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篇(1)

盡管目前對政策評估的研究很多，但對于政策評估的概念卻沒有一個統(tǒng)一的、被絕大多數(shù)學者接受和普遍認同的定義。

陳振明認為，所謂公共政策評估，是指依據(jù)一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息。林水波、張世賢認為，政策評價是“有系統(tǒng)地應用各種社會研究程序，收集有關資訊，用以論斷政策概念與設計是否周全完整，知悉政策實際執(zhí)行情形、遭遇的困難，又無偏離既定的政策方向；指明社會干預政策的效用”。

以上學者從不同的角度和方面分別對政策評估進行界定，綜合各方觀點，本文傾向于這樣的界定：公共政策評估是依據(jù)一定的標準和程序，對政策過程的效果、效益、效率和公眾回應加以判斷，評定并由此決定政策變遷的活動。

二、公共政策評估的標準

鄧恩在《公共政策分析導論》中將評估標準分為六類：效果、效率、充足性、公平性、回應性和適宜性。我國臺灣學者林水波、張世賢在《公共政策》一書中認為評價標準由八個方面：投入工作量、績效、效率、充足性、公平性、適當性、執(zhí)行力、社會發(fā)展總指標。張國慶在《現(xiàn)代公共政策學導論》中提出政策評估的首要標準和次要標準的概念。針對公共政策及其活動全過程的各個環(huán)節(jié)的結果的價值進行評估，評估的標準應該包括下列標準。

1.政策的目標標準

評價一項公共政策是否成功的重要標志就是看政策執(zhí)行后能否在預定的時間內完成其所確定的目標。那么，在評估政策時，把制定公共政策時所要達到的標準或目標同在一定時間限度內執(zhí)行政策所達到的目標相比較來進行評價。如果公共政策在預期時間內取得的成就同制定政策所定的標準一致，那么，很明顯這項公共政策是很成功的，達到了預期的目標。反之，沒有達到所希望達到的目標，說明這項政策是不成功的。

2.政策的投入標準

一項政策從提出、列入議事日程、制定、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)都需要大量的人力、物力、財力、信息等各種資源。這個標準要衡量一項政策所投入的各種資源的質量和數(shù)量，其實質就是從資源投入的角度來衡量決策機構和執(zhí)行機構所做的工作，也就是政策評估的成本問題。因此，投入成為政策能否取得成功的重要因素。

3.政策的公平、公正標準

公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標，在有效增進與公平分配社會公共利益的過程中所制定的行為準則，公平性是公共政策的重要特征和體現(xiàn)。政府在制定公共政策的過程中為了實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，就必須注意通過利益的再分配或補償?shù)确绞浇o予那些受損的合法利益以合理的補償，以體現(xiàn)和照顧最大多數(shù)人的利益。因此，公共政策是否成功的重要標準之一就是看是否體現(xiàn)的政策的公平和公正，是否體現(xiàn)和維護了最大數(shù)的利益。

4.政策的效率標準

經(jīng)濟學上講究經(jīng)濟效率即投入和產出的關系，經(jīng)濟效率要求產出必須大于投入。政策的效率標準是衡量政策取得效果所耗費的政策資源的數(shù)量，通常體現(xiàn)在政策投入與政策效果之間的比率和關系。政策效率的高低往往反映出政策本身的優(yōu)劣和政策的執(zhí)行狀況。

5.公民參與、回應政策的程度

由于公共政策主要實現(xiàn)大多數(shù)人的利益，因此，在制定政策的過程中公民的參與與回應必不可少，而公民的參與和回應程度高低是衡量政策是否成功的重要標準。一項公共政策不論關系到全體或一部分人的利益，只要政策對象認為滿足了自己的利益，就會對這種政策有著積極的回應。反之，政策的回應程度就低。這也是評價政策是否成功的重要標準。

三、中國特色的評估標準

國內政策學者陳振明歸納出的政策評估的五個標準：生產力標準、效益標準、效率標準、公正標準和政策回應度。根據(jù)臺灣學者吳堯峰先生對生產力評估標準的綜合與整理，生產力標準的內涵體現(xiàn)了效率標準和績效標準的統(tǒng)一，在某種程度上也涵蓋了政策評估的妥當性和回應度標準，從中國目前所處的發(fā)展階段和公共政策的本質功能上看，生產力標準是當今中國公共政策評估最根本和首要的標準，其原因主要有以下幾個。

首先，生產力標準既是評價一個黨、國家戰(zhàn)略方針的根本標準，也是評估每一項政策的根本標準。一項政策的正確與錯誤、好與壞、進步與落后，歸根結底取決于它有無或在多大程度上解放生產力、促進生產力的發(fā)展。

其次，生產力標準最能體現(xiàn)公共政策的公共性和公共精神。從公共政策的實質與功能上看，政府作為公共性的代表，它所依據(jù)的是社會公共利益，通過公共政策的制定、實施和評估，來進行利益選擇、利益綜合、利益分配、利益落實，達到持續(xù)不斷的發(fā)展公共利益的目的。

再次，從現(xiàn)代公共政策環(huán)境來看，公眾要求政府既是廉價的，又是有效的。為解決這一沖突，作為政府公共管理和提供公共服務主要手段的公共政策，它的首選價值就是提升政府機關的生產力，推動社會生產力的發(fā)展，回應公民社會對政府的需求，樹立政府在公眾之中的良好形象，這就決定了生產力標準在公共政策評估標準中的首要地位。

最后，生產力標準也涵蓋和統(tǒng)率了公共政策評估的其他標準，如績效標準，如何最有效達到預期政策目標；效率標準，是否以最小的投入得到最有效的產出；回應度標準，是否滿足政策對象最迫切的需要。此外，生產力標準與公正標準也是統(tǒng)一的，公共政策越是符合公正標準，社會越是公平，每個人的貢獻與所得越是一致，每個人的勞動積極性便越高。從而越能促進政府和社會生產力的發(fā)展，也就越符合生產力標準。

【摘要】公共政策的成敗要通過公共政策中的政策評估環(huán)節(jié)檢驗。公共政策評估要通過一定的標準進行，即公共政策評估標準。公共政策評估環(huán)節(jié)通過不同的評估標準判斷公共政策成效，依據(jù)成效來判斷公共政策的成敗。當今中國生產力評估標準是符合社會主義初級階段基本國情的政策評估標準。

【關鍵詞】公共政策政策評估標準生產力

參考文獻:

[1]嚴強，王強.公共政策學.南京：南京大學出版社，2002.

[2]陳振明.公共政策分析[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

[3]林水波，張世賢.公共政策[M].臺北：五南圖書出版社公司，1995.

[4]鄧恩.公共政策分析導論[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

篇(2)

摘要：為實現(xiàn)特定的發(fā)展目標，黨和政府在公共管理活動中有針對性的制定了各種公眾政策。現(xiàn)實國情決定了我國中央與地方政府間關系存在失調的現(xiàn)象，而在區(qū)域合作、一體化進程中出現(xiàn)的區(qū)域公共政策沖突越來越成為一種普遍現(xiàn)象,這些區(qū)域矛盾、利益沖突等嚴重影響了區(qū)域合作的深入開展。因此，有必要在正確理解我國區(qū)域公共政策沖突的實質以及區(qū)域治理模式特點的前提下，提出合理建議以求消解這些沖突，最終實現(xiàn)區(qū)域更好的合作與發(fā)展。

關鍵詞 ：治理理論；區(qū)域公共政策沖突；基本原則；消解路徑

區(qū)域內各成員所具備的各自不同的經(jīng)濟基礎、意識形態(tài)、利益選擇等因素相互作用，共同導致了區(qū)域公共政策沖突的出現(xiàn)，而區(qū)域內各成員的利益沖突是政策沖突的實質，具體表現(xiàn)為區(qū)域內各主體利益的重新調整和再分配。為消解區(qū)域公共政策沖突，進一步深化區(qū)域合作，首要步驟就是要正確理解我國區(qū)域治理模式——以政府為主導的科層制，在此基礎上認識我國區(qū)域公共政策沖突的實質，進而提出有效的消解政策沖突的路徑。

一、治理理論與區(qū)域公共政策的相關理論闡述

現(xiàn)有關于“治理”的各種定義中，由威利·勃蘭特倡導成立的聯(lián)合國全球治理委員所做出的闡述具有較大代表性、權威性，《我們的全球伙伴關系》指出：所謂治理是各種公共或私人機構管理共同事務的諸多方式的總和，它是一個使相互沖突的、不同的利益集團得以協(xié)調并采用聯(lián)合行動的持續(xù)過程。①作為闡釋現(xiàn)代社會區(qū)域內政治秩序、結構變化的一種新理論，區(qū)域治理理論為有效的指導區(qū)域合作提供了一種全新的分析框架。作為“舶來品”的區(qū)域治理最早流行于歐美學界，我國對其研究起步較晚。依據(jù)現(xiàn)有的相關概念闡釋，可以將區(qū)域治理定義為：政府、私人部門、非營利組織、公民等利益相關者為實現(xiàn)區(qū)域公共利益的最大化而經(jīng)由協(xié)商、談判等方式，實現(xiàn)對區(qū)域公共事務的集體管理。簡單的來說，區(qū)域治理就是治理理念或理論在區(qū)域公共事務管理中的具體運用。分析現(xiàn)今我國區(qū)域治理的實踐可知，政府仍是推動區(qū)域合作的關鍵角色，而公民、私人部門和非政府組織作用微弱，總體看來，我國區(qū)域治理仍是以政府為主導，科層制特征濃厚。由于政府仍是協(xié)調區(qū)域內利益沖突的主體，因此我國現(xiàn)有的這種區(qū)域公共事務的管理方式還不是真正意義上的區(qū)域治理。

針對區(qū)域公共政策的概念闡釋，學術界尚未得出統(tǒng)一明確的結論。本文從區(qū)域公共政策的一般制定過程出發(fā)將其界定為：區(qū)域公共政策就是由中央或地方政府制定的，旨在解決區(qū)域發(fā)展問題、維護與協(xié)調區(qū)域公共利益的各種政策和措施。而與之相對應的，區(qū)域公共政策沖突則是指在區(qū)域合作與發(fā)展的過程中，區(qū)域內各政策主體所制定的公共政策相互對立、矛盾，甚至相互沖突的一種情形。由于區(qū)域內各政策主體出于自身的利益需求而制定、實施不同的公共政策，區(qū)域內的沖突、矛盾不可避免。利益主體間的相互角逐是公共政策沖突存在的本質原因。總體看來，區(qū)域公共政策沖突雖有利于政策的不斷調整，但其弊大于利，如區(qū)域公共政策沖突最終會導致政策資源浪費，政策失敗等，因此，必須在理解區(qū)域公共政策沖突實質的基礎上，經(jīng)由理性研究進而提出消解政策沖突的有效方法。

二、區(qū)域公共政策沖突消解的基本原則

以理解我國區(qū)域治理模式基本特點為前提，為更好的深化區(qū)域合作、有效消解區(qū)域公共政策沖突而采取的相關措施必須遵從的總原則主要有以下幾點：

1.利益共享的原則

區(qū)域內各主體制定政策的出發(fā)點就是使得區(qū)域利益的最大化，因此，利益共享對于各政策制定者而言具有重要的影響。為達到鼓勵各方溝通、協(xié)商，利益共享原則應該包括：⑴區(qū)域合作與一體化應更有利于各地方的發(fā)展，不能損害他方利益卻有利于己方利益。⑵正確處理地方利益與區(qū)域利益之間的關系，必須明確二者是相輔相成而非相互對立的。區(qū)域合作的積極性需要靠地方利益的增加進行激發(fā)，同時，區(qū)域內的和諧發(fā)展、深入合作則為地方利益的增加提供強有力的保障。

2.和諧發(fā)展的原則

在區(qū)域內的不同地方、不同產業(yè)之間對區(qū)域利益進行合理的再分配，達到利益共享基礎上的最大程度的公平，從而使區(qū)域利益分配達到一種比較公平的狀態(tài)，實現(xiàn)區(qū)域的和諧發(fā)展。總之，區(qū)域利益的合理分配能夠直接調動區(qū)域內成員的積極性，維持區(qū)域合作系統(tǒng)的穩(wěn)定，最終有利于實現(xiàn)區(qū)域的和諧發(fā)展。

3.法治秩序的原則

一方面，制定明確、清晰的規(guī)則制度，對區(qū)域內成員的利益行為進行規(guī)范，嚴格依規(guī)定進行相關的獎懲，使其對違反者的懲罰有理有據(jù)，減少人為的隨意性，妥善行使自由裁量權，最終實現(xiàn)：以一種規(guī)范化的方式來治理地方利益沖突。另一方面，明確相關的責任制度，加強內外部監(jiān)督。明確各方在區(qū)域合作中所扮演的相關角色，在全員達成一致時，若有違約行為必將嚴懲。此外，完善的內外部監(jiān)督有利于區(qū)域內各方端正自己的行為，嚴格遵守相關規(guī)定。

4.運行高效的原則

一是，依據(jù)具體需要，設置多樣化、靈活的利益協(xié)調機構。既可以是常設性的協(xié)調機構，也可以是臨時性的項目小組或專業(yè)委員會；二是，在協(xié)調過程中，應盡可能的避免各種繁文縟節(jié)，樹立專設協(xié)調機構的權威、威懾力。三是，應及時、準確、客觀的評價利益協(xié)調的結果，并鼓勵、監(jiān)督各方根據(jù)實際情況及時予以修正，而后由專設的協(xié)調機構進行驗收。

三、區(qū)域公共政策沖突消解的對策建議

當前中國區(qū)域治理模式是以政府為主導的科層制模式，因此為規(guī)避區(qū)域公共政策沖突的消極影響，有必要在我國區(qū)域治理模式根本特征的基礎上，提出全方位、多層次、前瞻性地改進措施。

1.建立公共政策沖突的事前控制、事后排除機制

解決公共政策沖突的基礎性措施是建立事前控制、事后排除機制。此措施同樣適用于解決區(qū)域公共政策沖突。簡單而言，事前控制是一種預防性手段，指在公共政策沖突發(fā)生之前就已經(jīng)采取一定的措施來避免沖突的發(fā)生。而相應的事后排除則是指政策出臺后，針對沖突的實際情況而采取的解決措施。

具體而言，可從以下兩個方面著手：一是要加強對政策主體權限的控制。雖然我國已出臺諸如《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》以及《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)，對政策主體的權限進行一定的原則性約束，但這些規(guī)定并不夠明確，甚至相互抵觸、矛盾，直接造成對政策主體權限的控制乏力，加劇了政策沖突的現(xiàn)象。因此，我國應在現(xiàn)有的法制環(huán)境下，通過協(xié)商制定各種具體的政策，明確各政策主體的權限范圍，并予以嚴格地監(jiān)督，以此避免越權、超權決策。二是加強對決策程序的控制。為使決策者遵循一定的決策程序從而避免和減少政策沖突，需建立健全統(tǒng)一審查和批準制度。在區(qū)域內成立專門的審查機構，避免政出多門，區(qū)域內成員所制定的政策必須報經(jīng)統(tǒng)一的機關批準，確保各級政策間的銜接和統(tǒng)一。同時，下級政府機構制定政策須報上級政府機構批準，進而有效地減少和避免上下層級政府間的公共政策沖突。

健全事后排除機制的方式主要有以下幾點：⑴備案審查。區(qū)域內各政策制定主體在制定、出臺各自的公共政策時，應按總規(guī)定及時將其報送指定的機關統(tǒng)一備份在案，以便進行進一步的審查、監(jiān)督。⑵利用適用規(guī)則。公共政策沖突發(fā)生時，為正確適用法律規(guī)范而應當遵循的基本原則，如上位政策優(yōu)于下位政策，同位階政策具有同等政策效力，特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定，新規(guī)定優(yōu)于舊規(guī)定等②。⑶裁決機制。當區(qū)域內公共政策發(fā)生沖突時，由協(xié)調委員會或臨時協(xié)調機構等專設機構進行裁決，明確各方責任。⑷改變或者撤銷機制。區(qū)域合作發(fā)展組織應該明確要求各地區(qū)政府機關要依照法律規(guī)定的權限和程序，對違反制度、規(guī)定或者與上級部門政策相抵觸的政策予以改變或者撤銷，這是一種監(jiān)督機制③。⑸定期清理機制。區(qū)域內各政府機關應定期對域內實施的政策進行審查、考核，判斷其是否與法律、法規(guī)、區(qū)域合作發(fā)展組織制定的政策等存在相互抵觸、沖突、矛盾的現(xiàn)象，進而進行政策整改，清理不合理的、無用的政策。

2.加強公共政策主體能力建設,深入推進大部制改革

一方面，政府機關人員應明確自己的職責，扮演好自己所承擔的角色，通過認真的學習、領悟，在正確理解自己的責任的基礎上，不斷加強學習，提高自身的素質、修養(yǎng)，進行合理的自我定位。根據(jù)區(qū)域內各自的需要，制定合理的公共政策，自覺抵制各種誘惑，以區(qū)域利益為根本出發(fā)點，以公共利益為己任，確保公共政策的正確性、公正性，最大程度上減少公共政策的沖突。

另一方面，深入推進大部制改革，重塑政府角色。我國政府機關應對行政組織內部結構進行自上而下的調整, 科學設計行政組織結構, 把組織和業(yè)務及人事制度設計得使政府部門之間沒有任何重復、交叉的職能、權責④。為進一步推進大部制改革，我國應加大對其的宣傳力度，就改革達成全民共識，贏得公眾理解；科學預測改革進程中可能遇到的各種問題、障礙，有計劃的采取合理措施進行防范，而不是回避矛盾，掩蓋問題；盡可能的減少職能交叉，完善行政運行機制的同時，落實“問責制”，建設責任政府。總之，大部制改革的推進，應加強領導、科學規(guī)劃、周密設計、統(tǒng)籌協(xié)調、穩(wěn)步推行。

3.暢通政策信息溝通渠道，建立政策咨詢協(xié)商機制

政策信息溝通不暢是許多公共政策沖突產生的重要原因之一。任何一項政策都很難兼顧多方利益，在其實施過程中必定存在許多的歧義與抵觸，矛盾的產生不可避免，而有效的溝通則是減少矛盾、沖突的重要手段。因此，不僅要不斷加強區(qū)域內各成員的內部溝通交流，還要不斷加強政策執(zhí)行部門與目標群體之間的外部溝通。一是由區(qū)域合作發(fā)展組織成立專職的溝通協(xié)調機構，具體負責區(qū)域信息公示、傳遞、溝通等職責，使溝通協(xié)調職能專業(yè)化、權威化。二是構建多種溝通渠道，使溝通渠道暢通化。三是縮短溝通距離，保證信息的真實有效。四是實現(xiàn)溝通手段和技術的現(xiàn)代化。此外，還需要在暢通信息溝通的基礎上，構建專門的政策咨詢協(xié)商機制。通過對區(qū)域內各個政策的咨詢協(xié)商，協(xié)調不同的利益訴求、政策價值觀和政策主張。如果區(qū)域內各成員缺乏關于政策目的的共同價值觀的同時，在利益關系上也是根本對立的，那么只有采取變通的方法來達到合意，從而維持協(xié)商關系。總的來說，政策協(xié)商機制的構建將有利于提高公共政策制定的科學化。

4.創(chuàng)新更為靈活的區(qū)域治理組織形式

針對我國現(xiàn)有的治理模式，單純的依靠傳統(tǒng)的層級控制來對區(qū)域公共政策沖突進行協(xié)調，效率明顯較低。因而，有必要通過交互式的合作來為實現(xiàn)共同追求的目標而努力，這需要從三個方面著手進行變革：

⑴跨區(qū)域協(xié)調機構的組織創(chuàng)新。作為此機構發(fā)揮功能和作用的基礎和載體，組織形式至關重要。以歐盟為例進行說明，歐盟之所以能在此區(qū)域內發(fā)揮如此之大的作用，與其建立的完善的決策、執(zhí)行、監(jiān)督、仲裁等機構密不可分。通過構建一個完整的歐盟區(qū)域管理權力體系，歐盟組織實現(xiàn)了區(qū)域內的深入合作，并不斷地發(fā)展、壯大。著眼我國的區(qū)域組織不難發(fā)現(xiàn)，我國當前的跨區(qū)域協(xié)調機構在組織機構設置上還是過于簡單, 分工不明、責任不到位等因素都會直接導致區(qū)域合作組織的諸多職能無法履行和發(fā)揮。為此，我國的區(qū)域合作可借鑒歐盟的管理模式，在決策機構、執(zhí)行機構、仲裁機構、咨詢機構等各個方面進行不斷改進、完善。

⑵跨區(qū)域協(xié)調機構的功能完善。在合理設置區(qū)域協(xié)調機構組織的基礎上，必須完善其功能，設置機構的目的是使其發(fā)揮應有的功能：在協(xié)調功能上，綜合考慮整體區(qū)域資源、區(qū)位優(yōu)勢、經(jīng)濟狀況，在整合與提升區(qū)域整體競爭力等方面發(fā)揮作用；在服務功能上，立足于服務區(qū)域市場一體化、服務區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展，實現(xiàn)共同繁榮；在監(jiān)督功能上，審查和監(jiān)督區(qū)域合作規(guī)則的執(zhí)行情況⑤。

⑶跨區(qū)域協(xié)調機構的網(wǎng)絡化。區(qū)域協(xié)調機構功能的正常發(fā)揮，離不開網(wǎng)絡化運轉。在對區(qū)域公共事務的管理上，必須實現(xiàn)多元化的參與主體，以問題的解決為焦點和行動導向，盡可能的弱化科層等級制色彩，強調各種主體的跨層級互動、協(xié)商對話、相互信任，實現(xiàn)區(qū)域治理模式的網(wǎng)絡化。

5.構建利益共享與利益補償機制

區(qū)域政策制定主體的目的就是為實現(xiàn)自身利益的最大化。因此，要實現(xiàn)區(qū)域合作的深入，離不開有關利益共享與補償制度的構建，為此，做出的整體性制度安排主要包括以下幾點：

⑴區(qū)域內產業(yè)調整中的利益分享與補償。產業(yè)調整作為區(qū)域圈內公共事務管理的重要內容，直接對地方利益產生影響，同時也會與市場發(fā)生作用。區(qū)域產業(yè)分工的過程中，存在著產業(yè)替代、淘汰和升級，這必然會帶來利益的重新分配。每項產業(yè)的淘汰與升級，總將引發(fā)相關的利益沖突。只有建立了與產業(yè)相關的財政稅收制度，形成配套的利益共享和補償制度，才能使產業(yè)規(guī)劃和調整真正實現(xiàn)⑥。

⑵對區(qū)域內欠發(fā)達地區(qū)的主動推動。區(qū)域內總利益的維護離不開欠發(fā)達地區(qū)的努力，各地方的共同發(fā)展、共享區(qū)域發(fā)展成果，是區(qū)域內各方融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟一體化的根本動力。若是區(qū)域合作與區(qū)域一體化僅有惠于發(fā)達地區(qū)，而欠發(fā)達地區(qū)并不能獲得同等的發(fā)展機會，那么它就很容易喪失融入?yún)^(qū)域合作的動力。因此，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展應該統(tǒng)籌規(guī)劃，有側重的實施有利于縮小地區(qū)發(fā)展差距的財政政策和稅收制度：在財政方面，通過中央政府、上級政府的轉移支付、財政專項補貼等方式給予欠發(fā)達地區(qū)以政策支持；而在稅收方面，可以對落后地區(qū)給予稅收政策方面的優(yōu)惠。

⑶利益共享的有效保障。構建區(qū)域內保障機制的重要功能就是使復雜的利益協(xié)調行為易理解和可預見，從而使區(qū)域合作行為變得可確定。另一方面，當利益相關者拒不履行協(xié)調意見，或者履行義務時違反區(qū)域合作協(xié)議規(guī)定的，應有承擔違約責任的相關規(guī)定。保障機制的有效構建將大幅度提高區(qū)域內各主體的參與熱情，進而有利于區(qū)域合作的深入開展。

引文注釋

①汪偉全.區(qū)域合作中地方利益沖突的治理模式:比較與啟示[J].政治學研究,2012（4）：5-21.

②宋麗華.公共政策執(zhí)行中的問題及其對策研究[D].東北師范大學碩士論文,2006.

③劉曉宇.我國公共政策沖突及其治理研究[D].湖南大學碩士論文,2008.

④袁明旭.官僚制視野下當代中國公共政策沖突研究[D].吉林大學博士論文,2008.

⑤袁明旭.官僚制視野下當代中國公共政策沖突研究[D].吉林大學博士論文,2008.

篇(3)

本文從公共政策管理的視角，運用學科前沿理論，在綜合分析、評判第三部門發(fā)展現(xiàn)狀的基礎上，對目前第三部門的功能、困境及發(fā)展趨勢，作了比較深入的探討，提出了第三部門發(fā)展的路徑選擇，特別強調公共政策管理的作用及其體系設計。指出:第一，第三部門作為公共政策一方主體，仍需政府的監(jiān)督、引導和管理;第二，政府作為公共政策決策的主體，擁有資源優(yōu)勢，以及堅持公共性的政策目標和價值取向，它對暫時處于相對弱勢地位的政策對象第三部門承擔著管理的職責和義務;第三，政府對第三部門的管理應符合現(xiàn)實需要，即有度、有序。

本文的研究成果，無論在理論上還是在實踐層面上，都是相當有限的，存在著不足，今后將在政府與第三部門關系、第三部門的屬性、產權、運作機制和制度環(huán)境等方面進一步開拓。

關鍵詞:第三部門，政府，公共政策，管理

前言

1.1選題動機與研究價值

現(xiàn)代社會是一個多元、民主、法治與開放的社會，它的一個重要特征就是公共管理主體的多元化，即政府、市場、第三部門和公民共同治理社會，隨著我國改革開放不斷地走向深入、社會轉型進一步地展開，以及公共管理社會化進程的不斷推進，第三部門正在逐漸發(fā)展和壯大起來，第三部門問題研究也由此成為公共管理的重要問題和前沿問題，在我國當前社會，進一步培育和發(fā)展第三部門，還是構建以“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”為主要特征的社會主義和諧社會，以及以第三部門為基石的公民社會的重要內容。因此，對于21世紀的中國來說，第三部門的發(fā)展水平和規(guī)模將在很大程度上標志著中國社會文明進步和現(xiàn)代化的進程。

同時，處在社會轉型階段的政府，其角色定位與功能發(fā)揮也成為一個新的關注點。作為傳統(tǒng)公共管理的唯一主體，政府積累了大量有形的和無形的資源，基于這樣的資源優(yōu)勢以及它作為權力掌握者的優(yōu)勢地位，政府仍然是現(xiàn)代公共管理的主導力量，這也意味著政府對社會轉型負有更多的責任。“一個好的和負責任的政府，應該積極主動地調整自身的定位，促進社會前進，同時有意識地營造良好的政策環(huán)境，有計劃地培育公民與第三部門的自治能力，并引導、規(guī)范社會的自治活動，從而選擇性地逐步退出直接控制的社會領域，實現(xiàn)政府有效治理基礎上的社會轉型。”’

但是事實上，第三部門在繁榮發(fā)展的背后仍然存在著不少問題，總體呈現(xiàn)弱小態(tài)勢，真正的職能作用不能得到應有的發(fā)揮等，這些問題都跟政府管理上的不到位有著直接或間接的關系。一是政府對第三部門的管理缺失，包括信息的缺失，制度體制上的缺陷，以及管理能力的不足等，二是政府管理在實際操作中也存在很多問題。

因此，本論文以第三部門為研究對象，對于正確發(fā)揮第三部門的社會功能，預防、緩解、消除各種社會矛盾，進而保持社會安定有序，對于推進公共管理實現(xiàn)社會化，對于促進社會主義和諧社會與中國公民社會的構建等，無疑都是一個極富理論和現(xiàn)實意義的課題。

同時，政府仍然擔負著管理社會，包括對第三部門進行合理有效監(jiān)管的職責，本文選擇了從政府公共政策管理的角度出發(fā)研究第三部門及其治理路徑，這對于政府實現(xiàn)與第三部門的互動即以政府改革中進行的角色轉換來促進第三部門的成長發(fā)育，并以第三部門的良好治理框架來推動政府加快職能的轉換，也有著重大的現(xiàn)實意義。

1.2基本思路與分析框架

“第三部門”的概念是美國學者列維特(Levitt)1973年首先提出來的，盡管從‘王名，賈西津.中國NGo的發(fā)展分析〔J].管理世界，2002(8):40碩士論文政府對第三部門的公共政策管理研究世界范圍來看，第三部門的產生由來已久，但是至今仍然沒有形成統(tǒng)一的、普遍認可的定義，各個國家在對第三部門的稱呼、內涵和外延的界定上存在著較大的差異。我國學者在這類概念上也是見仁見智，他們根據(jù)自己的見解和偏好，對此形成了以下一些稱呼:非政府組織(NGO)、非營利組織(NPo)、民間組織(CivilGroup)、社會團體、志愿者組織(Vo)、公民社會(eivilSociety)、第三部門(Thirdse。tor)，也有稱為非政府公共組織的(汪玉凱等)。

因此，本文之所以選用“第三部門”的稱法，一方面也是沿用部分學者的見地，另一方面是因為本文認為單獨用“志愿性”、“非營利性”、“民間性”等來指稱這一類部門，都是不太精確的，正如奧斯本所說:“我們沒有更好的名字，只好稱它們是‘第三部門’。”‘

篇(4)

【摘要】公共政策的成敗要通過公共政策中的政策評估環(huán)節(jié)檢驗。公共政策評估要通過一定的標準進行，即公共政策評估標準。公共政策評估環(huán)節(jié)通過不同的評估標準判斷公共政策成效，依據(jù)成效來判斷公共政策的成敗。當今中國生產力評估標準是符合社會主義初級階段基本國情的政策評估標準。

【關鍵詞】公共政策政策評估標準生產力

公共政策是以政府為主的公共機構為確保社會朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展，通過廣泛參與和連續(xù)的抉擇以及具體實施而產生效果的途徑，利用公共資源達到解決社會公共問題，平衡、協(xié)調社會公眾利益目的的公共管理活動過程。這一概念表述了公共政策的主體、手段、目的，尤其突出其目的性。

公共政策的目的性表現(xiàn)在公共政策的成敗上，這就使政策評估在公共政策中占據(jù)重要的地位，缺少政策評估，一項政策就不能稱之為政策。公共政策評估如何進行，即公共政策評估都有哪些標準，以此對公共政策成敗做出判斷，本文試就其作些探討。

一、公共政策評估概念的界定

盡管目前對政策評估的研究很多，但對于政策評估的概念卻沒有一個統(tǒng)一的、被絕大多數(shù)學者接受和普遍認同的定義。

陳振明認為，所謂公共政策評估，是指依據(jù)一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息。林水波、張世賢認為，政策評價是“有系統(tǒng)地應用各種社會研究程序，收集有關資訊，用以論斷政策概念與設計是否周全完整，知悉政策實際執(zhí)行情形、遭遇的困難，又無偏離既定的政策方向；指明社會干預政策的效用”。

以上學者從不同的角度和方面分別對政策評估進行界定，綜合各方觀點，本文傾向于這樣的界定：公共政策評估是依據(jù)一定的標準和程序，對政策過程的效果、效益、效率和公眾回應加以判斷，評定并由此決定政策變遷的活動。

二、公共政策評估的標準

鄧恩在《公共政策分析導論》中將評估標準分為六類：效果、效率、充足性、公平性、回應性和適宜性。我國臺灣學者林水波、張世賢在《公共政策》一書中認為評價標準由八個方面：投入工作量、績效、效率、充足性、公平性、適當性、執(zhí)行力、社會發(fā)展總指標。張國慶在《現(xiàn)代公共政策學導論》中提出政策評估的首要標準和次要標準的概念。針對公共政策及其活動全過程的各個環(huán)節(jié)的結果的價值進行評估，評估的標準應該包括下列標準。

1.政策的目標標準

評價一項公共政策是否成功的重要標志就是看政策執(zhí)行后能否在預定的時間內完成其所確定的目標。那么，在評估政策時，把制定公共政策時所要達到的標準或目標同在一定時間限度內執(zhí)行政策所達到的目標相比較來進行評價。如果公共政策在預期時間內取得的成就同制定政策所定的標準一致，那么，很明顯這項公共政策是很成功的，達到了預期的目標。反之，沒有達到所希望達到的目標，說明這項政策是不成功的。

2.政策的投入標準

一項政策從提出、列入議事日程、制定、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)都需要大量的人力、物力、財力、信息等各種資源。這個標準要衡量一項政策所投入的各種資源的質量和數(shù)量，其實質就是從資源投入的角度來衡量決策機構和執(zhí)行機構所做的工作，也就是政策評估的成本問題。因此，投入成為政策能否取得成功的重要因素。

3.政策的公平、公正標準

公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標，在有效增進與公平分配社會公共利益的過程中所制定的行為準則，公平性是公共政策的重要特征和體現(xiàn)。政府在制定公共政策的過程中為了實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，就必須注意通過利益的再分配或補償?shù)确绞浇o予那些受損的合法利益以合理的補償，以體現(xiàn)和照顧最大多數(shù)人的利益。因此，公共政策是否成功的重要標準之一就是看是否體現(xiàn)的政策的公平和公正，是否體現(xiàn)和維護了最大數(shù)的利益。

4.政策的效率標準

經(jīng)濟學上講究經(jīng)濟效率即投入和產出的關系，經(jīng)濟效率要求產出必須大于投入。政策的效率標準是衡量政策取得效果所耗費的政策資源的數(shù)量，通常體現(xiàn)在政策投入與政策效果之間的比率和關系。政策效率的高低往往反映出政策本身的優(yōu)劣和政策的執(zhí)行狀況。

5.公民參與、回應政策的程度

由于公共政策主要實現(xiàn)大多數(shù)人的利益，因此，在制定政策的過程中公民的參與與回應必不可少，而公民的參與和回應程度高低是衡量政策是否成功的重要標準。一項公共政策不論關系到全體或一部分人的利益，只要政策對象認為滿足了自己的利益，就會對這種政策有著積極的回應。反之，政策的回應程度就低。這也是評價政策是否成功的重要標準。

三、中國特色的評估標準

國內政策學者陳振明歸納出的政策評估的五個標準：生產力標準、效益標準、效率標準、公正標準和政策回應度。根據(jù)臺灣學者吳堯峰先生對生產力評估標準的綜合與整理，生產力標準的內涵體現(xiàn)了效率標準和績效標準的統(tǒng)一，在某種程度上也涵蓋了政策評估的妥當性和回應度標準，從中國目前所處的發(fā)展階段和公共政策的本質功能上看，生產力標準是當今中國公共政策評估最根本和首要的標準，其原因主要有以下幾個。

首先，生產力標準既是評價一個黨、國家戰(zhàn)略方針的根本標準，也是評估每一項政策的根本標準。一項政策的正確與錯誤、好與壞、進步與落后，歸根結底取決于它有無或在多大程度上解放生產力、促進生產力的發(fā)展。

其次，生產力標準最能體現(xiàn)公共政策的公共性和公共精神。從公共政策的實質與功能上看，政府作為公共性的代表，它所依據(jù)的是社會公共利益，通過公共政策的制定、實施和評估，來進行利益選擇、利益綜合、利益分配、利益落實，達到持續(xù)不斷的發(fā)展公共利益的目的。

篇(5)

關鍵詞：公共政策倫理；反思與展望；理論反思

中圖分類號：B82－05　文獻標識碼：A　文章編號：1004－1605(2008)04－0035－04

國內對公共政策與倫理關系或政策價值觀的研究，最早可追溯到20世紀90年代中期，相比西方晚了近10年，主要研究成果則集中在本世紀初以后。政策科學領域出現(xiàn)的這股“新趨勢”，既是對西方該領域學術浪潮的承接與呼應，也是對國內公共政策實踐前沿頻發(fā)問題的道德反思與倫理訴求。本文以歷史與辯證的眼光，對國內學術界10多年來關于公共政策倫理研究的背景、現(xiàn)狀、問題等作深入而系統(tǒng)的審視與梳理，對研究中存在的主要問題進行條分縷析，并對該領域研究的意義與前景作出了積極而樂觀的勾勒與展望。

一、公共政策倫理的提出及其緣由

首先，重視對公共政策倫理或價值的研究是西方政策科學研究出現(xiàn)的新趨向。發(fā)端于20世紀50年代的政策科學，經(jīng)過半個多世紀的發(fā)展演化，已經(jīng)形成了較為完備的獨特學科體系。在西方政策科學的演進過程中，有關倫理和價值因素在政策過程中的作用的爭論時隱時顯、不絕于耳。“價值無涉論”或“價值無用論”在政策科學研究的前半段很有市場，從事政策研究的是一幫技術精英，他們奉行價值中立原則，高揚實證分析和技術理性的大旗，凸顯實證、技術、量化、過程、手段、方法等在公共政策研究實踐中的主導作用，使得技術理性牢牢把持著公共政策研究領域的話語權，倫理因素和價值理性則被視為另類。但公共政策分析技術化的發(fā)展趨勢卻引發(fā)了無法克服的悖論，那就是，學者所憂心的“精神墮落的時代”的出現(xiàn)和對“純粹技術意志狀態(tài)”的恐慌。20世紀80年代以后，隨著政府官員不道德行為的一再曝光、政府失敗(失靈)現(xiàn)象的頻頻出現(xiàn)，公眾對政府的信任度大大降低，深藏不露的政府德行、政策正當性等問題終于引起了政策學家的關注。而視對政策價值觀或公共政策與倫理關系的研究，是政策科學研究領域出現(xiàn)的新趨勢，公共政策的研究方法也實現(xiàn)了從“事實與價值相分離”向“事實與價值相結合”的轉變。期間，眾多有關公共政策倫理學或價值分析方面的論文或著作應運而生，如羅爾斯的《正義論》、鄧恩的《政策分析中的價值、倫理觀與標準》、通格的《倫理學和政策分析：責任問題》、布坎南的《倫理與公共政策》等。

其次，訴諸倫理分析視角是破解公共政策執(zhí)行失靈的理性選擇。公共政策執(zhí)行失靈是當今世界各國行政實踐中比較常見的一種現(xiàn)象，表現(xiàn)為公共政策的執(zhí)行過程或結果偏離了政策制定者實際預想的目標。由此，小僅會導致政策的效力銳減，甚至可能造成原有問題的惡化，給政策對象造成更加嚴重的負面影響。20世紀60年代，美國政府為解決加州奧克蘭大市的高失業(yè)率和種族問題而推行的奧克蘭大項目，卻在政策條件非常樂觀的情況下以失敗而告終，“華盛頓的期望在奧克蘭市破滅”。2006年以來，面對居高不下的房價上漲勢頭，我國相關部委推出一系列調控政策?在一些地方卻演變成“調控和博弈一色，房價與政策齊飛”的局面，結果是房價“越調越高”，無房族望房興嘆。以上說明，由于政策自身的先天性缺陷以及執(zhí)行過程中的走調、變樣，使得政策執(zhí)行的實際效果大打折扣、收效甚微，甚至走向政策目標的反面。這種政策輸入――執(zhí)行失靈――政策修正――政策再次輸入――執(zhí)行再次失靈的單向度政策執(zhí)行流程，使政策執(zhí)行陷入了頻頻失靈的怪圈。由此，光靠政策科學自身來解決公共政策執(zhí)行失靈中的問題已顯得底氣不足，而要挖掘出公共政策執(zhí)行失靈的內在根源，找到一種更為有效的解決路徑，必須訴諸一種更為徹底、寬宏的分析視角，這就是倫理分析視角。

二、研究視閾、緯度與創(chuàng)新論點

國內公共政策倫理研究雖然起步較晚，但學者們從不同的視閾、緯度對公共政策倫理或價值中的一些具體問題展開研究，某些見解具有原創(chuàng)性。

國內對公共政策倫理的研究手法，主要從政治倫理、行政倫理、制度倫理三個視角來展開的。

1　政治倫理視角。被唐凱麟教授稱為21世紀“顯學中的顯學”的政治倫理學，以其寬宏的政治理論視野和深邃獨到的倫理問題意識而為一些政策科學研究者所關注，并在勾勒公共政策倫理的雛形和輪廓上發(fā)揮r作用。研究政策倫理必然涉及一個邏輯前提：公共政策合乎何種倫理標準。國外學者對此解讀不一，爭鳴頗多。如功利主義者的“私惡即公利”觀、諾齊克的“正義就是正義的持有”觀、羅爾斯的“正義是社會制度的首要美德”觀，等等。謝金林認為，這些爭論往往都只著眼于政策的一個方面，應堅持以公共利益為倫理標準，這才是公共政策更為基本的倫理原則。

和其他理論一樣，政策倫理也應有它自身的理論框架和知識支撐體系。梁平把倫理學理論框架中的兩個基本理論，即目的論和義務論，引入到公共政策領域，并針對目的論和義務論在基本內容上相互矛盾的實際，指出應對這兩種理論進行平衡。張文芳則從構建一門學科的角度出發(fā)，為政策倫理勾勒了大致的輪廓：政策倫理是公共政策的道德價值體系，它具備自身的基本范疇、基本系統(tǒng)、基本功能。

公共政策是按照一種嚴謹而富有層次的程序展開、運行的，但我們往往只注意到其外在的程序性和工具性價值，而忽略它的另一重要屬性一一內在的正義。謝金林認為，公共政策程序正義以其程序結構的公開性、公民參與的平等性和廣泛性、程序結果的公民共識性，而使公民的尊嚴得到了實現(xiàn)。而顧友仁則從公共政策制定的五個階段所體現(xiàn)的程序的規(guī)定性和正義性，闡發(fā)了公共政策的公正性，指出了中國特色公共政策制定程序正義的理論框架和實踐模式建構的原則。

2　行政倫理視角。自從政策問題作為一個主要研究領域被納入政治學的研究范圍以來，政治學的各種理論和學派都對政策行為或過程作出了自己的解釋。絕大多數(shù)政治學家認為，政府政策行為過程是一個政治過程，政府的任何政策都具有基本的調控社會利益關系的政治功能，因此，在政策的制定過程中，必須堅持基本的政治價值準則，即社會政治利益最大化的準則。

關于政府政策行為的價值取向問題，傳統(tǒng)政治學和公共行政理論認為，政府是社會利益的代表，其政策行為的價值取向是公共利益。現(xiàn)代團體主義政治理論和公共選擇理論否定了傳統(tǒng)的觀點，它們分別認為，政府政策行為的價值取向或者是團體利益，或者是政府

官員的個人利益。但胡象明認為，只有才能科學解決政府政策行為的價值取向問題，畢竟在階級社會，政府政策行為的價值取向必然是統(tǒng)治階級的階級利益，而在社會主義條件下，人民的政府才有可能真正把人民利益作為政府政策行為的價值取向。關于科學與價值孰輕孰重的問題，張康之從威爾遜、古德諾的政治與行政二分原則到西蒙“管理就是決策”的行政學的演進邏輯，指出，傳統(tǒng)的政治與行政的二分在表現(xiàn)上是公共政策的制定和執(zhí)行的分開，歸根結底則是科學與價值的二分。在這個過程中，科學與價值必然是統(tǒng)合于一的。這一點應當成為當代公共政策科學研究和理論建構的基點。其他一些學者從行政倫理的視角研究了構建責任政府的政策意義、公共政府的倫理治理要求等方面問題。

3　制度倫理視角。制度倫理是應用倫理學中的一個新興研究領域。以制度倫理視角來研究公共政策問題，被認為是公共政策分析的新向標。通過考察制度性理性選擇?多源流、階段啟發(fā)框架對倫理研究的缺失，王仕軍等從公共政策分析的新向標制度倫理出發(fā)，提出新時期的公共政策分析必須改變過去只從經(jīng)濟學的效率角度來加以認識、考慮的做法，應在借鑒其在理論研究中的有關方法基礎上，提出一種綜合研究和考察公共政策中倫理問題的框架式思路，以彌補各種理論框架對倫理關注的缺失。張燁則從制度倫理角度審視了我國當前的教育政策，認為這對教育政策的制定和實施是一種有價值的分析視角。覃文松從制度倫理角度論述了我國基礎教育財政制度改革問題。指出，在社會轉型期，當前的核心是增加制度的公正性有效供給，建立健全公正的教育財政轉移支付制度。

國內研究者對公共政策倫理的論述，主要從倫理緯度、價值緯度和責任緯度三個層面剖析的。

1　倫理緯度。“倫理維度”被視為公共政策研究中不可缺失的研究向度。因為單純的“政策分析無法解決價值沖突”。如果在政策應當重視的價值問題上沒有共識，“政策分析就不能為政策制定貢獻多少東西。至多只能建議如何達到某個確定的目標，但是它無法確定什么是對社會真正有價值的。”Ⅲ“解決這一問題，需要在公共政策理念層面突出倫理精神，公共政策主體層面以公共利益為本位，公共政策目標層面善于體現(xiàn)對利益的協(xié)調與平衡，公共政策的執(zhí)行層面注重社會公平，公共政策的評估層面強調社會公平標準。”

2　價值緯度。公共政策的價值問題是政策科學的基礎問題。“公共政策價值觀或公共政策與倫理的關系問題在政策科學中占有極為重要的地位”，“一切公共政策都是為了尋求價值、確認價值、實現(xiàn)價值、創(chuàng)造價值、分配價值。”國內政策研究者對政策價值的研究，主要包括公共政策的價值取向、價值沖突與價值分析方法三個方面，其中，以公共政策的價值取向研究最為集中。

但大多論述較平，結論有別，倒是某些研究者從政策空間、政策系統(tǒng)的結構分析等角度對公共政策價值取向問題的擇討，張康之對科學尺度和價值尺度在政策領域的適用邊界問題的深入闡述，給人以思考與啟發(fā)。

3　責任緯度。在美國行政倫理學家特里?L?庫珀看來，責任是行政倫理學研究的第一要義。目前，國內學者對政治責任、行政責任、倫理責任和法律責任研究較多，對政策責任的研究不多見。總體說來，政策責任與上述四種責任統(tǒng)屬政府責任范疇，故加強政策責任研究為進一步深化政府責任研究開辟了新的視角。政策責任有廣義、狹義之分，具體表現(xiàn)為道義責任、政治責任、行政責任和法律責任四種形式。政策責任機制的實現(xiàn)有賴于公共政策倫理的確定、政策責任主體的明確、政策責任能力的培養(yǎng)、政策透明度與公眾參與度的提高、政策績效評估體系的完善，等等。根據(jù)公共政策主體所承擔的職責和義務，周萍認為，公共政策決策層面的責任是客觀制度性責任和主觀倫理性責任的統(tǒng)一。但人類理性長期對客觀制度性責任的過分追求，使內在主觀倫理性責任逐漸弱化，這也就是哈貝馬斯所指出的現(xiàn)代社會的病態(tài)。因此，運用客觀制度性責任和主觀倫理性責任雙重視角解析公共政策責任的內在結構，探尋其原則，科學地確定公共政策決策責任的界限，提高履行責任的自覺性，以及完善責任追究機制，都有著非常重要的意義。

三、存在的問題及其思考

綜觀國內外對公共政策倫理的研究現(xiàn)狀，目前，在該研究領域尚未形成一個較為完整的理論體系，甚至連一本專門系統(tǒng)闡釋、解讀政策倫理的著作都難得一見，這不能不說是政策科學研究的一大缺憾。國內對公共政策倫理的研究主要存在以下幾個問題：

一是研究力量比較薄弱。撇開西方在政策倫理研究上的“雜亂無章”不說，國內對這一領域的研究更是呈散兵游勇之狀。由于可與政策倫理學歸為同一家族的學科如政治倫理學、行政倫理學等在國內仍是一門新興的學科，在林林總總的學科叢林中根基還很不牢靠，至今仍有部分學者在為證明行政倫理學是一門科學，以擺脫其被邊緣化的窘境，恢復其正統(tǒng)的學科地位而作艱苦的學術努力。在這種背景下，行政倫理學研究的引領者張康之、王偉、羅德鋼等，政治倫理學研究的行家里手萬俊人、戴木才、何懷宏等，都未能從自己的主攻領域抽身對公共政策領域的倫理問題給予較多的關注(只有張康之教授在2000～2001年發(fā)表過兩篇有關政策價值的文章)。近年來，一直致力于政策科學研究的陳振明、張國慶、嚴強等學者，盡管在自己的著作或文章中對政策倫理或政策價值有所論及，但從構建一門學科的角度來看，僅僅勾勒了一個側面或開了個題。眾多相關領域研究的學者“缺陣”，就難以為推進公共政策倫理的研究提供充裕的理論儲備和強力的人才支撐。

二是研究載體和傳播渠道相當有限。目前，專門研究政策倫理或政策價值的著作或學術期刊還未見面市，相關課程也未在高等院校開設。研究載體和傳播渠道的空白，也影響和制約了公共政策倫理的進一步傳播，縮小了公共政策倫理的受眾面。

三是研究的覆蓋面較為狹窄。目前，有關公共政策倫理或價值的相關研究成果散見于一些學者的著作和研究者發(fā)表的文章中，顯得較為凌亂。歸總起來，主要囊括政策倫理、政策價值和政策責任三個層面。其中，以公共政策價值取向為選題的占主體，此方面研究的重疊率、重復率非常高，但大多流于老調重彈，乏善百丁陳。關于公共政策倫理的起源和理論基礎、公共政策倫理學研究的方法與路徑、公共政策倫理學的學科結構和發(fā)展模式等則甚少涉及。而缺少對這些基本理論問題的探討，就難以搭建公共政策倫理學學科的框架體系和理論軀殼。

四是研究視野相對狹窄。不少作者在研究政策倫理時，把政策倫理等同于行政倫理或政治倫理，簡單套用行政倫理和政治倫理的概念、語匯、范式和方法，進行部分或整體性的移植，而未認識到公共政策本身獨特的學科特質和實踐特征，依此“鍛造出爐”的文章僅是“新瓶裝舊酒”、“換湯不換藥”。許多研究者雖在行文中引用了一些政策科學的文獻材料，但是，由于對政

策科學的理論缺乏系統(tǒng)研究和深入理解，對材料的消化能力較弱，對問題的分析停留在淺層次狀態(tài)，難以作出深刻的學理闡釋。政策倫理研究的“短視”、“弱視”狀況，不僅對政策科學研究的進一步深入形成了掣肘，也使為數(shù)甚多的政策實踐因缺乏正確倫理價值的引導而滑入了失敗(失靈)的泥潭。

五是研究方法相對單一。目前，國內公共政策倫理研究主要采取價值分析、利益分析等方法，總體而言較為單一。既難得一見宏大敘事的方式，也缺乏案例研究或實證分析等的輔助。宏大敘事方式的罕見，多是源自于一些研究者對公共政策倫理宏觀把握上知識儲備的不足和理論駕馭能力的欠缺；案例研究或實證分析的缺乏，多是因為不少研究者囿于理論探討，不關注政策實踐的實際運作狀況，滿足于閉門造車、炮制文章。以上問題的存在，使一些研究者的理論研究成果要么因為理論闡釋上的不全面不到位，要么因為與實際的嚴重脫節(jié)而缺乏足夠的解釋力和有效的應用價值。

四、對公共政策倫理發(fā)展的一點展望

特里?L?庫珀曾就行政倫理是否為一個成熟的研究領域提出了三條衡量標準：一、是否有許多懷有濃厚興趣的專家學者涉足該研究領域，二、是否有較多的研究載體如書籍、期刊雜志和學術研討會文集等公開出版物對行政倫理的觀點、方法、理論框架等進行分析和探索，三、是否在大學和職業(yè)教育計劃中開設行政倫理的課程。若以庫珀的三條標準來審視、考證公共政策倫理的研究現(xiàn)狀和構建該學科的可能性，可以說是阻力重重、任重道遠。但是，從事政策實踐活動的行政人員不能始終生活在哲學的真空中，他們及其所從事的政策實踐必須有正確而系統(tǒng)的倫理理論的引導，否則就難以走出政策失靈(失敗)的怪圈。因此，推進公共政策倫理研究具有巨大的理論和實踐意義。

從理論層面來說，作為政府治理的主要工具，公共政策是“一項含有目標、價值與策略的大型計劃”(哈羅德?拉斯維爾)，是“對全社會的價值所做的權威性分配”(戴維?伊斯頓)。這說明，公共政策與倫理之間有著極為緊密的關聯(lián)性，公共政策內在的倫理屬性，如公正性、公平性、合法性、正當性等，如影隨形般地影響并貫穿公共政策過程。因此，無論是從深化和拓展政策科學研究的角度來說，抑或是從豐富和完善倫理學學科群角度來講，加強公共政策倫理研究，都具有相當?shù)睦碚搩r值。

從實踐層面來說，公共政策倫理所具有的強烈的應用性質，策應了政策實踐的需求，是順應政策實踐的呼喚而被催生出來的。無數(shù)事實證明，單純依靠公共政策自身的無縫隙、政策分析的深化和政策實踐模式的改善等已無法遏止公共政策的失靈與失敗，而訴諸于倫理是理性的選擇。因此，筆者認為，倫理回應與救治是矯治公共政策失靈的治本路徑，這也是公共政策倫理賴以生成的厚實的實踐基礎。

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論文關鍵詞：新公共管理理論，績效管理，財政預算，事業(yè)單位

一．前言

1959年《財政法組織法》（LOLF）確立了法國財政預算的基本框架。期間，該法令雖多次被修訂，但仍然無法適應時代的要求。2001年8月，原法國總統(tǒng)希拉克頒布了新《財政法組織法》，明確提出建立以結果和績效為導向的財政預算，并規(guī)定從2006年1月1日起開始執(zhí)行新方法編制的預算案。該法案被認為是法國公共財政的一次重大改革，它給法國財政預算管理的各個方面都帶來了顯著變化。其最大的意義在于使法國的公共行政從傳統(tǒng)的官僚模式走向新公共管理模式，公共服務領域從此也開始面臨一連串的重大改革。

二．改革的背景

1.新公共管理思潮的影響

自20世紀80年代中期以來，由于技術變革、全球化、信息化和國際競爭的挑戰(zhàn)，許多國家的行政管理發(fā)生了重大變化。以韋伯的官僚理論為代表的、等級深嚴的傳統(tǒng)公共行政制度在支配整整一個世紀的漫長年代后，正轉變?yōu)楣补芾淼摹⒇熑蔚摹⒎盏摹⑵髽I(yè)化的、以市場經(jīng)濟為基礎的形式。

新公共管理理論源于歐美國家，最早由英國前首相柴契爾夫人提倡推行。隨后該理論在西方國家逐漸受到重視。美國學者戴維·奧斯本在其著作《摒棄官僚制：政府再造的五項戰(zhàn)略》中提出了“再造政府”的理論，并強調“再造政府就是用企業(yè)化體制來取代官僚體制”。[①]戴維·奧斯本認為，在傳統(tǒng)模式下，政府在提供公共產品時力不從心，窘態(tài)百出工商管理論文，因此該模式應當被改革。戴維·奧斯本提倡政府在有限資源條件下，生產出更多的產品和提供更高品質的公共服務；同時，政府應當擁有一定的公共企業(yè)精神，并學習或運用企業(yè)管理的基本理念及做法，運用私人企業(yè)管理技術以及用結果指標來評估績效，讓政府更具活力及競爭力。

在戴維·奧斯等學者的推動下，新公共理論的影響日益擴大。以美國為首的西方國家，特別是西方經(jīng)合組織（OECD）的會員國，相續(xù)進行了改革，提出了“績效政府”的理念。法國在這方面雖然改革起步較晚，但是也出臺了相關的法令，加快了行政改革的步伐。主要內容有：改革地方行政管理體制，取消對各地方政府的監(jiān)管，擴大地方政府權力，擴大地方民主，增強地方民選機構的權利等等。

2．改善法國政府財政赤字的迫切需要

從法國國內看，法國的公共債務問題一直困擾著法國歷屆政府站。2005年，法國公共債務與國內生產總值之比已經(jīng)遠遠超過了歐盟《穩(wěn)定與增長公約》規(guī)定的60%的上限，達到了66.8%。同時，西方各國政府都大刀闊斧的改革政府機構、改善公共財政管理，而法國卻相對滯后，這就迫使法國政府加快了行政改革。從2000年以來，法國經(jīng)濟一直處于低迷狀態(tài)，失業(yè)率上升、國內投資與需求大幅度減少，這造成了法國財政收入銳減。與此同時，為實施經(jīng)濟刺激計劃，法國政府又大規(guī)模投入資金。這導致法國公共債務規(guī)模明顯擴大。

三．改革的主要內容。

與1959年以來形成的預算體制相比，新《財政法組織法》的變革之處主要體現(xiàn)在以下幾個方面： 1.強化預算的績效的管理。在過去，各部門預算支出項目是分割孤立的，完全由議會根據(jù)部門需要進行撥付。在這樣的機制下，預算項目很難體現(xiàn)各種計劃的性質也很難明確各級行政管理者的責任。新《財政法組織法》運用績效機制來推動財政預算，重新建立了財政預算機制。新機制使得各級管理者的責任明確、國家政策連貫而緊密。該機制把財政預算分為“任務”（mission）、“項目”(programme)、“行動”(action)。“任務”是財政預算的最高級工商管理論文，體現(xiàn)了國家的主要公共政策以及相應的財政預算安排。同時，若干個“項目”組成了某個“任務”。“行動”又把項目的各項計劃具體化。

新《財政法組織法》規(guī)定，各級、部門必須建立下一年度的行政計劃與工作安排；同時，每項具體計劃的效果必須通過相關部門的績效考核，并把結果反映到年度績效考核報告中。

2. 項目的行政負責人責任更為明確、擁有更多的自主權。新《財政法組織法》的另一最大的亮點在于，除了不能觸動人員工資之外，只要能保證項目目標圓滿完成和提高工作效率，各行政部門項目負責人可按實際情況自由調度資金預算。同時，為了保證項目負責人的公正、廉潔，該法案還規(guī)定必須強化行政部門內部審計職能，使每個公共政策項目執(zhí)行者承擔了更多的義務與責任。 3.強化了議會對財政預算的民主監(jiān)督力度。新《財政法組織法》實施之后，議會是最大的受益者。它對財政預算的監(jiān)控力度得到了空前的加強。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，財政預算更為透明。根據(jù)新《財政法組織法》第五十條規(guī)定，當政府向議會提交國家未來四年的發(fā)展報告的時候，必須同時提供相關數(shù)據(jù)與證據(jù)的來源，以供議會調查、審議，從而提高財政預算的真實性。其次，擴大了議會對預算批準的范圍。得益于財政預算的分任務管理與績效管理機制，議會可以通過討論國家公共政策與發(fā)展策略來決定對某項任務是否賦予相關財政預算支持，從而大大提高了議會的決策者的角色。在新《財政法組織法》實施之前，議會由于缺乏必要的時間與手段，只能針對整個國家財政預算的一攬子計劃進行投票。只有約占6%的財政預算真正被議會深入討論研究。新法案實施之后，“任務”、“項目”、“行動”與它們所需要的財政預算一目了然，議會成員可以從容不迫的進行討論和投票。最后，公共政策與財政預算捆綁進行表決，提高了議會地位和權利。一方面，決算法草案的審議時間縮短、效率大大提高；另一方面，審議的宗旨不再是對財務報告進行技術和形式上的修改，而是對公共政策進行評估，并對每個項目的結果、成本和使用進行分析。

四．新《財政法組織法》對公共服務機構的影響

配合新《財政法組織法》，法國從希拉克政府到薩科齊政府，都對公共部門進行了一系列的漸進式改革。薩科齊的政府改革目前正在進行工商管理論文，無法考察其最終效果，但是其部分改革措施是值得借鑒的、同時應當承認其改革也取得了階段性成果。

1.減少了財政支出。由于公共支出明顯上升，威脅到了法國的財政與金融安全，薩科奇政府制定和實施了稱為“公共政策全面修訂” 的全面改革計劃，旨在對公共支出進行結構性削減站。這項計劃確定了很多改革目標：實現(xiàn)政府機構現(xiàn)代化;改善為公民和企業(yè)提供的服務;確保公務員能夠因為工作而得到更多的表彰;以及推廣注重效果的文化。其整體目標是用更少的資源，取得更好的成效。該計劃是法國政府全面轉型的范例，它由370項經(jīng)過開支審查篩選出的舉措組成，同時，每個政府部門都必須節(jié)約開支和提升效率。

2.大幅度的減少了公務員數(shù)量與規(guī)模：法國公務員的數(shù)量從2003 年開始減少，減少的幅度逐年加大，到了2007 年，退休的公務員人數(shù)介于7萬到8萬人之間，而該年就裁減了1萬5千 個職缺。[②]如今，薩科奇政府實行每兩名公務員退休后只補充一名新公務員的政策。行政人員的開支從而大大減少。

3.對公共部門進行分類改革。現(xiàn)有的公共服務部門被分成三大類：一是關系到民生與社會穩(wěn)定的教育、公共衛(wèi)生等部門，將繼續(xù)由國家管理；二是涉及國家安全和戰(zhàn)略意義的領域，具有一定商業(yè)色彩的軍工、航天和核電等部門，國家將繼續(xù)控制；三是可以向私人資本開放的其它的部門，如基礎設施建設等，這些領域內國有企業(yè)壟斷將被打破，私人資本獲準進入。

4.行政部門的創(chuàng)新改革。主要有兩項：一是預算法采取“目標管理”原則，各行政部門將根據(jù)目標制訂預算；二是對政府各部門引入外部審計，同時對崗位任務和人員設置等深入調研并提出現(xiàn)代化管理建議。

5.強化公共部門的績效管理。公共部門的各項公共事務分為“任務”、“項目”、“目標”、和“指數(shù)”。“任務”是指各項社會事務，如交通、社會治安等。“項目”是指細化后的各項“任務”，如在就業(yè)“任務”中，就有增加就業(yè)的“項目”；“目標”是每個項目要達到的目的，如增加就業(yè)的“項目”中就提出要把增加就業(yè)崗位作為“目標”。最后，“指數(shù)”是指量化后的結果，主要用于評估各項措施是否富有成效。如在采取新措施后，每年新增的就業(yè)崗位的數(shù)量等等。

法國政府在推進公共部門改革中取得了一定的階段性成果。以法國內政部為例， 2005年法國道路交通事故所造成的人員傷亡人數(shù)低于5000人，與2002年相比受傷者減少了25%,而死亡率則減少了36%,創(chuàng)歷史之新低。與2002年相比，違法活動減少了8.2%,在公共道路上的違法活動則減少了20%。[③]

五．借鑒與啟示

法國作為西方發(fā)達國家工商管理論文，其公共部門頗具特色，它在整個國家政治經(jīng)濟生活中扮演重要角色，發(fā)揮著十分關鍵作用。雖然由于政治體制和國情不同，不能引入他們的所有做法，但他們績效考核的理念、嚴格的責任機制，對推進我國事業(yè)單位績效改革有著十分重要的借鑒意義。

1.深化市場化改革，減少公共部門監(jiān)管。當今世界是信息化社會，全球一體化的步伐不斷加快。在法國，公眾參與公共管理早就是一個現(xiàn)實。在我國，一方面，民眾借助互聯(lián)網(wǎng)等手段開始尋求公民參與的過程來充實公民生活，來有目標地表現(xiàn)公民意識，并學習表達自己對公共事務的看法。另一方面，政府行政官僚的擴張，經(jīng)常造成公共部門逐漸遠離其所服務的社會大眾，忽視民眾的的真正需求，甚至引發(fā)社會沖突。在新形勢下，要解決事業(yè)單位中的績效改革問題，其基本點還是應當立足于對公共部門，包括對事業(yè)單位權利的限制和對公平性的追根問底。只有在上層建筑中確立了公平性與市場經(jīng)濟的自由與充分競爭，社會才能充滿活力和創(chuàng)造力。沒有一個完全市場經(jīng)濟的大環(huán)境，作為社會子系統(tǒng)和公共部門的事業(yè)單位績效改革的效果也無法保證。所以，政府、事業(yè)單位不能既當游戲的裁判又做選手，它們應當把主要精力用到保護公正與提供公共服務上來。

2. 重新認識公共部門的本質。高績效政府組織是指政府組織以績效評估體系為標準，以最低的管理成本取得最大的社會公眾對公共服務和公共產品滿足度的一種管理模式和組織形態(tài)。它強調了以社會公眾的滿意度作為產出的最終標準。法國新《財政法組織法》的根本目的是在于提高公共部門的服務質量與服務效率。為公眾更好的服務站。對于我國的事業(yè)單位，一方面，其“績效”必須最大程度地凸顯其社會公益性，并抑制、克服其可能潛在的自利性和營利性；另一方面，其“績效”還必須同時依循各自具體行業(yè)的內在要求，凸顯其獨特的公益價值。在我國，目前許多事業(yè)單位社會公益性做得不盡如人意。事業(yè)“績效”應有的內涵和標準均被嚴重異化、扭曲。所以，事業(yè)單位全面實行績效改革工商管理論文，不能不首先從理清什么是事業(yè)績效開始。我國的事業(yè)單位屬于公共部門，所以它們的績效應當是“公共、公平和責任”。

3.績效考核制度應伴隨著我國財政體制的改革。從法國經(jīng)驗看，財政績效管理伴隨著政府管理理念提升，它是市場經(jīng)濟條件下社會發(fā)展、政府管理模式發(fā)展到一定階段的產物。從法國2006年執(zhí)行的新預算案看，最大的特點就是建立了新的結構。新結構分為“任務”、“項目”、“行動”三級。每一個級別都有相對固定的行政負責人。這就使得各部門公共政策項目負責人擁有更大的自由度和承擔更多的責任。而目前我國的財政預算與管理體制仍然沿用傳統(tǒng)的模式，它與事業(yè)單位甚至政府部門的績效管理體制改革無法匹配。

4.應當強化公眾與人大對事業(yè)單位績效的監(jiān)督與評估作用。法國議會是新《財政法組織法》的最大受益者，其角色因為新《財政法組織法》而強化。議會有權監(jiān)督各項任務的落實情況，由此可以具體知道公共支出的去向，增加了公共預算的透明度。在我國推進事業(yè)單位績效改革過程中，績效指標的如何量化，考核如何保證公平公正、具備公信力是我國目前事業(yè)單位績效改革的一個難題。由于缺乏可以借鑒引用的辦法和模式，很多地方和單位的績效考核變成了“官績效”“一言堂”。因此，績效考核需要考慮多維度考核，以使考核結果更加客觀、公正。鑒于事業(yè)單位的公益性質，公眾對公共服務的滿意度應當作為績效考核指標，讓學校、醫(yī)院所在的社區(qū)代表、各級人大代表參與到績效評價中來，提高考核的透明度和公信力。

[參考文獻]:

[1]任青霞：有限政府與市場經(jīng)濟，市場經(jīng)濟研究，2004(1)．

[2]陶學榮：公共行政管理學導論[M]．清華大學出版社，2005．

[3]Pierrick Le jeune：la function publique face a la culture de resultat[M]．Bruylant，2006．

[4]國務院發(fā)展研究中心、經(jīng)濟全球化與政府作用課題組：經(jīng)濟全球化背景下的政府改革[D~／OLI．中國宏觀經(jīng)濟信息網(wǎng)，2001．

篇(7)

公共管理碩士(mpa)專業(yè)學位論文 開題報告范文

開 題 報 告

學 號： xxxx

姓 名： xxxxx

類 別： 在 職

導 師： xxxxx

選題類型：

選題方向： 政府治理與領導

擬定題目：

入學時間： 20xx年7月

開題時間： 20xxx年11月

專業(yè)學位教育學院制表

年 月 日

填 表 說 明

一、本表封面“類別”一欄，填寫“在職”。

二、本表封面“選題類型”一欄，分別填寫“專題研究論文”、“調研報告”或者“案例研究”。

三、本表封面“選題方向”一欄，分別填寫“政府治理與領導”、“公共人力資源開發(fā)與管理”、“交通行政管理”、“海事管理”。

四、開題報告中由學生填寫的內容部分必須用計算機輸入和打印。輸入一律用宋體小四號字1.5倍行距。

五、開題報告格式可在大連海事大學專業(yè)學位教育學院網(wǎng)站下載，網(wǎng)址:zyxw.dlmu.edu.cn。

六、開題報告一律用a4紙打印，于左側裝訂成冊。各欄空格不夠時，請自行加頁。

七、開題報告一式兩份，通過后由學生、專業(yè)學位教育學院各存檔一份。

學位論文選題 伊春市林權制度改革研究(以此論文為例)

開題報告內容(以下八項分別在題目下填寫，總字數(shù)不少于3000字)

一、選題形式和選題的目的與意義

(一)選題形式

專題研究論文/調研報告/案例研究(三者選其一)

(二)選題目的

本文將在大量閱讀文獻的基礎之上，選取伊春地區(qū)國有林權改革為研究對象，運用產權經(jīng)濟學的相關理論，通過對大量的數(shù)據(jù)分析，對于以下幾個方面進行研究：

1.對職工在改革前后收入結構，生活水平，固定資產等方面的變化，以量化的方法對改革的有效性進行客觀的評價。

2.認真的分析林權改革對林業(yè)生產的影響，包括林木砍伐，造林情況，及土地狀況的變化是否合理，并為以后的深入改革提供方向。

3.對政府的政策實施進行分析，并對改革的目標，內容，范圍，方式，任務等進行重新回顧，對政策的制定提出演進行科學性的要求。

4.在森林資源領域真正建立起“歸屬清晰，權責明確，保護嚴格，流轉順暢”的現(xiàn)代產權制度;實現(xiàn)生態(tài)的和諧，經(jīng)濟的發(fā)展，社會的進步，國家、企業(yè)、職工的互贏互利。

(三)選題的意義

1.理論意義

本文研究的理論意義如下：

(1)在我國國有林業(yè)這個特定的領域，研究現(xiàn)代產權理論體系的新發(fā)展以及林業(yè)產權改革的新途徑和新方法，從而豐富現(xiàn)代產權理論。

(2)嘗試性地探索在林業(yè)產權制度改革的框架下實現(xiàn)林業(yè)的生態(tài)安全、經(jīng)濟發(fā)展和林區(qū)職工致富有效結合的新模式，從而豐富和發(fā)展林業(yè)產權理論、生態(tài)經(jīng)濟學和可持續(xù)發(fā)展理論。

(3)積極探索國有林業(yè)資源如何實現(xiàn)保值與增值、改革與發(fā)展，從而豐富國有資產改革理論。

(4)嘗試從林權制度改革的層面推動國有林區(qū)作為資源型地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟的轉型和轉軌，從而豐富資源型城市經(jīng)濟轉型理論。

(5)積極的對政府的政策制定過程、實施過程以及事后評估提出建議，并提出了規(guī)范性和程序性及監(jiān)督性到位的建議 ，從而豐富了公共政策分析理論。