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[關鍵詞]餐飲服務食品安全行政處罰；證據的要求；調查和搜集證據的方式

[DOI]1013939/jcnkizgsc201536081

1行政處罰證據的類型

依據《食品藥品行政處罰程序規定》第二十二條規定，證據的類型包括書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人陳述、檢驗報告、鑒定意見、調查筆錄、電子數據、現場檢查筆錄等。

2行政處罰中調查和搜集證據的原則與要求

21調查和搜集證據的原則

我國行政處罰法規定：“行政機關發現公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調查，收集有關證據。”《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十四條規定：“法庭應當對經過庭審質證的證據和無須質證的證據進行逐一審查和對全部證據綜合審查，遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗，進行全面、客觀和公正的分析判斷，確定證據材料與案件事實之間的證明關系，排除不具有關聯性的證據材料，準確認定案件事實?！庇纱丝梢缘弥?，全面、客觀和公正就是調查和搜集證據的基本原則。

全面地調查和搜集證據，是指執法人員應當收集能夠反映案件真實情況的一切客觀材料。既要圍繞涉嫌違法的行為收集與違法行為有關的各種證據，又要收集與量罰有關的各種證據；既要收集當事人有違法行為的證據，又要收集當事人無違法行為的證據。全面地調查和收集表現在證據的類型上，就是不僅要提取書證、物證和視聽資料，還要收集證人證言，做好現場檢查筆錄等。

客觀地調查和搜集證據，是指執法人員應當客觀地調查和搜集證據，并且要針對不同種類證據的不同特點采取必要的措施。例如，對收集到的書證、物證、視聽資料等實物證據，盡量收集原本原物，并妥善保管；對于當事人陳述以及證人證言等言辭證據一定要如實記錄；對于現場筆錄，如實記錄現場情形，并且不使用模糊或帶有主觀猜測的語句。

公正地調查和搜集證據，是指執法人員不能只收集當事人有違法事實的證據，而不收集能反映當事人有從輕、減輕或不受處罰情形的證據。例如在詢問當事人時，不能不予記錄其陳述從輕處罰的情節等。

22調查和搜集證據的要求

《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第三十九條規定，當事人應當圍繞證據的關聯性、合法性和真實性，針對證據有無證明效力以及證明效力大小，進行質證。即關聯性、合法性和真實性是行政處罰證據必須具備的基本要求。

證據的關聯性是指調查和收集的證據應該與案件有證明關系。執法人員在執法過程中應排除與案件沒有關聯的證據材料，以避免錯失收集有效關聯證據的時機，從而提高執法效率。

證據的合法性表現在調查和搜集證據的主體合法和程序合法等。首先執法機關應在權限范圍內執法，執法人員不得少于兩人，并出示執法證件。首次辦案時應當向當事人告知其有申請辦案人員回避的權利，并且在辦案過程中涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的，執法人員應當保守秘密。執法人員在調查和搜集證據的過程中應當依據法律法規的要求執行，并且不得采用威逼利誘等不正當方式搜集證據。

證據的真實性則是強調執法人員在調查過程中，所收集的證據應與原件相符，盡量收集原件原物。

3行政處罰中調查和搜集證據的主要方式

依據《行政處罰法》第三十七條第一、二款和《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）第一百一十條的規定，在食品監管人員行政執法過程中調查和搜集證據的主要方式有以下六種。

31詢問

執法人員應該圍繞當事人涉嫌違法的行為確立詢問主題，保證整個詢問過程完整并有邏輯關聯性。例如針對當事人經營超過保質期的食品的案件詢問中：首先應核實被詢問人身份及與本案的關系，其次詢問當事人經營狀況，是否持有有效合法的《餐飲服務許可證》、許可證是否有變更延續等情形后，進一步詢問其從事涉案食品的具體經營活動，從何處購進、采購數量及價格、是否索取供貨商資質并留存采購小票、采購時是否按照規定查驗食品并記錄等，最后核實當事人是否曾經有因違法行為受到行政處罰及具體情形。

執法人員進行詢問應當制作詢問筆錄，詢問筆錄屬于書證的一種，應當由辦案人員和被詢問人簽字或者蓋章。被詢問人拒絕簽字的，執法人員應按照規定在筆錄上記錄原因，并由證人簽字。另外也可以采用錄音、錄像等方式固定證據。

32現場檢查

現場檢查是食藥部門行政執法的主要調查方式之一?，F場調查需兩名以上執法人員進行，并制作筆錄。執法人員應告知被調查人其身份，筆錄應如實記錄執法人員的身份及證件名稱號碼等，同時筆錄應客觀記錄現場情況，必要情形下也可以采用錄像、拍照等方式記錄現場情況。例如食藥部門實施先行登記保存措施時，現場檢查筆錄中應當如實記錄先行登記保存物品信息等，這樣既有書證，又有物證。避免出現執法人員僅憑借一份現場檢查筆錄作為定案證據的情形。

筆錄經核對無誤后，執法人員和被調查人應當逐頁簽字或者按指紋。若有需要修改的位置，應當由被調查人和執法人員簽字或者按指紋。

33抽樣檢驗

執法人員在調查過程中，需要抽取樣品檢驗的，應當按照法定程序抽取樣品，制作抽樣記錄，開具樣品清單并及時封存好送往相應的檢驗機構。檢驗機構應當在規定時限內及時進行檢驗。

34先行登記保存

實施先行登記保存措施的唯一條件是在證據可能滅失或者以后難以取得的情況，并且執法人員應當經分管負責人批準，方可實施先行登記保存，執法人員當場清點并制作先行登記保存證據通知書與清單，由執法人員和當事人核對無誤后簽名或者蓋章，并交付當事人一份。在先行登記保存期間，應當妥善保管證據。食藥部門對先行登記保存的證據應在7日內作出相應處理并制作先行登記保存物品處理決定書。

35查閱、復制有關合同、票據、賬簿以及其他有關資料

食品安全監管人員在對餐飲服務提供者進行檢查時，針對其資質及采購記錄等資料要進行檢查，所收集到的材料大多為書證類，為確保搜集證據的客觀性和合法性，執法人員應當依法盡量調取原件原物，例如涉案食品采購記錄。采集原件確有困難的，可以由當事人提供注明與原件相符的字樣的復印件，并有當事人簽字或蓋章，例如當事人身份證明和餐飲單位的資質證明等。

食藥部門依法對違法當事人量罰時，需要確認其違法所得及貨值金額。所以執法人員在調查過程中應注意對當事人賬簿的檢查，查賬的重點在于，一是確定所查賬簿是真實有效的；二是弄清涉案食品的貨值金額及違法所得。當下對違法所得和貨值金額的概念基本以《餐飲服務食品安全監督管理辦法》的規定為準，即違法所得指的是當事人違法從事餐飲服務活動所取得的相關營業性收入。而貨值金額指的是餐飲服務提供者經營的食品的市場價格總金額。其中原料及食品添加劑按進價計算，半成品按原料計算，成品按銷售價格計算。另外查賬時應注意復制重要證據。

然而在檢查過程中，往往會有當事人不配合調查，拒絕提供相關材料，所以執法人員應當在調查和搜集證據的過程中，如實將告知行為記錄在相關書證中。

36查封、扣押等強制措施

食藥部門執行查封、扣押等強制措施包括查封、扣押有證據證明不符合食品安全標準或者有證據證明存在安全隱患以及用于違法生產經營的食品、食品添加劑、食品相關產品以及查封違法從事生產經營活動的場所。

執法人員在調查過程中，經分管負責人批準同意可以依法采取查封、扣押等行政強制措施，應當通知當事人到場，制作實施行政強制措施附清單，并向當事人出具一份。查封、扣押的物品可以就地或異地保存，執法人員或當事人應妥善安置，不得情況緊急需要當場采取查封、扣押措施的，執法人員應當在查封扣押后24小時內向分管負責人報告，并補辦批準手續。如果查封、扣押的物品易腐爛、變質，執法人員可依法留存證據后先行處理。在調查過程中，執法人員發現查封、扣押的物品或場所與當事人違法行為無關聯、當事人并無違法行為及其他依法應當解除查封、扣押措施的情形時，應及時解除強制措施。

查封、扣押期限不得超過30日，若查封、扣押的物品需依法進行檢測、檢驗、檢疫或鑒定的，其時間不計算在查封、扣押期間內。當情況復雜需要延期時，執法人員應報分管負責人批準后延長，延長的期限最多不得超過30日。作出延期決定后執法人員應及時制作出查封（扣押）延期通知書，告知當事人。

“以事實為依據，以法律為準繩”是執法人員稽查辦案必須遵循的原則，對此，執法人員一定要高度重視調查和搜集證據的方式，圍繞證據的關聯性、合法性和客觀性，認真辦理每一個案件，認真收集每一個證據，并正確分析，正確運用，只有這樣，才能提高行政執法的效能，而且可以降低因不服行政處罰提起行政訴訟的數量。從根本上提高依法行政的能力，實現建設法治政府的目標。

參考文獻：

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農業部門與工商行政部門對下列案件均由管轄權。（1）生產、經營假劣種子的;（2）經營的種子應當包裝而沒有包裝的;（3）經營的種子沒有標簽或者標簽內容不符合本法規定的;（4）偽造、涂改標簽或者試驗、檢驗數據的;（5）未按規定制作、保存種子生產、經營檔案的;（6）種子經營者在異地設立分支機構未按規定備案的。各級農業主管部門應按照“誰主管、誰負責”的原則，做到執法中不缺位、不越位。對于農業及工商兩個部門均有處罰權限的，按照目前通行的做法，案件主管實行“立案在先”的原則即哪個部門立案時間在前，就由該部門主管。如果是同一天立案，由最先作出處罰決定的部門主管。

2種子案件的管轄

種子案件的管轄，是指各級農業部門之間和同級農業部門之間處理種子案件的分工和權限。種子案件的管轄是處理某個特定案件由哪個和哪級農業部門處罰的一項制度。

2.1地域管轄

行政處罰法第二十條規定“行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外”。《農業行政處罰程序規定》第七條“農業行政處罰由違法行為發生地的農業行政處罰機關管轄”。按照該項規定在各行政區域內縣級以上農業行政部門對本區域內發生的違法種子案件依法享有行政處罰權。這是一般性的規定，但法律法規另有規定的，應按照特殊規定執行。例如按照《植物新品種保護條例》第四十條規定，對于侵犯農作物新品種權的違法行為的查處由省級農業主管部門負責，如果該類案件發生在縣級行政區域，縣級農業部門也無權查處，應及時將案件移交省級農業部門處理。

2.2級別管轄

按照《農業行政處罰程序規定》，農業處罰案件的管轄分為四級，即國家農業行政部門、省級農業行政部門、地市級農業行政部門、縣級農業行政部門。一般情況下實行縣級管轄為主的原則，即縣級農業行政處罰機關管轄本行政區域內的行政違法案件；設區的市、自治州的農業行政處罰機關管轄本行政區域內重大、復雜的行政違法案件；省級農業行政處罰機關管轄本行政區域內重大、復雜的行政違法案件；農業部管轄全國范圍內的重大、復雜的行政違法案件。對于種子案件重大、復雜的標準目前還沒有明確規定，哪些案件屬國家農業部、省級以及地市級管轄需要農業部進一步明晰。

2.3管轄權的移送

是指某農業部門對種子案件具有管轄權，但由于某種客觀原因，將案件移交給其他農業部門處理的制度?！掇r業行政處罰程序規定》中確定了兩種移送方式。一是上級農業行政處罰機關在必要時可以管轄下級農業行政處罰機關管轄的行政處罰案件。二是下級農業行政處罰機關認為行政處罰案件重大復雜或者本地不宜管轄，可以報請上一級農業行政處罰機關管轄。

3處罰文書的送達

種子案件處罰文書的送達是指在辦理一般程序案件中農業主管部門依照法律規定的程序和方式，將行政處罰事先告知書及處罰決定書送交當事人的行為。執行送達職務的人稱為送達人，接受文書的當事人稱為受送達人。在法治社會中，送達是行政處罰決定產生法律效力的前提。是當事人行使陳述、申辯權以及尋求法律救濟的權利基礎，也是當事人尋求法律救濟的權利開始計算法定期間。因此做好辦案文書的送達工作意義重大。在種子案件辦理當中，送達按方式分可分為直接送達、留置送達、委托送達、郵寄送達、公告送達。

3.1直接送達

一般情況下，種子案件的處罰文書采取直接送達。受送達人是公民的，由該公民直接簽收。該公民不在時可交由與其同住的成年家屬簽收。受送達人是法人（如種子有限公司）的交由其法定代表人或者該法人負責收件的人簽收；受送達人是其他組織（有限公司的分支機構）的交由其主要負責人或者該組織負責收件的人簽收。

3.2留置送達

只有在當事人或者代收人拒絕接收、簽名、蓋章的，送達人可以邀請有關基層組織或者其所在單位的有關人員到場，說明情況，把執法文書留在其住處或者單位，并在送達回證上記明拒絕的事由、送達的日期，由送達人、見證人簽名或者蓋章；也可以把訴訟文書留在受送達人的住所，并采用拍照、錄像等方式記錄送達過程，即視為送達。

3.3郵寄送達

直接送達農業行政處罰文書有困難的，可采取郵寄方式送達，掛號回執上注明的收件日期為送達日期。

3.4公告送達

在上述送達方式均無法解決的情況下，農業部門可采取在所在地省級報刊上刊登公告的方式送達，行政處罰文書自發出公告之日起經過六十天，即視為送達。

4執法人員的回避

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行政處罰裁量權是法律、法規、規章賦予行政機關的一項行政權力。規范行政處罰裁量權，就是對行政處罰實施機關在職權范圍內決定對當事人的違法行為是否給予處罰、給予何種處罰以及給予多大幅度處罰的權限進行規范，使模糊的規定明確化、寬泛的幅度具體化、執法的標準客觀化。在全縣行政處罰實施機關開展規范行政處罰裁量權工作，對落實“314”總體部署、建設渝東樞紐門戶和三峽庫區綠色生態經濟強縣、保障公民、法人和其他組織的合法權益具有十分重要的意義。全縣各級各部門要充分認識規范行政處罰裁量權的重要性和必要性，切實抓好各項工作。

（一）規范行政處罰裁量權是學習實踐科學發展觀的必然要求。行政處罰裁量權的運行，關系經濟社會的科學發展，關系人民群眾的切身利益，關系黨委和政府的形象。當前，我縣經濟建設快速發展，發展任務十分艱巨，迫切需要營造良好的法治環境。規范行政處罰裁量權，尤其是對減輕、從輕、從重、不予處罰所適用的具體情形進行細化、量化，規范行政機關及其執法人員的裁量行為，有利于維護良好的經濟發展秩序，有利于保護人民群眾的合法權益，有利于促進社會公平正義。全縣各級行政處罰實施機關及其執法人員要從學習實踐科學發展觀的高度，把規范行政處罰裁量權工作落實到推動發展、維護民生上來。

（二）規范行政處罰裁量權是全面推進依法行政的重要舉措。依法行政的基本要求是合法行政、合理行政。行政處罰裁量權的存在，既可以使法律調整具有最大的包容性，給現實的行政管理注入活力以適應社會的不斷發展和變化，又容易受人為因素和不良環境的干擾，導致處罰的隨意性，使行政處罰畸輕畸重，形成合法而不合理的現象。對行政處罰裁量權進行規范，縮小裁量空間、增加裁量剛性、限制裁量自由，有利于彌補行政處罰的制度缺陷，提高行政處罰水平，真正做到不偏私、不歧視。全縣各級行政處罰實施機關及其執法人員要積極開展規范行政處罰裁量權工作，切實做到依法行政。

（三）規范行政處罰裁量權是從源頭上防治腐敗的現實需要。腐敗是公共權力的異化。行政處罰裁量權的行使，主要依靠執法人員的素質，一旦濫用，就會成為謀取私利的工具，滋生腐敗。規范行政處罰裁量權，就是規范行政處罰裁量的自由度，讓行政處罰操作更規范，裁量定位更準確，權力運行更透明，監督制約更有力，有利于防治行政處罰領域的消極腐敗現象。全縣各級行政處罰實施機關及其執法人員要以規范行政處罰裁量權為契機，加大源頭治腐力度，防患于未然。

二、規范行政處罰裁量權的主要任務

堅持“合法合理、程序正當、過罰相當、處罰與教育相結合”的原則，從實體、程序、監督等方面，對全縣各級行政處罰實施機關及其執法人員行使行政處罰裁量權的行為進行規范。

（一）完善處罰程序。規范證據采集程序，保障證據收集全面客觀；健全行政處罰內部審核程序，法制機構或案審機構要對處罰的程序、手續、證據、條款、幅度等進行全面審核；完善告知程序，在作出行政處罰決定之前，告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由、依據及救濟渠道，重點說明適用處罰種類和幅度的理由；使用說理性處罰決定書，在處罰決定書中說明事實根據、法律依據、裁量基準適用理由以及是否采納當事人的陳述申辯等內容；完善行政處罰決定的送達、執行程序，保證處罰決定落到實處。

（二）建立健全制度。完善行政處罰調查與處罰分離、重大或復雜裁量事項集體討論、行政處罰回避、行政處罰聽證、重大行政處罰備案、行政處罰實施機關上下級監督、行政復議監督、社會監督、過錯責任追究、評議考核獎懲、執法人員資格準入和淘汰等制度。

（三）加強執法培訓。行政處罰實施機關要采取多種形式，加強對執法人員的業務培訓，全面熟悉行政處罰規定，全面掌握行政處罰裁量基準，嚴格執法程序，嚴守規章制度，提升執法水平。

三、規范行政處罰裁量權的方法步驟

按照自上而下、條塊結合、穩步推進的要求，在本屆政府任期內，全面實施規范行政處罰裁量權工作。

（一）準備階段

全縣各級各部門認真學習貫徹《重慶市規范行政處罰裁量權辦法》（重慶市人民政府令第238號），掌握規范的具體要求；對行政處罰依據進行全面清理，該廢止的予以廢止；深入開展調查研究，有針對性地制訂實施方案，明確目標任務、實施步驟、紀律要求等。

（二）實施階段

全縣行政處罰實施機關要嚴格遵照執行市級行政處罰實施機關制定的行政處罰裁量基準；要進一步完善行政處罰程序，建立健全相關制度；對本系統執法人員進行全面培訓，熟練掌握運用裁量規則。全縣各行政處罰實施機關要按照縣政府的統一部署，組織本系統行政處罰裁量權的規范工作。

（三）驗收階段

縣政府有關部門、有關單位全面總結規范行政處罰裁量權工作情況，采取案例剖析、走訪行政相對人、發放調查問卷等形式，對規范效果進行評估。縣政府對縣級行政處罰實施機關開展規范工作的情況進行驗收。

四、規范行政處罰裁量權的工作要求

規范行政處罰裁量權時間緊、任務重、要求高，全縣各級各部門要高度重視，抓好落實。

（一）統一思想，提高認識。全縣各級各部門要把思想認識統一到市政府的決策部署上來，從學習實踐科學發展觀、全面推進依法行政、源頭防治腐敗的高度，充分認識規范行政處罰裁量權的重大意義，增強政治意識、大局意識、責任意識，認真抓好各項工作。要清醒認識規范行政處罰裁量權的長期性和復雜性，杜絕急功近利、一蹴而就的思想，堅持不懈地推進工作。要充分發揮新聞媒體作用，加強對規范行政處罰裁量權工作的宣傳報道，營造良好的輿論氛圍。

（二）加強領導，精心組織?？h政府成立全縣規范行政處罰裁量權工作領導小組，由縣政府常務副縣長湯平任組長，縣監察局局長郎啟河、縣政府法制辦副主任彭波任副組長，縣政府有關部門負責人為成員。領導小組辦公室設在縣監察局，負責日常工作。

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【關鍵詞】國庫 處罰 問題 建議

一、存在的問題

（一）國庫行政處罰的制度依據滯后，不能適應國庫業務的發展

目前，人民銀行國庫具有執法檢查權的業務有國庫經收業務、國庫集中收付業務、國債業務和國庫業務，其中有行政處罰權的只有國庫經收業務。人民銀行對國庫經收處在經收稅款中的違規行為進行處罰，處罰的依據主要包括《商業銀行、信用社國庫業務管理辦法》（中國人民銀行令[2001]第1號），《金融違法行為處罰辦法》（中華人民共和國國務院令第260號）于1999年印發，《違反銀行結算制度處罰規定》（銀發[1994]254號）。

一方面，三項制度辦法制定的時間較早，最長的已實行了近20年，最短的也已實行了12年，在時間上跟不上當前國庫業務的發展步伐。另一方面，隨著國庫業務的發展，對于新系統和新業務，三項制度辦法沒有相應的規定和依據，已不能很好地指導國庫實際工作。如財稅庫銀橫向聯網系統上線運行后，對于電子繳稅這種新型的國庫經收業務，實際工作中經常會遇到銀行延遲發送電子繳稅稅款，形成延遲報解的違規行為，而《商業銀行、信用社國庫業務管理辦法》中對此沒有相關的制度依據和處罰依據，無法有效指導國庫實際業務工作。

（二）國庫行政處罰的標準不夠明確，容易造成理解的偏差和執行上的不規范

國庫行政處罰制度依據中對國庫經收處延解預算收入的行為無明確處罰規定，如《商業銀行、信用社國庫業務管理辦法》第十三條規定“國庫經收處收納的預算收入，應在收納當日辦理報解入庫手續，不得延解、占壓和挪用；如當日確實不能報解的，必須在下一個工作日報解?！倍鴮牧P則條款中僅對占壓和挪用預算收入的行為規定了處罰標準，對延解的行為無明確的處罰規定，如第四十一條第一小項規定“商業銀行、信用社占壓、挪用所收納稅款的，按《金融違法行為處罰辦法》予以處罰”。

由于對稅款延解行為沒有明確的處罰標準，造成基層行理解上的偏差，從而在執行中產生不同的處罰結果，不利于行政執法的嚴肅性和規范性。經調查，有的基層行將國庫經收處延解預算收入的行為視作占壓行為，按照《金融違法行為處罰辦法》第二十二條“金融機構不得占壓財政存款或者資金。金融機構占壓財政存款或者資金的，給予警告，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒有違法所得的，處5萬元以上30萬元以下的罰款；對該金融機構直接負責的高級管理人員給予撤職直至開除的紀律處分，對其他直接負責的主管人員和直接責任人員給予降級直至開除的紀律處分”的條款予以處罰；有的基層行將國庫經收處延解預算收入的行為視作壓票行為，按照《商業銀行、信用社國庫業務管理辦法》第四十一條第五小項的規定“鄉（鎮）國庫和國庫經收處壓票不按規定入賬的，按《違反銀行結算制度處罰規定》的有關條款進行處罰”，而《違反銀行結算制度處罰規定》第十六條規定“銀行違反銀行結算，任意壓票、退票、截留、挪用結算資金，按結算金額對其處以每天萬分之七罰款”。

（三）國庫行政處罰的方式不統一，簡易行政處罰程序未明確

國庫行政處罰，處罰對象主要是商業銀行、信用社，國庫行政處罰納入人民銀行行政處罰，執行人民銀行行政處罰規定。由于目前人民銀行行政處罰多執行一般程序，行政處罰規定中未明確是否適用簡易程序，從而造成實際工作中處罰方式上的不統一，給執行帶來困惑。如有的基層行采用現場執法檢查的方式發現國庫經收業務中的違規問題，采用一般程序開展行政處罰，要經過立案—調查取證—核審—告知—聽證—行政處罰決定等環節，程序規則上較為完備，完成處罰行為的時間較長；而有的基層行依據《中華人民共和國行政處罰法》第三十三條規定的簡易程序（即對違法事實確鑿并有法定依據、處罰較輕的行為，對公民處以50元以下、對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告，由執法人員當場做出行政處罰決定）的適用條件，對于非現場監督中發現的問題，并且行為較輕證據確鑿的，采用了簡易程序的處罰方式，經過取證—告知—行政處罰決定等環節，程序上相對簡單，完成處罰行為的時間較短。

二、相關建議

（一）加快國庫行政處罰制度建設，適應國庫業務發展的需要

針對國庫業務的發展和電子信息化程度的提高，加快國庫行政處罰法規制度的修訂和完善，盡快修訂《商業銀行、信用社國庫業務管理辦法》，對原有制度中一些與現行業務不配套、不銜接以及滯后的規定予以修訂、補充，形成一套較為完整的國庫行政處罰制度，以適應國庫業務的發展。

（二）消除國庫行政處罰制度“盲區”，增強制度執行力度

針對國庫經收業務的發展形勢和財稅庫銀橫向聯網電子繳稅的新方式，開展調查研究，尋找國庫行政處罰制度的“真空”地帶，對制度依據中與現時業務不配套、不銜接的地方進行修訂，對新出現的問題進行完善和補充，消除制度依據中的“盲區”和“空白點”，使國庫行政處罰真正做到有法可依、有據可查。

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一、重大行政處罰內容及標準

1.《省人民政府關于行政處罰較大數額罰款標準的規定》中“較大數額”的行政處罰；

2.責令停產停業；

3.吊銷許可證或者執照；

4.行政拘留10天以上（含10天）；

5.國家和省規定的其他重大行政處罰。

二、審查內容

1、行政處罰主體是否合法；

2、適用法律、法規、規章等依據是否正確；

3、認定的違法事實是否清楚、證據是否確鑿；

4、程序是否合法；

5、行政處罰自由裁量權是否適當；

6、行政處罰決定書載明的內容是否符合法律規定；

7、報送備案的時間是否符合規定；

8、立案、告知、處罰文書規范（處罰決定書日期不手寫填制）；

9、其他需要審查的內容。

三、案件質量評定標準

1、不合格案件標準：審查內容1-6項中有一項不合格的為不合格案件；

2、合格案件標準：審查內容1-6項同時成立的為合格案件；

3、良好案件標準：審查內容1-7項同時成立的為良好案件；

4、優秀案件標準：1—9項同時成立的為優秀案件。

每件經過審查的案件綜合評價分別為：不合格、合格、良好、優秀等檔次。

四、報備機構和職責

縣政府法制辦公室負責本地重大行政處罰決定備案工作的指導和監督檢查，辦理重大行政處罰決定的備案受理和審查工作。并按規定具體辦理本級人民政府的重大行政處罰決定的報備工作。

五、報備程序及提交的資料

1.縣政府各工作部門要在重大行政處罰決定作出之日起15日內報縣政府法制辦公室審查備案，并同時報送上一級主管部門備案。

2.垂直管理單位在重大行政處罰決定作出之日起15日內報縣政府法制辦公室備案。

3.各單位應將重大行政處罰決定備案報告、行政處罰決定書和行政處罰備案表等有關資料報送備案。

六、監督檢查

縣政府法制辦公室要加大對重大行政處罰決定備案工作的指導和監督力度。采取定期或不定期的方式對各行政執法部門的重大行政處罰決定進行抽查，對不按時報備或報備材料不符合規定的將責令限期整改，給予通報批評。重大行政處罰決定工作要納入部門年度依法行政考核范圍，考核結果將作為評比先進和表彰的主要依據。

篇(6)

關鍵詞：處罰文書 交通 案件

說理式水路交通行政處罰文書涵蓋了從一般到特殊的演繹推理過程，它將法律的普遍規定與案件的具體事實相結合，將行政相對人的違法行為與法律預設的條件相對照。推行說理式水路交通行政處罰文書，旨在革除原有行政處罰文書的弊端，用充分的說理來論證處理違法行為的理由、依據和處罰內容，做到曉之以法、以理服人，使行政相對人認識到案件事實清楚、證據充分、程序合法、處理適當、合情合理。

推行說理式水路交通行政處罰文書的基本要求

說理式處罰文書要在以事實為依據、以法律為準繩的基礎上，講清行政處罰的事理、法理、情理和公理，其基本要求是：

講清違法行為的事理。解決行政相對人行為“為什么違法”的問題。講清事理要以調查核實的證據為基礎，緊扣違法行為的構成要件而展開，讓證據來“說話”。它包括：一要講清行政相對人的基本情況，讓被處罰主體適格；二要講清違法行為的事實。在表述行政相對人違法行為事實時，要按照何時、何地、何事、何果等基本要素，行為的具體表現，涉案違法所得等情況具體敘述。同時，對于行政相對人從事違法行為的主觀意圖、所采用手段、造成后果等做出客觀評述；三要列清證明違法事實的證據，并指明其證明內容，同時對調查過程及收集證據的方式、形式等做出必要說明，以體現該事實證據取得的合法性。證據列述應進行適當總結與歸納，按一定順序排列，如可按時間先后順序、證據主次順序、證據證明力大小順序排列等，以說明事實與證據之間的真實性、關聯性。

講準定性適法的法理。解決行政相對人行為“違反什么法”的問題。一是要在認定事實和證據的基礎上，結合有關法律、法規或規章的具體規定，遵循一定的法律適用規則，客觀公正地分析行政相對人行為的性質，對違法行為進行準確定性。二是要全面準確引述法律、法規或規章的具體禁則條文內容，指明行政相對人的行為具體違反何法、何條的哪一項禁止性規定，具體構成什么違法行為。三是要詳實引述與禁則相對應的罰則條文內容，以備做出公正裁罰。案件定性適法要從違法行為構成要件入手闡明法理，特別是在法律、法規或規章競合或者同一法律規范中出現法條競合存在爭議時，更應對法理詳加闡述。

講析自由裁量的情理。解決“為何這樣處罰”的問題。行政處罰自由裁量主要是對處罰種類和罰款數額的裁量。每一個案件都有其共性與個性，要具體案情具體分析，具體裁罰，體現處罰的公正性、適當性和合理性，避免同案不同罰、處罰顯失公正等情形的產生。自由裁量時要對照從輕、減輕或者從重處罰的若干法定（或酌定）適用情形，詳細闡述行政相對人主觀意圖、手段、情節以及法律依據、社會評價、倫理習俗等相關合理因素，做出公正裁量。

講明程序正當的公理。解決“用何方式步驟處罰”的問題。行政處罰應在堅持實體正義的同時，也應注重追求程序正義，體現程序公平公正之理。在程序公理方面：一要交待案源，使案件的來龍去脈一目了然，表明案件查處的合法性；二要說明執法程序，將案件查辦中實施的處罰或聽證告知、是否聽取和采信陳述申辯意見、是否舉行聽證等涉及行政相對人權利的事項清楚地告訴行政相對人，使其享有充分的知情權、參與權和處分權；三要告知履行方式、期限及拒不履行的后果、將依法采取的措施等，使行政相對人曉知利害關系，督促其主動履行處罰決定，以避免不必要的損失；四要告知救濟權利、期限、行使方式和途徑，以及救濟權行使不影響處罰決定執行的原則等事項，讓其享有并可充分行使法律救濟之權，讓“以人為本”的法治理念向行政相對人敞開。

推行說理式水路交通行政處罰文書應當把握的環節

注重全面調查取證。調查取證是寫好說理式水路交通行政處罰文書的前提。要針對“何人、何時、何地、何事、何果”五個方面，有針對性地進行調查取證，防止隨意性。滿足違法事實的認定，并根據違法事實加以取舍；證據的取得，應當符合法定程序；證據的審查，要注重其關聯性、真實性和合法性，確保各種證據能夠相互印證并形成完整的證據鏈。

注重充分法律論證。法律論證是說理式行政處罰文書的集中體現。說理式水路交通行政處罰文書要展開深入透徹的論證說理，客觀公正地適用法律，使行政相對人釋疑服罰。要堅持“以事實為根據，以法律為準繩”的原則，就案件事實運用法律原理進行分析論證，主要在違法和合法、情節輕重和危害大小等問題上分清是非、明確責任，做到邏輯嚴謹、論證周密、辨法析理、說理充分、以法喻人、以理服人。

注重精心擬寫案件調查報告。案件調查報告是水路交通行政處罰文書的基礎，是對行政處罰案件的事實和證據、事實和法律、實體和程序、過程和結論等問題的全面的、綜合的反映和體現。只有以全面的、詳細的、說理的案件調查報告為基礎，才能增強行政處罰文書的說理性。認真寫好案件調查報告，為寫好違法行為告知書和行政處罰決定書打下堅實的基礎。

注重處罰文書審核。文書審核是寫好說理式水路交通行政處罰文書的保障。說理式處罰文書是一種公文，在文書體例、標點符號、文字表述等方面必須符合現代漢語規范和公文格式化的要求，遣詞造句要盡量使用書面語言，禁止使用生僻字，謹防用語“口語化”。同時，行政處罰事實是否清楚、證據是否充分、定性是否準確、處罰是否恰當、程序是否合法，最終都要體現在行政處罰文書上。因此，只有把好行政處罰文書的審核關，才能保證說理式水路交通行政處罰文書的高質量和高水平。

確保說理式水路交通行政處罰文書順利推行的措施

加強領導，提高認識。推行說理式行政處罰文書對提高辦案水平，樹立水路交通行政執法良好形象，促進和諧執法具有重要意義，因此，要高度重視行政處罰質量，提高執法人員素質和依法行政水平的基礎性工作，主要領導要親自抓，分管領導要具體抓，明確責任，指派專人負責此項工作，完善相關制度和措施，加強內部督促和檢查。同時，要勇于實踐，抓好落實，克服一切畏難情緒。目前行政處罰文書制作存在諸多問題的一個重要原因，就是一些執法人員對處罰文書的重要性認識不夠，偏重實際執法的操作，忽視文書的制作。因此，只有執法人員充分認識到說理式處罰文書的重要性，才能重視和克服文書制作中存在的問題，從而提高文書制作水平。

注重學習，提高素質。加強與當地政府法制部門溝通聯系，加強與其他執法部門的交流學習，通過培訓、座談等多種形式進行培訓，采取辦案人員互評互查、評選優秀執法案卷等方式，使大家掌握說理式水路交通行政處罰文書的具體內容、要求和說理、說法的技能，全面提高制作水平。同時，還要加強寫作和邏輯方面的培訓，因為沒有良好的文字和邏輯基礎就制作不出高質量的處罰文書，所以執法人員應在繁忙的工作中安排一定的時間進行有關知識的學習。另外，提高基層執法單位的管理水平，配備更多高素質的管理人員，為基層單位配備具有較高法律知識和文字處理能力的執法人員，是說理式文書推行的有效辦法。

規范制作，保證質量。實現文書制作數字化、程序化，逐步實現使用計算機程序制作處罰文書。手工書寫處罰文書速度慢，而且常常因為書寫錯誤而多次重新書寫，所需時間成倍增加，極低的工作效率不能適應水路交通行政管理工作的發展需要，通過行政處罰系統打印的規范文書，無論在嚴肅性上還是整潔度上都勝于手工制作的文書，而且許多處罰文書內容相近，可以建立范本，減少執法人員的重復勞動，保證說理式處罰文書合法有效，提高工作效率。同時，要注意方法，及時總結經驗。在推行說理式行政處罰文書過程中，各法制部門要加強指導，及時總結經驗，及時反饋各方面的意見和建議，以使說理式行政處罰文書能夠更加完善。

篇(7)

規范行政處罰自由裁量權工作要以科學發展觀為指導，全面貫徹落實《行政處罰法》、《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》和《國務院關于加強法治政府建設的意見》，以法律、法規、規章為依據，以制定科學合理的行政處罰裁量基準，建立和完善相關配套制度為主要內容，按照合法、合理、公平、公正和程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的要求，從源頭上規范行政處罰自由裁量權，全面提高行政執法人員的法制意識和執法水平，加強法治政府建設，切實推進依法行政。

二、工作目標

通過全面開展規范行政處罰自由裁量權，在全縣各行政執法單位全面建立行政處罰自由裁量基準制度，促進行政執法活動公正透明，行使行政處罰自由裁量權符合法律目的，按照教育與處罰并重、裁量權法定、過罰相當、同事同罰和最小損害規則，保證法律、法規、規章全面正確實施，進一步規范行政執法行為，為我縣經濟社會發展創造良好的法制環境。

三、實施范圍

規范行政處罰自由裁量權工作實施方案的實施范圍是縣政府各行政執法部門。按照市政府法制辦公室的工作安排，市級各行政機關具體負責組織制定本系統適用的行政處罰裁量基準?？h政府各行政執法部門如需單獨制定裁量基準，需經縣人民政府法制工作機構審查同意后按照規定備案。

四、組織領導

為加強對我縣實施規范行政處罰自由裁量權工作的組織領導，由縣政府辦公室成立規范行政處罰自由裁量權工作領導小組，組長由縣政府辦主任吳永平同志擔任，副組長由縣政府辦副主任張樹剛同志擔任。領導小組辦公室設在法制科，具體承辦規范行政處罰自由裁量權工作，辦公室主任由張樹剛同志兼任，辦公室副主任由法制科科長高新昌同志擔任?？h政府各行政執法部門也要成立規范行政處罰自由裁量權工作領導小組，確定主要領導牽頭負責此項工作。

五、主要任務

（一）及時轉發適用市級機關制定的裁量基準。待市級各行政機關涉及本部門、本系統執行的法律、法規、規章規定的行政處罰自由裁量條款的細化量化、裁量基準制度公布后，我縣各行政執法部門可以直接適用，不再重新制定。同時，要加強與上級行政機關的溝通銜接，認真抓好貫徹實施工作。

（二）建立行政處罰裁量標準公開和備案制度?？h各行政執法部門轉發的裁量基準要向縣政府法制工作機構和上一級相應工作部門備案?？h政府各行政執法部門因需要而單獨制定的行政處罰自由裁量基準制定完成后，以制定機關名義公布后實施，自公布之日起15日內以制定機關正式文件形式一式三份報縣政府法制工作機構和上一級相應工作部門備案，同時提供電子文本。

（三）建立行政處罰裁量說明理由制度。在行使行政處罰自由裁量權時，行政執法人員應當向行政相對人說明適用裁量標準的理由、聽取行政相對人的陳述、申辯，并記錄在行政處罰文書中。

（四）建立健全規范行政處罰自由裁量權監督制度?？h政府法制工作機構對我縣執法機構行使行政處罰自由裁量權情況進行監督檢查，通過行政執法投訴處理、行政執法監督檢查、行政處罰案卷評查等形式對規范行政處罰自由裁量權工作進行監督。

六、實施步驟

第一階段：制定工作方案。各工作部門按照本方案要求，及時和上級工作部門溝通銜接，結合本單位實際，研究制定工作方案，做到統籌考慮，周密安排，抽調專門人員成立工作小組，從人力、財力、物力等方面給予充分保障。各工作部門工作方案及聯絡人名單、聯系方式須于年月10日前報縣政府辦法制科。

第二階段：建立裁量基準制度。年月20日前，各行政執法部門要主動與上級機關銜接、聯系，及時轉發適用市級機關制定的裁量基準；對適用的行政處罰自由裁量基準、細化的處罰條款、完善的處罰程序、建立的規章制度等，要通過門戶網站、辦事窗口、政府公報等形式及時向社會公布。

第三階段：及時實施，隨機抽查。行政處罰自由裁量基準公布施行以后，縣各行政執法部門要認真抓好貫徹實施工作，于年月20日前將本部門規范行政處罰自由裁量權工作總結報縣政府辦法制科?？h政府辦對各行政執法部門規范行政處罰自由裁量權工作進行抽查，將工作情況向縣政府報告并向全縣通報。

七、工作要求

（一）提高認識，加強領導。規范行政處罰自由裁量權是全面推進依法行政、加快建設法治政府的一項重要工作。各行政執法部門要充分認識其重要意義，把規范行政處罰自由裁量權作為當前的一項重要工作抓緊抓好，要組建成立專門工作班子，確定主要領導為第一責任人，對該項工作負總責，同時明確分管領導和具體工作人員，確保規范行政處罰自由裁量權工作順利進行。

（二）扎實做好規范行政處罰自由裁量權的宣傳培訓工作。各部門要及時向部門主要領導匯報規范行政處罰自由裁量權工作，將其納入年依法行政工作要點。要將規范行政處罰自由裁量權工作作為各部門行政執法人員培訓的重點內容，列入培訓大綱，及時抓好培訓工作的落實。要確保行政執法人員充分掌握規范行政處罰自由裁量權各項制度和裁量基準，在行政執法活動中規范行政處罰自由裁量權。要積極向社會和行政相對人宣傳規范行政處罰自由裁量權，營造良好的工作氛圍，接受社會各界監督。