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篇(1)

行政處罰法第四十四條、第四十五條規(guī)定：“行政處罰決定依法作出后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在行政處罰決定的期限內(nèi)予以履行”、“當(dāng)事人對行政處罰決定不服申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行，法律另有規(guī)定的除外。”行政復(fù)議法第二十一條和行政訴訟法第四十四條也分別規(guī)定，行政復(fù)議期間、訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。行政處罰法第五十一條又規(guī)定：當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。許多行政執(zhí)法人員據(jù)上述規(guī)定認(rèn)為：只要當(dāng)事人在行政處罰決定的期限內(nèi)沒有履行行政處罰決定，作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)就可以隨時(shí)向人民法院提出強(qiáng)制執(zhí)行申請，而人民法院就應(yīng)予執(zhí)行，不管當(dāng)事人是否已申請復(fù)議或提起訴訟。然而實(shí)踐中，人民法院對這種執(zhí)行申請卻一概不予受理，其依據(jù)是最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第八十八條“行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出”（即被執(zhí)行人的法定起訴期限未滿則不能提出強(qiáng)制執(zhí)行申請）和第九十四條“在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行”的規(guī)定。一些行政機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員對此《解釋》頗有怨言，認(rèn)為最高法院的這種解釋是對行政執(zhí)法的限制和掣肘，嚴(yán)重影響了行政效率，損害了行政執(zhí)法權(quán)威，且其與行政處罰法、行政復(fù)議法和行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定相抵觸，應(yīng)屬違法和無效的解釋。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)是對有關(guān)法律條款的片面理解，是錯(cuò)誤的。

的確，如果只從表面上或者文字上對上述條款作簡單的比較，《解釋》的規(guī)定與行政處罰法、行政復(fù)議法和行政訴訟法的規(guī)定似乎存在沖突，但是與相關(guān)的規(guī)定聯(lián)系起來進(jìn)行分析，兩者并不存在矛盾和沖突的問題。行政訴訟法第六十六條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行。”該條款是在行政訴訟法第八章“執(zhí)行”中作出的規(guī)定。根據(jù)這一規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為的條件是：公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)既不起訴也不履行，或者說只有完全符合上述條件，行政機(jī)關(guān)才能申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。其中“在法定期限內(nèi)”、“不提起訴訟”和“不履行”這些必要的條件只有同時(shí)具備，行政機(jī)關(guān)才有申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的可能。行政訴訟法第三十九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院起訴的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出，法律另有規(guī)定的除外。”這明確規(guī)定了公民、法人或其他組織的法定起訴期限。如果在公民、法人或者其他組織的法定起訴期限未滿之時(shí)，行政機(jī)關(guān)就申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的話，那么由于這時(shí)還不能肯定公民、法人或者其他組織是否“不提起訴訟”，所以人民法院當(dāng)然不應(yīng)予以執(zhí)行。而在訴訟過程中，行政機(jī)關(guān)申請人民法院執(zhí)行被訴具體行政行為的，公民、法人或者其他組織不存在“不提起訴訟”的問題，而是提起了訴訟，顯然也不符合行政訴訟法第六十六條規(guī)定的條件，因而應(yīng)當(dāng)以不予執(zhí)行為原則。

至于《解釋》第九十四條與行政處罰法第四十五條、行政訴訟法第四十四條和行政復(fù)議法第二十一條的關(guān)系問題，應(yīng)該作這樣的理解：行政處罰法第四十五條、行政訴訟法第四十四條和行政復(fù)議法第二十一條的規(guī)定是對具體行政行為在行政程序中的效力包括其執(zhí)行力的一種先定確認(rèn)，即在具體行政行為發(fā)生法律效力后、未被確認(rèn)為違法或被撤銷之前，應(yīng)視為其合法并具備執(zhí)行力，即使該具體行政行為被申請復(fù)議或被起訴，也不影響其在行政程序中的執(zhí)行效力。但是，如果將具體行政行為的執(zhí)行變?yōu)樗痉▓?zhí)行即申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，則必須符合行政訴訟法第六十六條規(guī)定的全部條件。可見上述各項(xiàng)規(guī)定是從不同程序、不同條件、不同性質(zhì)上對具體行政行為執(zhí)行問題所作的規(guī)定，相互間并不存在矛盾和不一致的地方。

在訴訟過程中，行政機(jī)關(guān)或權(quán)利人申請執(zhí)行被訴具體行為的，《解釋》第九十四條也作了例外的規(guī)定，即不及時(shí)執(zhí)行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的，人民法院可以先予執(zhí)行。這一例外的規(guī)定，也是符合我國的具體情況和行政管理的實(shí)際需要的。從司法實(shí)踐的情況看，有些被訴具體行政行為的執(zhí)行具有很強(qiáng)的時(shí)效性，能否及時(shí)得到有效的執(zhí)行，對國家利益、公共利益或他人合法權(quán)益關(guān)系重大，如果一律不予執(zhí)行或者必須等到案件作出生效裁判后才能執(zhí)行，就會造成不可彌補(bǔ)的損失。因此，遇有這種情況，人民法院可以先予執(zhí)行。

梁仕成

篇(2)

《行政處罰法》第四十二條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證，要求聽證的當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后三日內(nèi)提出。”三日即當(dāng)事人在聽證程序中享有聽證權(quán)的時(shí)間期限。

所謂聽證是指在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)事人要求，在行政機(jī)關(guān)或者授權(quán)組織指定的非本案調(diào)查人員主持下，由當(dāng)事人、調(diào)查取證人員及其他利害關(guān)系人員參加，就被指控的事實(shí)和 適用法律等有關(guān)問題進(jìn)行陳述、質(zhì)問、辯證和反駁，從而查明事實(shí)的工作程序，聽證是相對人的一項(xiàng)權(quán)利。

聽證程序是《行政處罰法》確立的一項(xiàng)民主聽證制度，在行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定之前，聽取當(dāng)事人的意見，允許當(dāng)事人辯解和反駁，為當(dāng)事人充分維護(hù)和保障自己的權(quán)益提供了程序上的條件，其適用有利于行政執(zhí)法人員“兼聽則明”，防止執(zhí)法人員主觀臆斷、濫用職權(quán)；有助于行政機(jī)關(guān)查明案件事實(shí)，正確適用法律，減少和防止行政處罰過錯(cuò)，從而減少行政復(fù)議和行政訴訟，提高行政執(zhí)法的效率。

但在實(shí)際工作中享有聽證權(quán)的當(dāng)事人有時(shí)放棄要求舉行聽證的權(quán)利，其主要有兩種情況：

一、當(dāng)行政機(jī)關(guān)向當(dāng)事人送達(dá)《行政處罰聽證告知書》，告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利時(shí)，當(dāng)事人主動放棄聽證。

二、當(dāng)事人接到《行政處罰聽證告知書》后要求聽證，但根據(jù)《技術(shù)監(jiān)督行政案件聽證工作規(guī)則》第六條規(guī)定：當(dāng)事人未在三日內(nèi)提交申請聽證的書面材料的，視為放棄行使聽證的權(quán)利。

行政機(jī)關(guān)在當(dāng)事人放棄聽證權(quán)時(shí)，不等到三日期限終結(jié)，而立即進(jìn)入下一程序，直接對當(dāng)事人下達(dá)《行政處罰決定書》。但其中有一個(gè)細(xì)節(jié)問題，即《行政處罰法》第四十二條第（一）項(xiàng)規(guī)定： “當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后三日內(nèi)提出”，這說明當(dāng)事人申請舉行聽證的期限為三日，且只要在三日內(nèi)提出申請 即可，當(dāng)時(shí)放棄并不代表三日期限的終結(jié)，當(dāng)事人仍可以在三日內(nèi)申請舉行聽證，所以行政機(jī)關(guān)不能在當(dāng)事人放棄聽證權(quán)后不等三日期限終結(jié)即下達(dá)《行政處罰決定書》，那是違反聽證程序的。

在聽證程序中，當(dāng)事人主動放棄申請舉行聽證是當(dāng)事人的權(quán)利，但不能錯(cuò)誤的認(rèn)為當(dāng)事人放棄聽證權(quán)即表示其申請舉行聽證的三日期限終結(jié)，而立即進(jìn)入下一程序，直接向當(dāng)事人下達(dá)《行政處罰決定書》，如果當(dāng)事人反悔，且在三日期限內(nèi)申請舉行聽證，或以未保證其申請舉行聽證的時(shí)間期限為理由，申請復(fù)議或提起行政訴訟，就會給行政機(jī)關(guān)帶來不利，進(jìn)而導(dǎo)致復(fù)議失敗或行政訴訟敗訴。因此，聽證程序中當(dāng)事人申請舉行聽證的時(shí)間期限是《行政處罰法》賦予當(dāng)事人的一種權(quán)利，不因當(dāng)事人放棄聽證而自動終結(jié)，行政機(jī)關(guān)必須從時(shí)間期限上保證當(dāng)事人申請舉行聽證的權(quán)利。

篇(3)

一、行政復(fù)議或者行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行是有關(guān)法律的明確規(guī)定。

行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法請求該機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)對引起爭議的具體行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查并作出決定的一種行政救濟(jì)制度。行政訴訟是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員在行使行政權(quán)力時(shí)，侵犯其合法權(quán)益而向人民法院提訟，求得司法救濟(jì)的法律制度。

所謂行政復(fù)議或行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)不因當(dāng)事人申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟而暫時(shí)停止行政處罰決定的執(zhí)行。《行政訴訟法》第四十四條規(guī)定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行”。《行政復(fù)議法》第二十一條規(guī)定“行政復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行”，《行政處罰法》第四十五條規(guī)定“當(dāng)事人對行政處罰決定不服申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的，行政處罰不停止執(zhí)行，法律另有規(guī)定的除外”。

從以上法律條文的規(guī)定中均可看出，行政復(fù)議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行是明確的，它有以下三方面的含義：

一是為了保障行政機(jī)關(guān)合法有效地行使行政權(quán)和保障行政管理活動的正常進(jìn)行。

二是行政機(jī)關(guān)代表國家行使行政權(quán)和對社會的管理權(quán)，具有其特殊性，行政權(quán)本身就具有強(qiáng)制力和執(zhí)行力。

三是為了保障行政管理活動的穩(wěn)定性和連續(xù)性，不能隨意間斷和停止對具體行政行為的執(zhí)行。由此，可以得出這樣一個(gè)結(jié)論，行政行為一經(jīng)作出，就具有執(zhí)行力和強(qiáng)制力，不能因?yàn)樾姓?fù)議或者行政訴訟而停止和間斷。

二、目前的司法實(shí)踐中，對行政復(fù)議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為執(zhí)行的兩種理解。既然相關(guān)法律規(guī)定了在行政復(fù)議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行，在司法實(shí)踐中就應(yīng)不折不扣地貫徹實(shí)施。在實(shí)施過程中，目前有兩種不同的理解和認(rèn)識。

第一種理解是在行政復(fù)議或行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行包括不停止履行和不停止行政強(qiáng)制執(zhí)行及司法強(qiáng)制執(zhí)行兩個(gè)方面的內(nèi)容。不停止履行，就是指行政管理相對人的自覺履行，即具體行政行為一經(jīng)作出，行政管理相對人就應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)主動予以履行。不停止行政強(qiáng)制執(zhí)行和司法強(qiáng)制執(zhí)行是指為了保障行政權(quán)合法有效行使和行政管理活動的有序進(jìn)行，有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)和人民法院對不履行具體行政行為的行政管理相對人所采取的一種強(qiáng)制手段，包括行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行和申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。其理由有以下幾個(gè)方面：

1、從有關(guān)法律的規(guī)定來看，應(yīng)當(dāng)包含不停止履行和不停止行政強(qiáng)制執(zhí)行及司法強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容。《行政訴訟法》第四十四條、《行政復(fù)議法》第二十一條、《行政處罰法》第四十五條均明確規(guī)定了“行政復(fù)議或者行政訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行”。以上法律條文的規(guī)定是明確的、一致的。

2、從保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的途徑來看，行政復(fù)議和行政訴訟均是對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的一種事后救濟(jì)手段。也就是說，具體行政行為一經(jīng)作出，即具有法律效力，具有強(qiáng)制力和執(zhí)行力，因此，在沒有被人民法院確認(rèn)違法之前，它具有法律效力，不能因?yàn)樾姓芾硐鄬θ松暾埿姓?fù)議或者提訟而使其喪失法律效力。即使在行政復(fù)議或行政訴訟期間，仍然可以對具體行政行為進(jìn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行或申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

3、從行政管理的需要和社會的現(xiàn)實(shí)狀況來看，行政機(jī)關(guān)的管理活動應(yīng)具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和一貫性。如果具體行政行為一經(jīng)行政復(fù)議或者行政訴訟就中斷或間斷對其執(zhí)行，勢必會影響社會秩序的穩(wěn)定和國家行政管理活動的穩(wěn)定，從而導(dǎo)致社會的無序和混亂，會使法律秩序處于不穩(wěn)定狀態(tài)。因此，在行政復(fù)議或者行政訴訟期間對具體行政行為應(yīng)予行政強(qiáng)制執(zhí)行或申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

4、對具體行政行為的行政復(fù)議或行政訴訟不同于訴訟程序中的兩審終審制，具體行政行為一經(jīng)作出，即具有法律效力，就應(yīng)當(dāng)運(yùn)用國家賦予的強(qiáng)制力來保證具體行政行為內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)，行政復(fù)議或者行政訴訟是保證具體行政行為合法、公正的一種事后補(bǔ)救措施。而訴訟程序中的二審程序，則是在第一審裁判尚未生效的狀態(tài)下進(jìn)入的，上訴期未滿或二審未終結(jié)，第一審裁判尚不生效，實(shí)際上是訴訟過程中的審判監(jiān)督。

第二種理解是具體行政行為在行政復(fù)議或者行政訴訟期間人民法院不能強(qiáng)制執(zhí)行。

不停止具體行政行為的執(zhí)行包含兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是行政管理相對人自覺履行具體行政行為所確定的義務(wù)；二是行政機(jī)關(guān)不停止對具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行；它不包含人民法院不停止對具體行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行。這種理解的理由有以下幾個(gè)方面：

1、有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了在行政復(fù)議或者行政訴訟期間人民法院不能對具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行。

《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)不提訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”；《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉有關(guān)問題的解釋》第八十六條規(guī)定行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)具備“具體行政行為已經(jīng)生效”的條件；第九十四條規(guī)定“在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行”。從以上規(guī)定可以看出，行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為在行政復(fù)議和行政訴訟期間申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院應(yīng)不予受理和不予執(zhí)行。

首先，行政機(jī)關(guān)只能在公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內(nèi)未申請復(fù)議或者未提起行政訴訟又不履行義務(wù)時(shí)，才可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。也就是說，公民、法人或其他組織在法定期限內(nèi)申請行政復(fù)議或者提起了行政訴訟的，行政機(jī)關(guān)不能申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

其次，具體行政行為是否生效，是人民法院受理并執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的法定條件之一。在行政復(fù)議或者行政訴訟期間，具體行政行為還處在審查階段，其效力也處在不確定狀態(tài)，還沒有發(fā)生法律效力，因此，還不具備人民法院受理并執(zhí)行的條件。

再次，在訴訟過程中，行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為的，人民法院不予執(zhí)行，這是一般規(guī)定。只有在特定情況下，如不及時(shí)執(zhí)行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的，人民法院才能先予執(zhí)行，并還要求申請人提供相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。除此之外，行政訴訟期間對被訴具體行政行為應(yīng)不予執(zhí)行。

2、有關(guān)司法解釋的規(guī)定，也體現(xiàn)了在行政復(fù)議或者行政訴訟期限內(nèi)，人民法院不能對具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行的精神。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》若干問題的解釋第九十三條規(guī)定“人民法院受理行政機(jī)關(guān)執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并就是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定”。如果行政管理相對人對具體行政行為不服并已提起了行政訴訟，人民法院將要對具體行政行為進(jìn)行合法性審查，而行政機(jī)關(guān)又要求人民法院對被訴具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行，行政審判庭又要對其合法性進(jìn)行審查，兩案審查的是同一個(gè)具體行政行為；行政訴訟的審查還沒結(jié)案，同一案的非訴行政案件執(zhí)行審查也不可能結(jié)案并進(jìn)入執(zhí)行程序，這也說明了在行政訴訟過程中，人民法院不能對被訴的具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行。

3、在行政復(fù)議或者行政訴訟階段，如行政機(jī)關(guān)申請人民法院執(zhí)行其被訴的具體行政行為，人民法院審查后予以強(qiáng)制執(zhí)行；假設(shè)行政復(fù)議或者行政訴訟對具體行政行為的公正性、合法性審查后作出的是撤銷決定或撤銷判決呢，那豈不是同一人民法院對同一具體行政行為作出自相矛盾的不同裁判和處理嗎？這種狀況顯然是與行政訴訟及非訴行政案件執(zhí)行的立法精神相悖的。

4、從切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的角度來看，行政訴訟是人民法院按照有關(guān)法律規(guī)定對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為設(shè)立的最后一條補(bǔ)救渠道，是針對行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為、復(fù)議機(jī)關(guān)作出的行政復(fù)議行為的一種救濟(jì)，如果在行政復(fù)議或者行政訴訟期間人民法院又同時(shí)對被復(fù)議或被訴訟的具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行，實(shí)際上就是變相剝奪了公民、法人和其他組織的行政復(fù)議權(quán)和提起行政訴訟的權(quán)利，其合法權(quán)益就不可能得到合法有效的保障。因此，在行政訴訟期間，人民法院不能對被訴具體行政行為強(qiáng)制執(zhí)行。

筆者傾向于第二種理解。

二、對“不停止執(zhí)行”規(guī)定的操作方法及建議。

社會主義國家的法制是統(tǒng)一的，特別是近幾年，我國相繼頒布并實(shí)施了《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》，關(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》的司法解釋等一批規(guī)范行政執(zhí)法和行政訴訟的法律法規(guī)，都體現(xiàn)了既要公正執(zhí)法、公正司法、依法行政，又要切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的精神，在對“行政復(fù)議或者行政訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行”的法律規(guī)定的操作上，筆者認(rèn)為應(yīng)采取以下方法。

一是對行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為在行政復(fù)議或者行政訴訟期間，要對行政管理相對人加強(qiáng)法制宣傳和教育，敦促其首先自覺履行具體行政行為所確定的義務(wù)，在具體行政行為經(jīng)法定程序維持或撤銷后，按照行政復(fù)議或行政訴訟所確定的內(nèi)容最后實(shí)施執(zhí)行。

二是加強(qiáng)行政執(zhí)法的宣傳和行政執(zhí)法的力度。凡法律法規(guī)對行政機(jī)關(guān)授權(quán)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力的，具體行政行為一經(jīng)作出在未經(jīng)司法程序確認(rèn)為無效前，為維護(hù)行政管理的連續(xù)性和社會管理的穩(wěn)定性，就立即進(jìn)入行政強(qiáng)制執(zhí)行程序，以保證國家賦予的行政權(quán)得以較迅速的實(shí)現(xiàn)。

篇(4)

關(guān)鍵詞： 確認(rèn)無效訴訟；確認(rèn)無效判決；無效行政行為；撤銷訴訟

2000年3月10日最高人民法院的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱“《行政訴訟若干問題解釋》”）第57條第2款規(guī)定：“有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法或者無效的判決：（一）被告不履行法定職責(zé)，但判決責(zé)令其履行法定職責(zé)已無實(shí)際意義的；（二）被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的；（三）被訴具體行政行為依法不成立或者無效的。”那么，《行政訴訟若干問題解釋》在原有的撤銷判決之外增設(shè)確認(rèn)無效這一判決形式，是否意味著在我國的行政訴訟中已經(jīng)建立了確認(rèn)無效訴訟制度？本文試圖通過對我國確認(rèn)行政行為無效的司法實(shí)踐的考察、對確認(rèn)無效判決的適用和確認(rèn)無效訴訟與撤銷訴訟之間關(guān)系等問題的分析，就建立我國行政訴訟中的確認(rèn)無效訴訟制度進(jìn)行探討。

一、我國確認(rèn)行政行為無效的司法實(shí)踐

在我國，確認(rèn)行政行為無效的司法實(shí)踐最早始于普通訴訟中。一個(gè)典型例證是最高人民法院于1994年3月30日的《關(guān)于企業(yè)開辦的企業(yè)被撤銷或者歇業(yè)后民事責(zé)任承擔(dān)問題的批復(fù)》（法復(fù)[1994]4號）。該批復(fù)認(rèn)為：“企業(yè)開辦的其他企業(yè)雖然領(lǐng)取了企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，但實(shí)際上沒有投入自有資金，或者投入的自有資金達(dá)不到《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第十五條第（七）項(xiàng)或其他有關(guān)法規(guī)規(guī)定的數(shù)額，以及不具備企業(yè)法人其他條件的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其不具備法人資格，其民事責(zé)任由開辦該企業(yè)的企業(yè)法人承擔(dān)。”“人民法院在審理案件中，對雖然領(lǐng)取了企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，但實(shí)際上并不具備企業(yè)法人資格的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)已查明的事實(shí)，提請核準(zhǔn)登記該企業(yè)為法人的工商行政管理部門吊銷其企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照。工商行政管理部門不予吊銷的，人民法院對該企業(yè)的法人資格可不予認(rèn)定。”根據(jù)這一批復(fù)，人民法院在民事訴訟中，可以直接認(rèn)定已領(lǐng)取《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》但實(shí)際上不具備企業(yè)法人法定條件的企業(yè)不具備法人資格，從而間接確認(rèn)其由工商部門核發(fā)的營業(yè)執(zhí)照無效。

就具體的司法實(shí)踐而言，法院經(jīng)常在涉及婚姻效力的民事訴訟中，以及以行政行為的合法性或有效性為要件的刑事訴訟中，否定某些行政行為的效力。例如，在黃某訴羅某某、張某重婚一案中，黃某為能在本單位分房，要求與羅某某先行辦理結(jié)婚登記。羅利用其擔(dān)任鄉(xiāng)人民政府民政助理員職務(wù)之便，開具了結(jié)婚證。后來羅某某對張某發(fā)生好感，在未經(jīng)張同意的情況下，自行開具與張的結(jié)婚證并藏匿于辦公室抽屜內(nèi)。案發(fā)后，黃某以羅某某、張某犯重婚罪為由提起訴訟，要求法院追究羅、張兩被告人的刑事責(zé)任。最終，法院認(rèn)定羅某某與張某的結(jié)婚登記無效，于是宣告兩被告人不構(gòu)成重婚罪。[1]

在涉嫌妨礙公務(wù)罪的刑事案件中，司法機(jī)關(guān)有時(shí)通過宣告不構(gòu)成妨礙公務(wù)罪從而間接認(rèn)定公務(wù)行為不成立或無效。例如，2002年陜西延安“夫妻黃碟案”以人民檢察院認(rèn)定“妨礙公務(wù)”的證據(jù)不足，決定不批準(zhǔn)逮捕張某而告終。

在行政訴訟中，由于行政訴訟法未規(guī)定確認(rèn)無效判決，法院只能以撤銷判決撤銷本屬無效的行政行為。[①]但是，也有一些法院大膽地嘗試對某些行政行為適用確認(rèn)無效判決。[②]特別是1996年10月1日行政處罰法生效后，司法實(shí)踐中還出現(xiàn)了確認(rèn)依法“不能成立”和相對人“有權(quán)拒絕”的行政處罰無效的案件。例如，在慈某訴某市容所、某工商所、某區(qū)巡警支隊(duì)侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)案中，慈某在未取得營業(yè)執(zhí)照的情況下，利用其租住的民房開辦小吃店。1996年12月18日，由某市容所、工商所、巡警、交警等部門組成的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)慈某無證經(jīng)營。市容所執(zhí)法人員甄某、邵某和工商所執(zhí)法人員牛某遂口頭要求慈某繳納罰款50元，被慈某拒絕。牛某當(dāng)即宣布對慈某無照經(jīng)營行為予以取締，并在未與慈某一起當(dāng)場清點(diǎn)、制作清單的情況下，強(qiáng)行搬走其經(jīng)營工具。慈某向某區(qū)法院起訴，要求法院確認(rèn)某市容所、某工商所、某區(qū)巡警支隊(duì)的行為違法，并返還搬走的物品，賠償損壞物品以及醫(yī)藥費(fèi)、誤工費(fèi)、精神損失費(fèi)等4800元。法院經(jīng)審理后判決：1.確認(rèn)某市容所口頭罰款50元、取締無照經(jīng)營的處罰行為無效；2.確認(rèn)某區(qū)巡警支隊(duì)行為合法；3.責(zé)令某工商所重新作出處罰；4.駁回原告的其他訴訟請求。[2]（p.230-241）顯然，在該案中，法院確認(rèn)被訴具體行政行為無效的依據(jù)是行政處罰法第3條第2款、第41條、第49條和第56條關(guān)于“無效”、“不能成立”、“當(dāng)事人有權(quán)拒絕”的規(guī)定。

在司法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2000年3月10日最高人民法院的《行政訴訟若干問題解釋》中首次確立了確認(rèn)無效的行政判決形式，從而為確認(rèn)行政行為無效的司法實(shí)踐提供了依據(jù)。

二、確認(rèn)無效判決的適用及其存在問題

《行政訴訟若干問題解釋》第57條第2款明確規(guī)定了確認(rèn)無效判決，但是行政法學(xué)界和實(shí)務(wù)界對確認(rèn)無效判決的適用爭議頗大。首先，確認(rèn)無效與確認(rèn)違法之間如何界分？即何種情況下法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)無效判決？何種情況下法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)違法判決？其次，如果確認(rèn)無效判決僅適用于“被訴具體行政行為依法不成立或者無效”，[③]那么“依法不成立”與“無效”之間又如何界分？

關(guān)于“行政行為依法不成立”的含義，學(xué)者們爭議頗多，比較典型的觀點(diǎn)有三∶（1）“‘不成立’的行為不僅僅限于‘無效’的行為，還包括‘不成熟的行為’。所謂不成熟的行為，是指行政機(jī)關(guān)正在運(yùn)作，但尚未對外發(fā)生法律效力的行為。而無效的行為，指的是行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出，但不具有法律約束力的行為。”[3]（p.167）（2）“被訴行政行為依法不成立是指行政行為還在運(yùn)作過程中，沒有發(fā)生效力，也就是說，還不成其為行政行為。”[4]（p.177）（3）“判斷一個(gè)具體行政行為是否成立的標(biāo)準(zhǔn)最主要的是看其是否經(jīng)過了法定的程序，這些程序包括步驟、時(shí)限、方式、形式等諸方面要求，不符合這些法定的程序即為具體行政行為‘依法不成立’。”[5]（p.249）這三種觀點(diǎn)都值得商榷。

第一，行政行為是否成立與行政行為是否無效是兩個(gè)不同層面的問題。行政行為的不成立，是指行政行為在事實(shí)上并未作出或形成，而無效行政行為則指成立后的行政行為不產(chǎn)生任何法律效力。“法律行為的成立與否是一個(gè)事實(shí)判斷問題，其著眼點(diǎn)在于：某一法律行為是否已經(jīng)存在，行為人從事的某一具體行為是否屬于其他表示行為。而法律行為有效與否則是一法律價(jià)值判斷問題，其著眼點(diǎn)在于：行為人從事的某一法律行為（或表意行為）是否符合法律的精神和規(guī)定，因而能否取得法律所認(rèn)許的效力。”[6]（p.183-184）

第二，不成熟的行政行為一般不能作為行政訴訟的對象。為避免法院過早卷入行政決定的程序，許多國家確立了司法審查的成熟原則。所謂成熟原則，是指行政程序必須發(fā)展到適宜由法院處理的階段，即已達(dá)到成熟的程度，才能允許進(jìn)行司法審查。在美國，衡量行政行為是否成熟的標(biāo)準(zhǔn)，除是否存在法律問題之外，主要看最后的行政決定是否已經(jīng)產(chǎn)生，即通常情況下，只有當(dāng)行政決定具有最后性時(shí)，司法審查才有可能。[7]（p.642-648）在日本，最高法院判例嚴(yán)格要求紛爭的成熟性。即關(guān)于形成有關(guān)行政過程的行政廳的行為，只要沒有到達(dá)對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)作出最終決定的所謂終局階段，便不承認(rèn)其具有處分性。[8]（p.730）雖然近幾年來，各國判例發(fā)展的趨勢是放寬成熟原則的解釋，以方便當(dāng)事人起訴。“最近的一個(gè)判例更為明顯地表明，如果行政行為尚未變成某種正式行政行為，只要它符合不利之影響的標(biāo)準(zhǔn)，法院則愿意復(fù)審這種行政行為。”[9]（p.490）即使如此，法院仍然要求當(dāng)事人受到行政行為的實(shí)際的不利影響才進(jìn)行司法審查，而當(dāng)事人受到行政行為的實(shí)際的不利影響實(shí)際上意味著行政行為客觀上已經(jīng)存在。在我國，行政訴訟也同樣只能針對已存在的行政行為提起，即使行政主體作出行政行為時(shí)，沒有制作或者沒有送達(dá)法律文書，相對人不服向人民法院起訴時(shí)，也必須證明行政行為存在。[④]據(jù)此，“不成立或不成熟的具體行政行為就不適宜運(yùn)用確認(rèn)無效判決，因?yàn)槿绻粋€(gè)正在運(yùn)作、尚未正式對外作出的行政行為被提起訴訟，法院應(yīng)該裁定不予受理而不是越俎代庖地宣告其無效。”[10]

第三，行政行為違反法定程序不等于行政行為沒有成立，也不表示其一律無效。首先，行政行為違反法定程序在性質(zhì)上屬于違法行政行為，而行政行為是否違法與行政行為是否成立是兩個(gè)不同的問題。行政行為只有在成立后才發(fā)生合法與違法的問題。其次，行政行為違反法定程序會產(chǎn)生多種法律后果。對違反法定程序的行政行為的處理涉及到許多復(fù)雜的理論與實(shí)際問題。誠如大多數(shù)國家所規(guī)定的，明顯的行政程序違法并造成行政相對人損害的行政行為應(yīng)屬無效行政行為；程序違法明顯輕微的，可以通過在法定期限內(nèi)加以補(bǔ)正的方式得到解決。但大部分違反法定程序的行為屬于可撤銷的行政行為，而這種可撤銷的行政行為又會遇到各種復(fù)雜情況。因此，對這一問題不宜片面化、簡單化。[11]

基于以上分析，筆者認(rèn)為，《行政訴訟若干問題解釋》第57條第2款中所謂的“行政行為依法不成立或者無效”，并不分別對應(yīng)于學(xué)理上的行政行為不成立和無效，而是指現(xiàn)行立法（主要是指行政處罰法）中所明確規(guī)定的行政行為不成立和無效。[⑤]行政處罰法第3條第2款規(guī)定：“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。”第41條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照本法第三十一條、第三十二條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，行政處罰不能成立；當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外。”通過比較和分析不難發(fā)現(xiàn)，行政處罰法第3條第2款中的“行政處罰無效”實(shí)為廣義的無效，而第41條中的“行政處罰不能成立”并非行政處罰事實(shí)上沒有成立，而是指行政處罰因嚴(yán)重違反法定程序和正當(dāng)程序因而在法律上視為不成立，其實(shí)質(zhì)是自始無效。[⑥]顯然，無論是《行政訴訟若干問題解釋》還是行政處罰法等具體的法律、法規(guī)，其相關(guān)規(guī)定的科學(xué)性和技術(shù)性都不無問題。

總之，《行政訴訟若干問題解釋》第57條第2款的規(guī)定并未確立無效行政行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)。而無效行政行為判斷標(biāo)準(zhǔn)的模糊勢必會使法院適用確認(rèn)無效判決的司法實(shí)踐出現(xiàn)兩種傾向：一是法官因?yàn)闊o所適從而謹(jǐn)小慎微，基本上不適用確認(rèn)無效判決，即使有心適用，也可能會更多地請求最高法院作出答復(fù)；二是法官憑借自己對無效的理解，大膽地、經(jīng)常性地作出確認(rèn)無效判決，以至于形成混亂的、缺乏一致性的法律適用狀況。[10]

司法實(shí)踐也確實(shí)如此，自2000年《行政訴訟若干問題解釋》公布以后，法院適用確認(rèn)無效判決的案件極其有限。即使是對于“依法不成立”的行政行為，法院也很少適用確認(rèn)無效判決，而往往以撤銷判決代替。例如，在王某某不服瀘州市江陽區(qū)公安分局治安拘留決定案中，二審法院瀘州市中級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，根據(jù)行政處罰法第31條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。本案被上訴人對上訴人作出行政處罰決定前，形式上看已履行了告知義務(wù)，但從內(nèi)容上看，并未告知上訴人準(zhǔn)備給其何種處罰的具體內(nèi)容。該告知程序的證據(jù)，不能證明告知程序合法。根據(jù)行政處罰法第41條規(guī)定，不依照該法第31條規(guī)定履行告知義務(wù)的，行政處罰無效。被上訴人對上訴人作出行政處罰決定，在程序上不能證明具有合法性，該處罰決定應(yīng)歸于無效。但是，法院最終卻未按《行政訴訟若干問題解釋》第57條第2款第3項(xiàng)作出確認(rèn)無效判決，而是依照行政訴訟法第54條第2項(xiàng)第1、2、3目，以主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤和違反法定程序?yàn)橛桑蜂N被上訴人的治安管理處罰裁決。[12]（p.371-376）

另一方面，也有一些法院不顧《行政訴訟若干問題解釋》在原有的撤銷判決之外增設(shè)確認(rèn)無效判決的意圖，隨意適用確認(rèn)無效判決。這種濫用確認(rèn)無效判決的情形在本來為數(shù)不多的確認(rèn)無效判決中卻占有相當(dāng)?shù)谋壤械姆ㄔ荷踔翆⒋_認(rèn)無效判決適用于違法程度較為輕微或并不違法的行政行為。例如，在福州海利達(dá)貿(mào)易有限公司不服福州市工商局強(qiáng)制變更經(jīng)營范圍案中，法院認(rèn)為，《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》第17條規(guī)定：企業(yè)法人改變名稱、住所、經(jīng)營場所、法定代表人、經(jīng)營性質(zhì)、經(jīng)營范圍、經(jīng)營方式、注冊資金、經(jīng)營期限、以及增設(shè)或者撤銷分支機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)申請辦理變更登記。在我國，企業(yè)法人需要變更經(jīng)營范圍，應(yīng)當(dāng)由企業(yè)法人提出變更登記申請。而原告福州海利達(dá)貿(mào)易有限公司依法取得的《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》中經(jīng)核準(zhǔn)登記的經(jīng)營范圍為“五金、交電、辦公設(shè)備、文教用品等的批發(fā)、零售等”，不存在需要變更經(jīng)營范圍或者經(jīng)營范圍不明的問題。因此，被告的執(zhí)法人員在原告的《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》上簽注“禁售電動自行車”字樣的行為，缺乏程序法依據(jù)，客觀上也沒有必要，該行為應(yīng)視為在原告合法的《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》上任意涂改的無效具體行政行為。故判決確認(rèn)被告福州市工商局在原告《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》上加蓋“一個(gè)月內(nèi)辦理變更手續(xù)”印章和簽注“禁售電動自行車”的字樣的具體行政行為無效。[⑦]筆者認(rèn)為，確認(rèn)無效判決應(yīng)當(dāng)適用于具有嚴(yán)重而且明顯違法情形而自始無效的行政行為，如果被告在原告《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》上簽注“禁售電動自行車”只是客觀上沒有必要（法院認(rèn)為原告《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》上的經(jīng)營范圍已經(jīng)明確），法院就沒有任何理由作出確認(rèn)無效判決，而應(yīng)當(dāng)依法駁回原告的訴訟請求。事實(shí)上，被告變更原告經(jīng)營范圍的行為之所以構(gòu)成無效，不是因?yàn)榭陀^上沒有必要，而是因?yàn)樽兏?jīng)營范圍依法屬于依申請的行政行為，未經(jīng)原告申請而單方面主動變更經(jīng)營范圍顯然構(gòu)成嚴(yán)重違法。

三、確認(rèn)無效訴訟的特殊性與特別要件

確認(rèn)無效訴訟，是指行政相對人主張行政行為自始無效，請求法院以判決加以確認(rèn)的訴訟。在大陸法系國家和地區(qū)，之所以把無效行政行為與可撤銷行政行為相分離，主要是基于兩者在訴訟程序上的差異。因?yàn)闊o效行政行為不受爭訟時(shí)效的限制，相對人可以在任何時(shí)間向有權(quán)機(jī)關(guān)提出確認(rèn)無效的請求；而可撤銷行政行為受法定時(shí)效制度的約束，相對人必須在法定期限內(nèi)請求救濟(jì)。對于無效行政行為，相對人既可以提起行政訴訟，也可以提起一般訴訟，即任何法院在任何訴訟中都有權(quán)確認(rèn)無效；而對于可撤銷行政行為，相對人只能通過撤銷訴訟請求救濟(jì)，普通法院無權(quán)審查并予以撤銷。

在中國，雖然《行政訴訟若干問題解釋》在原有的撤銷判決之外，增設(shè)了確認(rèn)無效這一判決形式，但它并沒有規(guī)定確認(rèn)無效的特別訴訟程序。所以不能據(jù)此認(rèn)為在我國的行政訴訟中已經(jīng)建立了確認(rèn)無效訴訟制度。“雖然無效性屬于實(shí)體法范疇，但其根本意義首先表現(xiàn)在程序法方面。”[13]（p.253）無效行政行為的實(shí)踐，必須得到程序法的支撐。如果沒有特別的訴訟程序，無效行政行為的法律規(guī)定在實(shí)踐中將成為一紙空文。如果確認(rèn)無效訴訟與撤銷訴訟在訴訟程序上完全一樣，確認(rèn)無效判決就不具有任何獨(dú)立存在的價(jià)值。所以，要使確認(rèn)無效判決真正具有其獨(dú)立存在的價(jià)值，必須在訴訟程序上使確認(rèn)無效訴訟與一般的行政訴訟相分離。筆者認(rèn)為，確認(rèn)無效訴訟的特別程序應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

1.確認(rèn)無效訴訟不受起訴期限的限制。因?yàn)闊o效行政行為屬于自始、當(dāng)然、確定無效。這就意味著，無效行政行為從作出時(shí)就不具有任何法律效力，作出無效行政行為的機(jī)關(guān)或其他有權(quán)機(jī)關(guān)得隨時(shí)宣告或確認(rèn)其無效，相對人也可隨時(shí)請求有權(quán)機(jī)關(guān)宣告或確認(rèn)其無效；無論相對人是否主張無效，法院或其他有權(quán)機(jī)關(guān)是否確認(rèn)無效，無效行政行為均屬無效，任何人可以忽視其存在而不予尊重和執(zhí)行；無效行政行為的內(nèi)容絕對不可能被法律所承認(rèn)，它不僅從一開始就無效，而且不因事后的追認(rèn)、轉(zhuǎn)換等補(bǔ)救或時(shí)間經(jīng)過而變?yōu)橛行А?/p>

2.確認(rèn)無效訴訟應(yīng)以行政確認(rèn)程序?yàn)榍爸脳l件。對于無效行政行為，作出無效行政行為的原行政主體及其上級行政主體有權(quán)依職權(quán)或依申請確認(rèn)其無效。如果原行政主體或上級行政主體已經(jīng)依職權(quán)確認(rèn)無效，說明關(guān)于行政行為是否無效的爭議已經(jīng)得以解決。此時(shí)確認(rèn)無效訴訟自然沒有存在的前提和必要。故為防止濫用確認(rèn)無效訴訟，可規(guī)定相對人在提起確認(rèn)無效訴訟前，必須先向原行政主體或上級行政主體請求確認(rèn)無效。如果原行政主體或上級行政主體確認(rèn)行政行為為有效或在法定期限內(nèi)未予答復(fù)，則可向法院提起確認(rèn)無效訴訟。

3.在確認(rèn)無效訴訟中原告負(fù)有舉證責(zé)任。行政訴訟法第32條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。” 《行政訴訟若干問題解釋》第26條進(jìn)一步規(guī)定：“在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)。” 2002年10月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（法釋[2002]21號）第1條又規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第32條和第43條的規(guī)定，被告對作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)，提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)。”很顯然，在行政訴訟中，如果被告不提供作出具體行政行為的證據(jù)或者提供的證據(jù)不能證明具體行政行為合法，法院只能認(rèn)定該具體行政行為違法而予以撤銷或確認(rèn)其違法，而不能認(rèn)定該具體行政行為有重大且明顯的違法而確認(rèn)其無效。所以如果相對人向法院提起確認(rèn)無效訴訟，在行政訴訟中只能由原告對行政行為無效承擔(dān)舉證責(zé)任。這不僅是必要的，而且也是完全可行的。因?yàn)樵谛姓V訟中，法院的調(diào)查取證權(quán)受到非常嚴(yán)格的限制，[⑧]期望通過法院的調(diào)查取證進(jìn)而認(rèn)定行政行為無效是不可能的。另一方面，由于無效行政行為系具有重大和明顯違法情形的行政行為，對普通相對人來說是容易識別的，原告并不存在舉證上的困難。因此從舉證責(zé)任的分配來看，由原告來證明行政行為無效也是合理和可行的。

四、確認(rèn)無效訴訟與撤銷訴訟的關(guān)系

關(guān)于確認(rèn)無效訴訟與撤銷訴訟的關(guān)系，有兩種模式可供我們選擇：一是德國模式，即把確認(rèn)無效訴訟和撤銷訴訟視為適用于不同對象的完全并列的兩種訴訟類型。在德國，被訴行政行為無效的，公民仍然可以提起撤銷之訴，也就是說，行政行為是違法還是無效不影響起訴的適法性。因?yàn)檫`法的——可撤銷的與違法的——無效的之間的界限在具體案件中很可能是模糊的，因此選擇適當(dāng)訴訟種類起訴的風(fēng)險(xiǎn)不由原告承擔(dān)。在適法提起的撤銷之訴中，查明行政行為無效的，作出確認(rèn)判決。此時(shí)撤銷訴訟就轉(zhuǎn)變?yōu)榇_認(rèn)訴訟。[13]（p.254）在臺灣地區(qū)，如果“行政法院”認(rèn)為原告請求撤銷的對象為無效行政處分，可要求原告變更訴訟請求，將撤銷訴訟轉(zhuǎn)換為確認(rèn)訴訟。如果原告不愿變更，則原告之訴因欠缺訴訟對象之訴訟要件，應(yīng)以裁定駁回。[14]（p.185）二是日本模式，即把確認(rèn)無效訴訟看成撤銷訴訟的補(bǔ)充訴訟類型。因?yàn)樵谌毡荆瑹o效確認(rèn)訴訟可以說是“乘坐定期公共汽車”而晚了點(diǎn)的撤銷訴訟。所以作為在訴訟上的體現(xiàn)方法，二者以各種方式相互關(guān)聯(lián)：（1）即使在撤銷訴訟中主張了屬于無效原因的瑕疵，只要作為撤銷訴訟來審理也足夠了；（2）在起訴期間內(nèi)提起了無效確認(rèn)訴訟的情況下，作為撤銷訴訟來處理；（3）在無效確認(rèn)訴訟中主張了不過是撤銷原因而已的瑕疵時(shí)，請求將被駁回。[15]（p.404-405）

如果僅僅從理論出發(fā)，確認(rèn)無效訴訟確實(shí)填補(bǔ)了一個(gè)漏洞：自始無效的行政行為是沒有效力的，所以本來就不可能通過某一形成之訴予以撤銷，因?yàn)楦揪筒淮嬖谟写纬傻臇|西。[16]（p.323）但是，建立無效行政行為制度的主要目的在于為相對人提供足夠的救濟(jì)，所以確認(rèn)無效訴訟的存在價(jià)值主要體現(xiàn)在訴訟之前起訴期限的延長和救濟(jì)途徑的選擇上。因此確認(rèn)無效訴訟制度的建立應(yīng)當(dāng)著眼于這樣一個(gè)問題，即相對人對于本來應(yīng)該在起訴期間內(nèi)提起撤銷訴訟而沒有提起的情況下，是否開拓救濟(jì)途徑、承認(rèn)給予其特別救濟(jì)。而在訴訟階段，即使是對于無效行政行為，通過撤銷訴訟來處理，不僅同樣可以排除行政行為的效果，而且可以減輕原告的舉證責(zé)任以及法院出現(xiàn)錯(cuò)誤確認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)。所以，如果相對人在起訴期限內(nèi)提起行政訴訟，法院通常可以甚至應(yīng)當(dāng)作為撤銷訴訟來處理。只有當(dāng)原告明確提出確認(rèn)無效的訴訟請求時(shí)，確認(rèn)是否無效才成為必要。

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[①] 例如，張正先不服龍巖市新羅區(qū)煙草專賣局以擅自收購煙葉對其處罰決定案。參見最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所編：《人民法院案例選》（行政卷下），中國法制出版社2002年版，第1153-1155頁。在該案中，法院認(rèn)定被告在作出行政處罰時(shí)，違反了行政處罰法第31條和第32條規(guī)定。行政處罰法第31條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。”第32條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。”第41條進(jìn)一步規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，不依照第三十一條、第三十二條規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)，或者拒絕聽取當(dāng)事人陳述、申辯，行政處罰決定不能成立；當(dāng)事人放棄陳述或者申辯權(quán)利的除外。”從法理上分析，依法“不能成立”的行政處罰是根本就不具有任何法律效力的，因而無須撤銷，而只需確認(rèn)其無效即可。

[②] 例如，天津房地產(chǎn)管理分局不服天津市房地產(chǎn)管理局等吊銷房屋所有權(quán)證決定案。同上，第926-930頁。

[③] 這是目前許多學(xué)者和法官的理解，即對于“被告不履行法定職責(zé)，但判決責(zé)令其履行法定職責(zé)已無實(shí)際意義的”和“被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的”，法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)違法判決；對于“被訴具體行政行為依法不成立或者無效的”，法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)無效判決。參見江必新著：《中國行政訴訟制度之發(fā)展》，金城出版社2001年版，第139頁；甘文著：《行政訴訟法司法解釋之評論——理由、觀點(diǎn)與問題》，中國法制出版社2000年版，第162-165頁；張樹義主編：《尋求行政訴訟制度發(fā)展的良性循環(huán)》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第247-249頁。

[④] 參見《行政訴訟若干問題解釋》第40條。

[⑤] 這一點(diǎn)可從原最高人民法院行政審判庭庭長、最高人民法院副院長江必新的觀點(diǎn)中得到印證。江必新認(rèn)為：“一般說來，沒有成立的行政行為是不能被訴的，應(yīng)當(dāng)視為起訴時(shí)機(jī)還不成熟。但是考慮到行政處罰法已使用了不成立的行政行為的概念（嚴(yán)重違反法定程序的視為行政行為不成立），不能說不成立的行政行為就絕對不能進(jìn)入訴訟過程。不成立的行政行為既然是不生效的行政行為，當(dāng)然不能用撤銷判決，只能用確認(rèn)判決。” 江必新著：《中國行政訴訟制度之發(fā)展》，金城出版社2001年版，第177頁。

[⑥] 從理論上說，行政行為是否成立是一個(gè)事實(shí)判斷問題，其著眼點(diǎn)在于判定行政行為在客觀上是否形成或存在；而所謂“行政行為依法不成立”則是法律在對行政行為是否客觀存在這一事實(shí)判斷的基礎(chǔ)上進(jìn)行第二次判斷，即價(jià)值判斷。

篇(5)

按照省府辦公廳《關(guān)于按省人大常委會執(zhí)法檢查安排做好<中華人民共和國行政訴訟法>執(zhí)法情況檢查工作的通知》（粵明電[*]105號）的要求，現(xiàn)將我委近年來貫徹執(zhí)行行政訴訟法的情況匯報(bào)如下：

一、認(rèn)真學(xué)習(xí)行政訴訟法

自從行政訴訟法*年頒布以來，我委對行政訴訟法的學(xué)習(xí)從未間斷過。特別是在“*”普法期間，我們緊密結(jié)合工作，將包括行政訴訟、行政處罰、行政復(fù)議等法律的學(xué)習(xí)納入委機(jī)關(guān)全體干部職工學(xué)法、知法、守法的重點(diǎn)。同時(shí)購買了以行政法律為主要內(nèi)容的普法學(xué)習(xí)教材，如《五法二例》等，委機(jī)關(guān)全體干部人手一冊，進(jìn)行了開卷考試，考試合格率達(dá)100％，90分以上的占99％。這說明，隨著我國行政法律體系的逐步形成，無論是領(lǐng)導(dǎo)還是一般干部都對行政法律的重要性有了深刻的認(rèn)識，對行政訴訟法有了更進(jìn)一步的了解，依法行政的意識明顯增強(qiáng)。

二、認(rèn)真貫徹行政訴訟法

法律學(xué)習(xí)的目的在于貫徹和實(shí)施。結(jié)合我委職能，我們對行政訴訟法的貫徹實(shí)施重在預(yù)防，重在防患于未然，做好各種準(zhǔn)備。

1、加強(qiáng)法制機(jī)構(gòu)建設(shè)。雖然近幾年，我委尚未出現(xiàn)過一宗行政訴訟案件，但是，隨著人們法制觀念的逐步增強(qiáng)，隨著人們對政府機(jī)關(guān)依法行政水平的要求越來越高，我們清醒地認(rèn)識到，沒有發(fā)生行政訴訟并不等于說行政訴訟在經(jīng)貿(mào)委是不會發(fā)生的，相反，隨著經(jīng)貿(mào)委的組建、職能調(diào)整的到位，我們時(shí)時(shí)刻刻面臨著挑戰(zhàn)。因此，雖然經(jīng)過歷次機(jī)構(gòu)改革，職能多次調(diào)整，委里對法制機(jī)構(gòu)的建設(shè)從沒有松懈過，對法制工作的要求從沒有放松過。法制工作歷來均有分管主任領(lǐng)導(dǎo)，由處級干部以及專職工作人員具體負(fù)責(zé)。人員由2人增加到4人。省經(jīng)貿(mào)委組建后，成立了法規(guī)處，編制6人。

2、建立行政執(zhí)法責(zé)任制。將委負(fù)責(zé)實(shí)施的法律、法規(guī)全部匯編成冊，全委機(jī)關(guān)干部人手一冊。在行政執(zhí)法責(zé)任制中，明確了委及各處室的執(zhí)法責(zé)任，規(guī)定了從委主任到一般執(zhí)法人員等各級干部的具體執(zhí)法責(zé)任。將委負(fù)責(zé)實(shí)施的法律法規(guī)分解到各執(zhí)法處室，各處室再進(jìn)一步細(xì)化，落實(shí)到每一執(zhí)法崗位和個(gè)人，相應(yīng)地建立了執(zhí)法人員行為規(guī)范制度、執(zhí)法監(jiān)督制度、執(zhí)法評議考核制度、行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度等多項(xiàng)執(zhí)法責(zé)任制度，努力做到分工明確，權(quán)責(zé)相應(yīng)，提高執(zhí)法水平。

篇(6)

    一、加處罰款的性質(zhì)問題。

    對加處罰款的性質(zhì)曾有三種不同的觀點(diǎn)：

    （一）滯納金說。

    這種觀點(diǎn)的多為行政機(jī)關(guān)。筆者在實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)許多行政機(jī)關(guān)在作出的處罰決定的末尾載明“到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款”，但到申請執(zhí)行時(shí)，在申請執(zhí)行文書中又寫為“申請法院執(zhí)行罰款XX元，滯納金XX元，在此行政機(jī)關(guān)將加處罰款等同于滯納金。誠然，加處罰款與滯納金有許多相同之處，如二者都不屬于行政處罰，而是一種行政強(qiáng)制執(zhí)行措施，而且同屬行政強(qiáng)制執(zhí)行措施中的間接強(qiáng)制措施，同屬執(zhí)行罰范疇。但是二者又有不同之處，首先二者的適用依據(jù)不同，加處罰款一般針對不履行繳納罰款的行為，滯納金則適用于不履行行政征收決定的行為。其次，二者的比例不同，加處罰款按照行政處罰法規(guī)定的比例為每日百分之三，滯納金比例多為每日萬分之五。

    （二）行政處罰說。

    持這種觀點(diǎn)的以行政相對人居多。行政處罰中的罰款與加處罰款雖然最終的表現(xiàn)形式都是要求被處罰人以金錢上的給付，但二者的區(qū)別也很明顯：首先，適用的前提不同，罰款是行政相對人違反行政法律義務(wù)，行政管理機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定科處相對人一定數(shù)額的金錢給付義務(wù)；加處罰款是行政相對人不履行行政處罰決定，行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定科處一定比例的加處罰款，促使相對人履行行政處罰決定。其次，目的不同，行政處罰罰款目的是為了行政管理的需要對相對人的違法行為進(jìn)行懲戒；加處罰款的目的是為了促使相對人履行行政處罰決定。再次，適用的階段不同。行政處罰罰款適用于行政行為程序中；加處罰款則適用于行政執(zhí)行程序中。

    （三）執(zhí)行罰說。

    此種觀點(diǎn)目前在理論界與實(shí)務(wù)界占大多數(shù)。執(zhí)行罰是指行政法上的義務(wù)人逾期不履行行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，行政機(jī)關(guān)迫使義務(wù)人繳納一定比例的強(qiáng)制金，促使義務(wù)人自覺履行行政義務(wù)的一種行政強(qiáng)制執(zhí)行措施。行政強(qiáng)制執(zhí)行措施可分為直接強(qiáng)制措施和間接強(qiáng)制措施，間接強(qiáng)制措施又可分為代履行和執(zhí)行罰。“加處罰款”就屬于間接強(qiáng)制執(zhí)行措施中的執(zhí)行罰，執(zhí)行罰一般適用于相對人不履行行政義務(wù)，又不適宜由他人代為履行的情況。

    筆者認(rèn)為，將加處罰款定性為執(zhí)行罰是比較符合行政法學(xué)理論的。首先，從加處罰款與滯納金、行政處罰罰款的區(qū)別可以看出三者雖在外在表現(xiàn)上有相同之處，但內(nèi)在的性質(zhì)是不同的。其次，從加處罰款在行政處罰法51條的條文中可以看出，它與第二項(xiàng)、第三項(xiàng)相并列，從邏輯上理解，只有同一屬性的才能并列，而行政處罰法第51條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)內(nèi)容是有關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行措施的規(guī)定，因此加處罰款也應(yīng)是一種強(qiáng)制執(zhí)行措施。再次，從行政法理上說，如果將加處罰款定性為另一個(gè)行政處罰，行政機(jī)關(guān)在行政相對人不履行義務(wù)時(shí)科處“加處罰款”則違反了行政法理上的“一事不再罰”原則。

    二、法院對行政機(jī)關(guān)一并申請執(zhí)行行政處罰與加處罰款如何處理問題。

    在司法實(shí)踐中，加處罰款應(yīng)否與行政處罰罰款一并執(zhí)行一度引發(fā)爭議。有的認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)一并執(zhí)行，這符合經(jīng)濟(jì)、便利的原則。也有的認(rèn)為，對行政機(jī)關(guān)適用加處罰款應(yīng)當(dāng)經(jīng)法院先審查然后決定是否一并執(zhí)行。還有的認(rèn)為，加處罰款是一種間接強(qiáng)制執(zhí)行措施，是法律賦予行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施執(zhí)行罰與申請法院執(zhí)行二者之間只能擇一行使。

    筆者認(rèn)為，結(jié)合行政處罰法第51條的內(nèi)容，從立法本意上看，加處罰款與申請法院執(zhí)行這兩種強(qiáng)制執(zhí)行措施行政機(jī)關(guān)可以選擇適用，這種選擇是單一選擇，還是可重復(fù)選擇？法律、司法解釋都沒有規(guī)定，但從選擇的本意上來說，選擇了其中一項(xiàng)強(qiáng)制執(zhí)行措施，就不應(yīng)再選擇另外一種。況且加處罰款并不是執(zhí)行內(nèi)容，而是一種強(qiáng)制執(zhí)行措施。另外，從執(zhí)行主體上看，加處罰款是行政處罰法普遍授權(quán)行政機(jī)關(guān)的一種行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)，而非法院。法律法規(guī)并沒有授權(quán)法院可以行使這一權(quán)利，因此人民法院無權(quán)行使。但由于我國行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行措施的單一性，在行政相對人逾期不履行行政決定時(shí)，行政機(jī)關(guān)依法對相對人每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款，在沒有其他強(qiáng)制措施相輔助的情況下，僅憑此種加處罰款是無法迫使相對人履行義務(wù)的。目前不賦予行政機(jī)關(guān)的重復(fù)選擇權(quán)則勢必難以保障行政決定的最終實(shí)現(xiàn)，行政管理將難以為繼。鑒于維護(hù)行政管理執(zhí)法的需要，目前各地大多數(shù)法院對行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行加處罰款一般都采取了一并執(zhí)行的權(quán)宜做法，但這一做法實(shí)際上是一種“中國特色”的執(zhí)行方式，綜觀世界兩大法系相關(guān)行政執(zhí)行法，并沒有行政機(jī)關(guān)實(shí)施的執(zhí)行罰是通過司法強(qiáng)制執(zhí)行來保障實(shí)現(xiàn)的。許多學(xué)者對我國 “以申請人民法院執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外”的二元制行政執(zhí)行權(quán)力分配模式都提出了批評，二元制行政強(qiáng)制執(zhí)行模式凸顯的弊端本文不再贅述。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》，將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，同時(shí)規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)行程序、措施，完善行政強(qiáng)制執(zhí)行的法律責(zé)任和救濟(jì)制度。

    三、加處罰款從何時(shí)開始計(jì)算問題。

    由于我國行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行措施的單一性，使得設(shè)立加處罰款的立法目的根本難以實(shí)現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)在沒有其他強(qiáng)制措施相輔助的情況下，僅憑加處罰款根本無法促使相對人履行行政決定。鑒于此，我國目前法院對行政機(jī)關(guān)加處罰款一般都一并予以執(zhí)行。那么加處罰款究竟該從何時(shí)開始計(jì)算？在實(shí)踐中，有的以法院作出裁定之日開始計(jì)算；有的以相對人的起訴期滿開始計(jì)算；還有的以行政機(jī)關(guān)處罰決定中確定的履行期滿開始計(jì)算。

    持第一種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)對相對人加處罰款，從性質(zhì)上說仍是一種行政權(quán)，法院對行政權(quán)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行司法審查，因此有必要對加處罰款進(jìn)行審查，待審查后由法院裁定是否一并執(zhí)行。因此，加處罰款的起算時(shí)間應(yīng)從法院審查后作出裁定之日起計(jì)算，這樣也最大限度地維護(hù)了相對人的權(quán)益。持第二種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，根據(jù)有義務(wù)就有救濟(jì)的原則，行政機(jī)關(guān)在對行政相對人作出處罰決定后，相對人有提起訴訟的權(quán)利，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，當(dāng)事人在知道具體行政行為之日起3個(gè)月內(nèi)享有訴權(quán)。因此，在相對人享有訴權(quán)的3個(gè)月的期限內(nèi)，不應(yīng)對相對人科以加處罰款，所以加處罰款應(yīng)從相對人的起訴期滿之日起計(jì)算。持第三種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，行政處罰法第51條明確規(guī)定，當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取加處罰款的措施。因此加處罰款應(yīng)從當(dāng)事人逾期（行政決定確定履行的日期）不履行之日起計(jì)算。

    上述第一、二種觀點(diǎn)雖然有一定的道理，但是缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)和理論依據(jù)，從表面上看，這兩種觀點(diǎn)更能體現(xiàn)最大限度保護(hù)相對人權(quán)益。但是，這里相對人的“權(quán)益”是相對人不履行法律義務(wù)所形成的“利益”，如果對這種“權(quán)益”不加分析的予以保護(hù)，試問還會有誰積極地履行法律義務(wù)。加處罰款從當(dāng)事人逾期不履行之日起計(jì)算的觀點(diǎn)至少有以下幾個(gè)方面理由支持：1、加處罰款從當(dāng)事人逾期不履行之日起計(jì)算與行政訴訟法規(guī)定的“訴訟不停止執(zhí)行”原則相吻合。我國行政訴訟法第44條規(guī)定“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。”正如前文所述，加處罰款是一種執(zhí)行罰，即一種強(qiáng)制執(zhí)行措施，因此，即使相對人在起訴期內(nèi)提起訴訟，行政機(jī)關(guān)仍然可以根據(jù)“”訴訟不停止執(zhí)行“原則對相對人實(shí)施加處罰款。雖然有人對”訴訟不停止執(zhí)行“原則提出了不同意見，但加處罰款的規(guī)定是針對行政處罰罰款，即使執(zhí)行了，也不會造成難以彌補(bǔ)的損失，或者損害社會公共利益。

    2、加處罰款從當(dāng)事人逾期不履行之日計(jì)算符合行政處罰法51條設(shè)立加處罰款的立法目的。行政處罰法第51條規(guī)定加處罰款的目的是為了促使相對人積極履行行政義務(wù)，相對人不履行行政義務(wù)就會遭受更大的經(jīng)濟(jì)上的損失，從而迫使相對人權(quán)衡利弊選擇對其更為有利的自覺履行。

    3、加處罰款從相對人逾期不履行之日起計(jì)算與行政處罰法第51條的條文也是吻合的。行政處罰法第51條規(guī)定“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以采取下列措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款。”在本條文中的逾期是指逾越處罰決定書上確定的期限。既然法律明確了加處罰款可以從當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定之日起采取這種措施，那么從當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定之日起計(jì)算是完全適當(dāng)?shù)摹９P者同意第三種觀點(diǎn)。

篇(7)

一、制定行政處罰法的意義

近年來，隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)的迅速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監(jiān)督管理職責(zé)，越來越多的行政機(jī)關(guān)開始運(yùn)用行政處罰手段。據(jù)調(diào)查，1991年，僅北京市行政機(jī)關(guān)實(shí)施的處罰行為就達(dá)800多萬次，其中罰沒款物處罰700多萬次，折合金額9000多萬元，警告拘留違法人59.9萬人次，吊銷許可證、責(zé)令停業(yè)756起，拆除違章建筑2000多起。行政機(jī)關(guān)廣泛行使處罰權(quán)，對于制止和糾正違法行為，維護(hù)社會秩序起到十分重要的作用。但必須承認(rèn)，目前的行政處罰也存在一些問題：一是現(xiàn)有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰現(xiàn)象日益嚴(yán)重，侵犯了公民法人合法權(quán)益，也損害了法律尊嚴(yán)，影響了政府和人民群眾的魚水關(guān)系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統(tǒng)一解決目前實(shí)踐中存在的各種問題。具體而言，制定處罰法的作用表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）制定處罰法有利于監(jiān)督保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，有效完成行政管理任務(wù)。

由于缺少一部統(tǒng)一的行政處罰法，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)遇到很多困難。（1）違法現(xiàn)象日益增多，行政機(jī)關(guān)現(xiàn)有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時(shí)達(dá)1.3萬起，衛(wèi)生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對于酒后開車、超載運(yùn)輸、道路遺撒等現(xiàn)象僅采用小額罰款已遠(yuǎn)達(dá)不到制裁效果。（2）執(zhí)行處罰缺乏有力手段，非法干預(yù)和妨礙執(zhí)法現(xiàn)象十分嚴(yán)重，據(jù)反映，北京市每年查處900萬起違法案件，除現(xiàn)場處罰外，有近500萬起處罰決定存在執(zhí)行問題，完全推到法院是不可想象的。全國工商行政管理系統(tǒng)1990年發(fā)生妨礙公務(wù)案件1.7萬起，造成13名執(zhí)法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發(fā)的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數(shù)都是對處罰不服引起的，但由于立法對行政處罰的依據(jù)、證據(jù)要求、程序、原則及幅度等內(nèi)容的規(guī)定不統(tǒng)

一、不明確，給行政機(jī)關(guān)造成較大被動，使法院也難以審查裁決。（4）由于財(cái)政體制和立法不配套，致使行政機(jī)關(guān)處理罰沒款項(xiàng)做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對人違法獲取財(cái)源大開方便之門。為了解決上述問題，制定一部行政處罰法已非常必要。

（二）制定處罰法有利于保護(hù)公民法人的合法權(quán)益。

由于缺少法律限制，行政機(jī)關(guān)亂設(shè)處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權(quán)益的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下方面：（1）行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)，超出法定幅度規(guī)定人身罰、財(cái)產(chǎn)罰，致使設(shè)卡罰款泛濫成災(zāi)、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉(xiāng)、區(qū)自行設(shè)定各類處罰，嚴(yán)重破壞法制統(tǒng)一和法律尊嚴(yán)，侵犯公民法人合法權(quán)益。（2）某些行政機(jī)關(guān)鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規(guī)定或規(guī)定的幅度過寬、罰款上繳程序不嚴(yán)的情況下，顯失公正處罰相對人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現(xiàn)了“以罰款養(yǎng)執(zhí)法”，以罰款解決獎金、福利，亂開財(cái)源的混亂現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府形象。（3）行政機(jī)關(guān)處罰管轄權(quán)不明確，出現(xiàn)多個(gè)機(jī)關(guān)爭奪一項(xiàng)處罰權(quán)，“互相打架”。如海關(guān)與公安、工商對走私的處罰、食品衛(wèi)生與質(zhì)量監(jiān)督對食品的管理、藥品與工商對藥品的管理、土地和城建對非法建筑的管理等經(jīng)常發(fā)生的摩擦糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前已有16對機(jī)關(guān)在處罰管轄權(quán)方面出現(xiàn)爭執(zhí)和矛盾。由于多機(jī)關(guān)處罰和重復(fù)處罰，給公民法人帶來不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴(yán)格的程序限制和證據(jù)規(guī)則，出現(xiàn)大量罰款不開收據(jù)、扣押財(cái)產(chǎn)不列清單、吊銷許可證不說明理由、處罰不告知訴權(quán)等隨意處罰現(xiàn)象，侵犯權(quán)公民法人合法權(quán)益。因此，制定行政處罰法對于限制監(jiān)督行政權(quán)力，保護(hù)公民法人合法權(quán)益具有重要意義。

（三）制定處罰法對于健全法制，配合行政訴訟法實(shí)施具有重要意義。

行政訴訟法的頒布實(shí)施，在事后監(jiān)督行政行為方面發(fā)揮了重要作用。但并沒有完全解決行政機(jī)關(guān)隨意設(shè)定處罰權(quán)、不公正行使處罰權(quán)的問題。實(shí)踐中迫切需要對處罰行為加以事前事中監(jiān)督，避免違法處罰實(shí)施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對行政機(jī)關(guān)享有什么處罰權(quán)、如何行使處罰權(quán)作出嚴(yán)格限制規(guī)定，有利于配合行政訴訟法實(shí)施，完善對行政行為的事先監(jiān)督機(jī)制，也有利于維護(hù)和加強(qiáng)法制統(tǒng)一。

（四）制定處罰法對于轉(zhuǎn)變政府職能、糾正“為罰而罰”的傳統(tǒng)觀念，加快改革開放均有重要意義。

傳統(tǒng)上政府管理注重計(jì)劃與命令、強(qiáng)調(diào)制裁與禁止，助長了行政處罰中“為罰而罰”的不良觀念，忽視了說服與指導(dǎo)、服務(wù)與保障的作用。隨著改革開放的不斷深入，這種傳統(tǒng)的管理經(jīng)驗(yàn)與觀念已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)管理模式。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要求政府多服務(wù)，少計(jì)劃，多指導(dǎo)，少命令，多監(jiān)督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機(jī)關(guān)職能交叉、爭搶處罰權(quán)，為了罰款而罰款，忽視指導(dǎo)與服務(wù)的現(xiàn)狀。而重新劃分處罰權(quán)，轉(zhuǎn)變單一處罰職能、增強(qiáng)服務(wù)與指導(dǎo)觀念必須通過統(tǒng)一的立法才能完成。

有同志認(rèn)為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規(guī)，因而完全可以通過修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執(zhí)行不力等問題，不必另起爐灶制定一部統(tǒng)一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機(jī)關(guān)爭奪處罰權(quán)、罰款流向不明等問題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協(xié)調(diào)、行政組織權(quán)限不明、財(cái)政體制局限性、執(zhí)法人員素質(zhì)低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。

我們認(rèn)為；這些同志的看法雖有一定道理，但過于消極悲觀了。因?yàn)槿魏畏啥疾荒苁且徊堪_萬象、醫(yī)治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因?yàn)樗饔糜邢薅耆釛壦Ｐ姓幜P法至少可以從兩個(gè)方面解決現(xiàn)存的問題。一是通過規(guī)定處罰設(shè)定權(quán)的歸屬來限制各級政府濫設(shè)處罰的權(quán)力，從而結(jié)束所有機(jī)關(guān)均可創(chuàng)設(shè)處罰的混亂現(xiàn)狀。二是通過規(guī)定處罰程序規(guī)則切實(shí)有效地保障受處罰人的合法權(quán)益，消除行政處罰的任意性和不公正現(xiàn)象，同時(shí)也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執(zhí)行。

二、行政處罰立法中的幾個(gè)問題

（一）關(guān)于行政處罰的種類問題

行政機(jī)關(guān)普遍反映，現(xiàn)有處罰手段不夠，難以有效制裁違法相對人。例如，市容管理部門僅憑罰款手段難以及時(shí)糾正建筑運(yùn)輸單位的道路遺撒問題；漁政管理部門對外國船只進(jìn)入我國漁域捕魚行為也往往束手無策；交通管理部門對酒后駕車行為也缺乏有效處罰手段。為此，我們主張?jiān)谔幜P法中增加幾種新的處罰手段，同時(shí)對現(xiàn)有一些處罰手段加以修改和調(diào)整。例如，申誡類處罰應(yīng)建立警告登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對多次受過申誡罰的違法人應(yīng)轉(zhuǎn)換適用更重一類的處罰。規(guī)定申誡罰的必要公開制度，使之發(fā)揮有效的威懾力。財(cái)產(chǎn)罰應(yīng)解決罰款幅度過大、隨意性強(qiáng)、流向不明的問題。建議將罰款的決定機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)分離開來，避免處罰者獲益不處罰者失職的現(xiàn)象。將沒收非法所得、扣押、變賣、銷毀等措施納入處罰手段范圍。行為罰部分則需解決“責(zé)令賠償”“責(zé)令履行某種義務(wù)”等決定的性質(zhì)問題，特別要解決“責(zé)令性決定的”的執(zhí)行問題。增加勞役罰內(nèi)容，通過恢復(fù)原狀等勞役措施教育違法人。除此而外，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)適用人身罰具備的條件和范圍，規(guī)定除公安機(jī)關(guān)外，其他任何機(jī)關(guān)均不得適用人身罰手段。

至于如何在處罰法中規(guī)定處罰種類，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用歸類與列舉并用的方式。即規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以采用申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰、人身罰的同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定幾種主要處罰形式的適用方式，如警告登記累積制度，罰款決定與收繳分離制度、拘留處罰的傳喚、訊問、取證制等。

（二）行政處罰種類的設(shè)定問題

行政處罰事關(guān)重大，只有特定層級的國家機(jī)關(guān)才有權(quán)規(guī)定處罰種類。對哪些機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定哪類處罰，理論和實(shí)踐界有較大爭議。一種意見認(rèn)為，只有法律、法規(guī)有權(quán)規(guī)定處罰，人身罰只能由法律規(guī)定，其他任何機(jī)關(guān)及組織都無權(quán)規(guī)定并適用處罰。另一種意見認(rèn)為，根據(jù)目前我國立法現(xiàn)狀，取消規(guī)章的處罰設(shè)定權(quán)是不合適的，因?yàn)橐?guī)章是多數(shù)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)，而且已經(jīng)規(guī)定了不同形式的處罰，因此，應(yīng)當(dāng)允許規(guī)章設(shè)定一些非人身罰。還有同志認(rèn)為，既然法津賦予地方政府諸多的管理職責(zé)，并允許市、縣、鄉(xiāng)制定在本地區(qū)內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件，那么就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可地方政府設(shè)定部分處罰的權(quán)力，體現(xiàn)“權(quán)責(zé)一致”原則。

我們認(rèn)為，行政處罰涉及公民、法人基本人身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必須由特定的立法機(jī)關(guān)規(guī)定，這是保障人權(quán)，維護(hù)法制統(tǒng)一的基本前提。行政機(jī)關(guān)規(guī)定處罰必須有法律授權(quán)，而且授權(quán)的范圍和規(guī)定處罰的行政規(guī)范必須受一定的限制。從我國目前處罰設(shè)定狀況看，由最高行政機(jī)關(guān)國務(wù)院依據(jù)法律授權(quán)設(shè)定部分處罰是必要的，但只能就非人身權(quán)方面設(shè)定處罰。其他行政規(guī)范可依授權(quán)規(guī)定一些實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)，而不能創(chuàng)設(shè)處罰權(quán)。

除對設(shè)定處罰的機(jī)關(guān)作一定限制，還應(yīng)該對設(shè)定處罰的文件加以限制，即任何機(jī)關(guān)都不得通過非正式的規(guī)范性文件，如政策、通知、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程設(shè)定行政處罰權(quán)。

（三）行政管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系

關(guān)于管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，理論和實(shí)務(wù)界有二種意見。一種意見認(rèn)為，行政管理權(quán)與處罰權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，行使兩類權(quán)力的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分離。至于分離到什么程序，有兩種方案，一是相對分離，在同一個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)，行使管理權(quán)的機(jī)構(gòu)與行使監(jiān)督處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)分離開，使監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)專司處罰及執(zhí)行，不進(jìn)行一般管理活動。二是完全分離，行政管理機(jī)關(guān)與監(jiān)督處罰機(jī)關(guān)完全分開。各機(jī)關(guān)原有的處罰權(quán)從管理部門分離出來，組成若干相對獨(dú)立的綜合監(jiān)督處罰機(jī)構(gòu)。如目前地方從城建、交通、衛(wèi)生、公安、稅務(wù)、工商部門分離出來的綜合執(zhí)法隊(duì)、市容監(jiān)察組織等就屬這一類。

另一種意見認(rèn)為，管理權(quán)和處罰權(quán)是不可分離的兩項(xiàng)權(quán)力，處罰權(quán)是行政管理權(quán)的一部分。例如，許可證管理中，吊銷許可證是處罰的一種形式，但是，很難將吊銷權(quán)從許可證管理權(quán)中分離出來。

解決好管理權(quán)與處罰權(quán)的關(guān)系，有利于減少行政處罰管轄沖突，也可以保證一事不再罰原則的貫徹實(shí)施。例如，由多機(jī)構(gòu)組成的統(tǒng)一市容管理組織負(fù)責(zé)維護(hù)市容的各項(xiàng)工作，不僅減少多機(jī)并爭奪管轄權(quán)的現(xiàn)象，而且能夠避免就某一違法行為進(jìn)行兩次以上的處罰。

（四）法規(guī)競合與一事不再罰原則

一個(gè)行為違反兩個(gè)以上法律規(guī)范的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何處罰，這是一個(gè)法規(guī)競合行為。例如，某人用毒藥制成的誘耳在漁塘捕魚的行為，可能違反治安管理處罰條例、漁業(yè)法、環(huán)境保護(hù)法等多個(gè)法津。在目前行政管理權(quán)交叉重疊、法規(guī)不斷增多的情況下，如果允許各個(gè)行政機(jī)關(guān)依據(jù)各自的法律對某一行為分別作多次處罰，顯然有失公允。對此，有人提出“一事不再罰原則”。即對某一違法事件不得給予兩次以上的處罰。但對“一事”的理解不盡相同。較窄的理解是一個(gè)行為違反一個(gè)法律規(guī)范為“一事”，較寬的理解是一個(gè)行為違反多個(gè)法律規(guī)范也算“一事”。由于每一行為，每一事都可以進(jìn)行不同層次的多次劃分，而且處罰機(jī)關(guān)也不止一個(gè)，所以，也有人提出“一事不再罰”原則難以成立。

我們認(rèn)為，一事不再罰原則是保障公民法人合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)專橫武斷的重要原則，應(yīng)當(dāng)在行政處罰法中占有一席之地。至于“一事”的范圍如何界定，必須考慮目前處罰機(jī)關(guān)職權(quán)交叉重疊的現(xiàn)狀。為避免行政執(zhí)法機(jī)關(guān)失職不處罰或越權(quán)濫處罰，應(yīng)當(dāng)將“一事”界定于“一個(gè)行為違反一個(gè)法律”的范圍之內(nèi)。例如，某司機(jī)出車時(shí)被交通警察以尾燈不亮為由處罰一次，在他駕車回單位期間，交通部門不得以同樣理由再次處罰該司機(jī)。

那么如何解決因一個(gè)行為受多次處罰的問題，目前有兩個(gè)方案：一是參照刑法中法規(guī)競合理論采用“重罰吸收輕罰”方式處理，即一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范，由其中量罰最重的機(jī)關(guān)處罰。但這種方式存在一個(gè)問題，即會出現(xiàn)各機(jī)關(guān)爭奪或推脫處罰權(quán)、互不通氣現(xiàn)象。第二個(gè)方案是重新整合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，改變傳統(tǒng)上“一個(gè)機(jī)關(guān)執(zhí)行一部法律”的習(xí)慣，將擁有相同或類似職權(quán)的行政機(jī)關(guān)合并，由綜合性執(zhí)法機(jī)關(guān)對同一違法行為進(jìn)行“重罰吸收輕罰”的選擇性處罰。我們認(rèn)為這種方案是合理且可行的。

（五）行政處罰權(quán)的委托問題

行政處罰權(quán)涉及公民法人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)由法律規(guī)定的有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使。但是，由于個(gè)別部門執(zhí)法任務(wù)重、條件跟不上，遂將自己的處罰權(quán)委托給下級機(jī)關(guān)和所屬機(jī)構(gòu)同級其他機(jī)關(guān)，非行政機(jī)關(guān)、個(gè)人去行使。隨著委托處罰權(quán)現(xiàn)象日益增多，交通、市容、物價(jià)、城建、計(jì)劃生育、公安等部門執(zhí)法中也暴露出許多問題。第一，誰有權(quán)委托？并不是任何行政機(jī)關(guān)在任何情況下都可以將自己的處罰權(quán)委托出去。委托機(jī)關(guān)必須是依法享有處罰權(quán)的機(jī)關(guān)。本身沒有處罰權(quán)或其處罰權(quán)來自其他機(jī)關(guān)委托的組枳不得委托。例如，接受公安機(jī)關(guān)委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不得再將其處罰權(quán)委托他人行使。第二，委托必須符合什么條件？委托必須有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)。同時(shí)也必須符合其他定法條件。第三，委托應(yīng)履行哪些手續(xù)？有些行政機(jī)關(guān)向個(gè)人組織委托處罰權(quán)時(shí)不辦理任何手續(xù)，致使委托隨意性增加，委托后責(zé)任不明確。為此，應(yīng)通過立法明確委托處罰權(quán)的必經(jīng)程序，如簽定委托書、劃分雙方責(zé)任，約定委托權(quán)限、范圍及期限。第四，委托處罰的責(zé)任歸屬如何？目前委托處罰的責(zé)任并不明確，具體做法也不一樣。例如委托權(quán)限內(nèi)的處罰行為由誰負(fù)責(zé)？委托權(quán)限以外責(zé)任由誰承擔(dān)？有同志認(rèn)為，無論處罰是否超出委托權(quán)限，都應(yīng)由委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。第五，行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)是否無須委托行使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力？有同志認(rèn)為，目前大城市的街道辦事處、派出所等擔(dān)負(fù)大量行政職責(zé)，相當(dāng)于一級行政機(jī)關(guān)，但又沒有明確的執(zhí)法主體地位，引訟被告資格的混亂。為此，應(yīng)當(dāng)明確其獨(dú)立執(zhí)法的地位，不必履行一般委托手續(xù)。

（六）行政處罰程序問題

行政處罰程序不完備是比較嚴(yán)重的一個(gè)問題。概括起來主要有以下幾個(gè)方面：處罰程序種類不全、沒有關(guān)于溯及力和時(shí)效的統(tǒng)一規(guī)定、證據(jù)規(guī)則不明確、缺乏有效的執(zhí)行措施和執(zhí)行保障、協(xié)助執(zhí)行不力等。

1.程序種類不齊全。行政處罰是針對不同程序、情節(jié)、條件的違法行為實(shí)施的制裁，可以分為幾種類型：普通處罰程序，即通過正常程序?qū)嵤┑奶幜P，原則上應(yīng)履行通知、訊問、聽證、制作處罰裁決等程序；特別處罰程序，對緊急情況下或是非清楚的現(xiàn)場違法行為實(shí)施的處罰，如強(qiáng)行制止、糾正、現(xiàn)場處罰等。特別程序可以省略某些手續(xù)，如通知、聽證等，但有的事后應(yīng)補(bǔ)正。

2.時(shí)效規(guī)定少。對違法行為的處罰必須有時(shí)間限制，即超過追究時(shí)效，不應(yīng)再施處罰。治安處罰條例規(guī)定為6個(gè)月，是否該時(shí)效規(guī)定也適于其他種類的處罰？我們認(rèn)為立法原則上可規(guī)定為6個(gè)月，其他法律法規(guī)另規(guī)定的除外。

3.處罰適用規(guī)范的溯及力不明確。行政機(jī)關(guān)適用的法律、法規(guī)前后規(guī)定不一致的，處罰應(yīng)本著“從舊兼從輕”原則。對于法律實(shí)施以前的違法行為，不適用新法律處罰。對過去開始，持續(xù)到新法律實(shí)施后的違法行為，應(yīng)適用較輕的法律予以處罰。新晨

4.證據(jù)規(guī)則不明確。行政處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無誤、雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可的證據(jù)。加上行政證據(jù)涉及專業(yè)技術(shù)問題，行政機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無法象刑事偵查一樣，收集到準(zhǔn)確完整的證據(jù)。為此，應(yīng)當(dāng)確立幾項(xiàng)特殊的行政證據(jù)規(guī)則。如處罰只需主要證據(jù)確鑿、對于某些現(xiàn)場處罰，如交通警察對違反交通規(guī)則的處罰、市容部門對無照經(jīng)營者的小額處罰和糾正行為，訴訟中處罰機(jī)關(guān)不負(fù)舉證責(zé)任，只有在受罰人證明執(zhí)法人員與其有私怨惡意的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)才舉證。現(xiàn)場筆錄在受罰人不簽字的情況下，只需兩個(gè)以上執(zhí)法人員簽字或證人簽字就有效。證人不作證或作偽證應(yīng)當(dāng)負(fù)法律責(zé)任。

5.處罰決定的執(zhí)行不力。現(xiàn)存問題是：（1）特定處罰，如警告、責(zé)令、吊銷證照執(zhí)行難缺乏有效措施；（2）有關(guān)部門協(xié)助義務(wù)不明確，協(xié)助不力；（3）申請法院執(zhí)行的決定種類、數(shù)量過多，如責(zé)令罰、吊銷證照罰、小額罰款等，法院難以執(zhí)行；（4）個(gè)別執(zhí)法部門力量薄弱，缺乏必要人身物質(zhì)保障；（5）行政干預(yù)執(zhí)行的情況增多。