行為的機關是環境行政機關，受權限限制，環境行政機關只能對造成污染的單位和企業進行行政處罰，無法讓其承擔其他賠償責任。另外，現有行政管理體制自身也存在弊端，表現在以下兩個方面：一是行政管理的職責界定不清，賦予行政主體較多權力而對其起約束作用的規定較少，監督機制不完善；二是地方保護主義和部門利益的追逐，嚴重影響行政管理的公正性。如果檢察機關能夠代表公眾，通過民事訴訟這個法律渠道，起訴侵害環境權益行為，將許多環境違法行為納入民事法律調整范疇，彌補環境行政部門僅僅依靠行政手段的不足，使受害人獲得更多賠償，相關企業為其排污行為投入更高成本，從而有效遏制污染環境行為。

最后，檢察機關作為環境民事公益訴訟的提起者能提高環境民事公益訴訟的訴訟效率。環境污染事件一般較為復雜，公民常常不能及時認識到其受到的環境污染侵害。而且，作為環境損害的受害方的公民，往往處于劣勢地位，即使鼓足勇氣提起訴訟，由于其自身缺陷，例如專業知識不完備、取證困難、訴訟費用高等問題，其合法權益難以得到保障。檢察機關在訴訟過程中有權進行調查和收集證據，可以克服訴訟中的技術困難從而保障較高的勝訴率。并且，檢察人員普遍法律素養較高，法律知識完備，多年積累的檢察業務經驗和訴訟技巧可以輔助其出色地完成提起公益訴訟的使命。這些優勢決定了檢察機關不能被其他一般機關或者個人代替，檢察機關最適合充當環境民事公益訴訟的原告。

三、檢察機關在環境民事公益訴訟中的地位

有學者指出，檢察機關自發提起環境民事公益訴訟，存在法律監督者與原告身份的角色沖突。但筆者認為，雖然檢察機關在提起環境公益訴訟中具有雙重身份，但這并不意味著這兩個角色必然會發生沖突。

檢察機關提起環境民事公益訴訟，只是啟動相應的法律程序提請人民法院依法進行裁判，而非終局的司法裁判者。起訴權與裁判權的分離，決定了檢察機關不可能任意干涉審判權。作為憲法所確立的法律監督者，檢察機關參與民事訴訟應當擔負客觀義務?？陀^義務要求檢察機關必須誠信、全面、效率和協同。正因如此，檢察機關應本著追求客觀真實行使訴訟監督權，消除、防止訴訟中出現違背客觀真實的事實主張和證據材料。從而，在民事訴訟中，檢察機關不同于普通原告，其具有訴訟地位上的超然性，較為獨立和公正。

長期以來，在刑事訴訟中，檢察機關一直具有雙重身份。作為法律監督機關，檢察機關監督法院的刑事審判活動是否合法，并且監督刑事法律是否真正得到貫徹落實；與此同時，作為公訴機關，其代表國家懲治犯罪、維護人民生命財產權益。成功的現實司法經驗表明檢察機關具備在環境民事公益訴訟中同時扮演好雙重角色的潛質。

四、環境民事公益訴訟的訴訟費用問題

在環境民事訴訟的檢察擔當中，訴訟費用如何收取和承擔，與我國的環境公益訴訟的價值目標緊密相連，同時關系到環境民事公益訴訟檢察擔當制度的實效性。接下來，筆者主要從訴訟費用的預交和訴訟費用的承擔兩個方面進行探討。

在訴訟費用的預交這個問題上，我國傳統民事訴訟規定當事人在起訴時應預交訴訟費用。例如，《人民法院訴訟收費辦法》第12條、第13條和第26條規定，受理費由原告預交，上訴案件由上訴人預交，追索贍養費、扶養費、扶育費、撫恤金和勞動報酬的案件，原告可不預交案件受理費。建立原告預交案件受理費制度的主要目的是遏制民眾啟動訴訟程序的隨意性，防止當事人濫訴，減少不必要的司法資源浪費現象。

筆者認為，在環境民事公益訴訟中，檢察機關不用預交案件受理費。因為，檢察機關不同于普通的民事訴訟原告，檢察官作為司法人員，一般具有較高的法律專業水平，又承擔著客觀公正義務，檢察機關提起的環境民事公益訴訟中很少有濫訴現象。而且，多年來我國司法資源一直比較匱乏，檢察機關常常存在經費不足問題，檢察機關如果預交案件受理費，很有可能會影響檢察機關其他工作的經費使用。

在傳統的民事訴訟中，訴訟費用的承擔主體一般為敗訴方。如我國《人民法院收費辦法》第19條規定，由敗訴的一方當事人負擔案件受理費，其他費用則由人民法院根據具體情況，決定當事人雙方應負擔的金額。但是，環境公益訴訟的公益性質決定了其訴訟費用的承擔應區別于其他類型的民事訴訟。

檢察機關作為原告，主動提起環境民事公益訴訟，完全是出于一片公心，是為了維護國家和社會公共利益。立法者在設計環境民事公益訴訟制度時應當激勵使用該制度的檢察機關依法履行職責。國外已有國家財政負擔檢察官敗訴的訴訟費用的相關立法和實踐。例如，《日本人事訴訟程序法》第17條就規定檢察官敗訴時國庫負擔訴訟費用。 筆者認為，我國今后也可以在相關立法中規定：環境民事公益訴訟中，若被告敗訴，訴訟費用由敗訴方承擔；若原告敗訴，訴訟費用由國家財政負擔。

五、環境民事公益訴訟檢察擔當的立法優化

多年以來，人們片面追求經濟增長而為之付出了巨大的環境代價，我國迫切需要建立環境公益損害的司法救濟機制。作為國家法律監督機關，檢察機關代表國家和人民的利益，有權對侵害環境行為提起民事訴訟。筆者認為，我國制定相關法律規范從而建立環境民事公益訴訟的檢察擔當制度的時空條件已經具備。具體而言，應在立法層面上著力對以下幾個方面作出優化設計：

一是合理定位環境民事公益訴訟檢察擔當制度。筆者認為，我國未來的民事訴訟法應將其確立為一項民事訴訟基本原則。當前《民事訴訟法》第14條的規定表明檢察機關對民事審判活動實行法律監督是一項民事訴訟基本原則，今后可以在此條款之后增加規定一款，即：“為維護環境受害人的利益及社會公共利益，人民檢察院有權以自己的名義，對于實施環境損害行為的單位和個人，向人民法院提起民事訴訟”。

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論文關鍵詞 《民事訴訟法》 民事公益訴訟 案件類型

我國2012年8月新修訂的《民事訴訟法》第55條明確規定了公益訴訟制度：“對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟?！笨梢姡嬖V訟的受案范圍是針對“環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”。條文以不完全列舉的方式規定了公益訴訟的受案范圍，根據我國的社會現狀，關乎社會公共利益的案件遠不止環境污染和侵害消費者合法權益兩大類。

一、環境、資源保護案件

我國的環境問題一直是民眾關心的焦點問題，污染和治理始終是一對矛盾體困擾著當今社會經濟的發展，尤其我國華北地區爆發的霧霾天氣，以及全國大面積地方出現浮塵、揚沙等惡劣天氣，這些現象很大程度上反映出我們生存的環境在惡化。目前，推進環境公益訴訟已經成為社會共識，新民訴法之民事公益訴訟的規定更成為環境公益訴訟制度建設的新起點。

（一）原告資格的擴寬

民事公益訴訟的原告不再是嚴格意義上的“與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”，本文以環境公益訴訟為例，分析民事公益訴訟的原告類型。

1.享有環境資源管理權的環境行政執法機關。如環保局，代表國家管理相應的環境資源，當環境資源遭到破壞時，環保局代表公眾利益要求污染實施者停止侵害并賠償損失。我國《海洋環境保護法》第90條規定：“破壞海洋環境并給國家造成損失的，由有關部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！痹摋l文明確了國家具有海洋生態環境損害訴訟的主體地位，還提出由有關部門代為行使該訴權的規定，“相關部門”具體指什么部門并未明確規定，但只有環保機關和依法行使環境資源管理權的其他行政機關才具有該訴權。最高人民法院于2010年6月29日印發的《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》提出，“依法受理環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件，嚴厲打擊一切破壞環境的行為。”由此可見，最高司法機關也明確認可環保行政部門可以提起環境公益訴訟。

2.檢察機關。檢察機關的憲法地位決定了其實施的法律監督行為和執法行為的出發點和落腳點，是維護國家利益、社會公共利益以及公法秩序。一方面，由檢察機關提起公益訴訟的模式在我國得到了普遍認可，加之民事公益訴訟的被告常常具有強勢地位，相比來說民事訴訟的原告往往是弱勢群體，應借助檢察機關的法律地位，賦予其民事公訴權。另一方面，檢察機關在常年的辦案過程當中積累了很多優勢資源，在刑事案件、附帶民事案件、重大貪污案件等接觸到侵害社會公共利益的案件數量較多，而且作為檢察機關的內部人員，其辦案素質較高，可以通過檢察舉報、申訴、控告、網絡等渠道及時收集受理有關公益受損事件的線索。

3.社會團體和公益組織：環保社團。2005年12月3日，國務院的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》指出，“健全社會監督機制，發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟?！憋@而易見，最高行政機關明確鼓勵“社會團體”提起環境公益訴訟。根據環境保護部2010年的《關于培育引導環保社會組織有序發展的指導意見》，“環保社會組織是以人與環境的和諧發展為宗旨，從事各類環境保護活動，為社會提供環境公益服務的非營利性社會組織，包括環保社團、環?；饡h保民辦非企業單位等多種類型?！蔽覈容^活躍的環保民間組織有：中華環保聯合會、地球村、自然之友、公眾與環境研究中心、綠色流域、綠家園、達爾問、污染受害者法律幫助中心、阿拉善SEE生態協會等。如中華環保聯合會目前每年提起約10起環境公益訴訟案件。

（二）擴大保護范圍

條文中規定的環境公益訴訟的范圍是“污染環境”，事實上，在環保領域損害公共環境利益的行為，主要有三種基本類型：一是污染水、氣等環境要素；二是破壞森林、礦產等自然資源；三是損害濕地、物種等生態系統。因此，新民訴法關于環境公益訴訟范圍的規定不應局限于“污染環境”，具體范圍可以表述為：對“污染環境、破壞自然資源、損害生態系統等損害社會公共利益的行為”，可以提訟。這一具體范圍的表述可規定在《環境保護法》中。

（三）舉證責任的分配

環境公益訴訟所涉的證據具有專業性和技術性較強的特點，一般為被告掌握，原告舉證相對困難。例如由環境污染引起的損害賠償訴訟，相對于被告的舉證責任，原告只需證明環境公共利益受到或可能受到侵害的事實，以及提供被告有污染行為的證據；而被告對企業的了解更深入，便于調查污染物的產生和排放情況，具備證明污染行為與損害結果之間存在因果關系的條件?？梢姡袷鹿嬖V訟的舉證責任改變了一般民事訴訟“誰主張，誰舉證”的格局，被告方的舉證責任須重于原告方。

（四）賠償范圍

環境民事公益訴訟的目的是為了保護社會公共環境權益，賠償請求不僅包括由污染造成的經濟和環境利益的直接損失，還應包括環境要素損害后的恢復費用。另外，環境污染侵權具有滯后性與潛伏性，對于有證據證明是由于污染引起的潛在人身損害，也應予以適當賠償，且這種賠償不應受最長時效的限制。

二、侵害眾多消費者合法權益的案件

（一）消費者權益的綜合性

消費者權益的核心是消費者權利，而消費者權利——消費者為進行生活消費應該安全和公平地獲得基本的食物、衣物、住宅、醫療和教育的權利等，實質即以生存權為主的基本人權。不論是環境污染案件還是侵害眾多消費者合法權益的案件，二者的主體都表現為多數，公益的特征是由眾多私益逐漸積累并最終組成的。隨著市場經濟發展的日趨深入以及市場競爭的日趨激烈，不僅消費者權益的內容不斷豐富，消費者權益保護的主體也會擴大，如互聯網、教育、金融、保險、交通、醫療、旅游、購房裝飾裝修等新興領域的消費者群體進一步擴大?？梢?，消費者公益訴訟必須是涉及多數當事人因同一或類似的事件引起的群體性訴訟。

（二）消費者協會支持

在消費者公益訴訟中，消費者協會無疑是最廣泛、最成熟、影響力最大的全國性社會團體，它由國家法律確認、國務院批準成立，旨在保護消費者的合法權益。我國很多社會團體都具有公益法人的性質，中國消費者協會作為公益性社團組織介入到消費者公益訴訟當中，具有非營利性，是解決社會公益糾紛和實現社會公益目的的重要條件?！断M者權益保護法》第三十二條明確規定了消費者協會的職能，其中第六條“就損害消費者權益的行為，消費者協會有支持的職責”。除了支持的職能，消費者協會還可以向消費者提供與案情相關的法律咨詢服務，參與行政部門對商品和服務的監督和檢查，受理消費者投訴并協助消費者調查取證。

（三）擴大保護范圍

現代社會經濟、科技的迅猛發展使得消費者消費的領域不斷擴大，所引發的消費者糾紛之公益性的影響力也不斷增強，從過去小規模的虛假產品侵權，到現在大規模的壟斷性消費以及食品安全、產品質量侵權的蔓延，都凸顯了我國消費者權益保護的不足，因此需要擴大消費者權益的保護范圍。

1.公共服務領域的壟斷性消費

我國正處在社會經濟改革的轉型時期，機構改革、企業改革的步伐不斷加快，壟斷行業的暴利經營侵害著消費者的合法權益，其實施價格聯盟等不正當競爭行為也擾亂了市場秩序，最終受到侵害的還是消費者。例如汽車行業的鋼價聯盟、空調價格聯盟、乳制品價格聯盟等，還有現在備受關注的鐵路系統改革引發的火車票價格聯盟等。這些公共服務領域的壟斷性消費，主要依靠政府宏觀調控與監管不能有效解決消費者群體面臨的救濟難題，域外的集團訴訟與團體訴訟的經驗表明，建立消費者公益訴訟制度是制約市場壟斷和政府壟斷的最佳司法救濟手段。

2.電子商務領域的網絡型消費

互聯網時代的到來已然將“網購”推向最快捷、最便利的消費領域，加之電子商務技術以及物流運輸規模的迅猛發展，網絡為消費者提供了極其寬廣的交易平臺。然而消費者在通過網絡進行交易時，也大量存在損害消費者權益的現象。例如實際物品與網上的宣傳不符，預先付款后不能按時得到商品，商品的質量難以得到保證等。并且，“霸王條款”廣泛存在于消費者與網絡賣家達成的合同中，網絡型消費涉及買賣、運輸、保險等多項環節，復雜過程中容易出現脫節問題，而消費者難以及時發現，且網絡的虛擬性增加了消費者維權的難度。

3.食品安全領域的消費

食品安全問題涉及食品從生產、包裝、銷售、食用等一系列過程，還包括發展無公害農產品種植，確保農產品的消費安全。食品安全法規，新增了食品安全監管機構和法律責任，在理論上和立法上為食品安全提供了更高的保障。消費者也應積極參與到食品安全監管的工作中，層出不窮的食品安全事故反映出一個事實，消費者的知情權難以得到保障，例如轉基因食品的生產使用問題、食品添加劑的使用問題等。