序論：寫作是一種深度的自我表達(dá)。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內(nèi)心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共政策學(xué)論文范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

近年來，許多學(xué)者都探討了公共政策學(xué)的教學(xué)方法改革，但研究較為籠統(tǒng)，對(duì)公共政策學(xué)教學(xué)的特點(diǎn)缺乏針對(duì)性，忽視了調(diào)動(dòng)學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性和主動(dòng)性，實(shí)際效果也不如人意。下面探討PBL教學(xué)法與公共政策學(xué)教學(xué)特點(diǎn)的契合。

（一）PBL教學(xué)法的內(nèi)涵

PBL（Problem-BasedLearning）教學(xué)法是以問題為基礎(chǔ)的教學(xué)方法。1969年由美國(guó)神經(jīng)病學(xué)教授霍華德•白瑞斯在加拿大多倫多的麥克馬斯大學(xué)首創(chuàng)。它是一種讓學(xué)生通過分析問題和解決問題的過程來理解并掌握知識(shí)的新型教學(xué)法。PBL教學(xué)法提倡讓學(xué)生通過自學(xué)、討論、研究和合作解決問題，著重培養(yǎng)學(xué)生的自我學(xué)習(xí)能力，提升學(xué)生分析問題和解決問題的能力。教師在授課過程中的作用是及時(shí)提供知識(shí)上的幫助和研究方法的指導(dǎo)。

（二）PBL教學(xué)法與公共政策學(xué)教學(xué)的契合

由于PBL教學(xué)法比傳統(tǒng)的案例教學(xué)法、情景模擬法等更能適應(yīng)公共政策學(xué)的教學(xué)需要，因此與公共政策學(xué)的學(xué)科特點(diǎn)有很多契合之處。

1.有利于調(diào)動(dòng)學(xué)生主觀能動(dòng)性

在公共政策學(xué)教學(xué)中，學(xué)生對(duì)政策問題的認(rèn)識(shí)往往停留在表面，難以深入，原因在于學(xué)生學(xué)習(xí)的主動(dòng)性不夠，而公共政策問題的交叉性和綜合性則要求學(xué)生必須在課后主動(dòng)學(xué)習(xí)相關(guān)背景知識(shí)，這在課堂有限的課時(shí)內(nèi)是無法完成的。PBL教學(xué)法突出以學(xué)生為中心，以問題為導(dǎo)向，通過學(xué)生圍繞問題查資料、開展小組討論等學(xué)習(xí)活動(dòng)，變被動(dòng)接受為主動(dòng)尋找問題答案，使課上與課下有機(jī)結(jié)合，從而有利于充分調(diào)動(dòng)學(xué)生學(xué)習(xí)的主觀能動(dòng)性。

2.有利于構(gòu)建循環(huán)學(xué)習(xí)模式

公共政策學(xué)各章節(jié)具有較強(qiáng)的連貫性，一個(gè)公共政策問題可以在不同章節(jié)從不同角度予以闡釋和理解，這就決定了公共政策學(xué)的學(xué)習(xí)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。PBL教學(xué)法以問題為基礎(chǔ)，以問題的解決過程為核心，很好地契合了公共政策學(xué)教學(xué)的延續(xù)性和主觀性特點(diǎn)。從提出問題開始，學(xué)生通過查資料，補(bǔ)充相關(guān)理論知識(shí)開始基礎(chǔ)學(xué)習(xí)；然后通過研究、討論等學(xué)習(xí)活動(dòng)，進(jìn)入深入剖析問題階段；最后提出解決問題的方法和途徑，給出相應(yīng)的解決方案或政策建議。通過循序漸進(jìn)的學(xué)習(xí)過程，帶動(dòng)學(xué)生進(jìn)入“提出問題—學(xué)習(xí)—思考問題—學(xué)習(xí)—解決問題”的循環(huán)學(xué)習(xí)模式中，有利于提高教學(xué)的質(zhì)量和學(xué)生的應(yīng)用能力。

3.有利于發(fā)揮教師的指導(dǎo)作用

在以往的公共政策學(xué)教學(xué)中，常常會(huì)發(fā)生教師的作用與課程要求不相適應(yīng)的情況，要么“滿堂灌”，要么“蜻蜓點(diǎn)水”，難以真正提高學(xué)生分析問題和解決問題的能力。采用PBL教學(xué)法，教師在指導(dǎo)學(xué)生解決問題的過程中，要給學(xué)生指明學(xué)習(xí)的方向，并營(yíng)造有利于開放性探究學(xué)習(xí)的氛圍，遵循自主性和探索性原則，把自己的一切教育行為定位于支持和幫助學(xué)生自主學(xué)習(xí)和自我解決問題。從而有效轉(zhuǎn)變教師的角色，發(fā)揮教師在課程理論與實(shí)踐教學(xué)全過程中的指導(dǎo)作用。

二、PBL教學(xué)法在公共政策教學(xué)中的應(yīng)用

（一）教學(xué)內(nèi)容體系的梳理與問題引導(dǎo)

在應(yīng)用PBL教學(xué)法過程中，首先要向?qū)W生介紹課程的理論淵源和框架體系，使學(xué)生對(duì)公共政策學(xué)的內(nèi)容體系和教學(xué)目標(biāo)有宏觀的認(rèn)識(shí)，在此基礎(chǔ)上解決以下問題。

1.課程總體認(rèn)識(shí)要準(zhǔn)確

教師的主要任務(wù)是引導(dǎo)學(xué)生準(zhǔn)確把握課程的內(nèi)容體系，對(duì)各章節(jié)的內(nèi)在邏輯關(guān)系有清晰的認(rèn)識(shí)。首先，在政策科學(xué)理論的演變上，學(xué)生要能準(zhǔn)確理解，并與政策實(shí)踐的發(fā)展相聯(lián)系；其次，對(duì)政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估、調(diào)整、監(jiān)控和終結(jié)等各章節(jié)的內(nèi)在聯(lián)系和相互銜接要進(jìn)行詳細(xì)介紹，使學(xué)生樹立公共政策是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展過程的概念；最后，要對(duì)公共政策學(xué)科的發(fā)展方向和理論進(jìn)展有初步了解，從而促進(jìn)學(xué)生把現(xiàn)實(shí)問題與政策學(xué)科發(fā)展聯(lián)系起來，有利于深入掌握課程內(nèi)容。

2.公共政策問題的引導(dǎo)

在對(duì)整體教學(xué)內(nèi)容體系和理論框架的講授過程中，按照PBL教學(xué)法的原則，應(yīng)該對(duì)學(xué)科的理論問題和政策實(shí)踐問題進(jìn)行相關(guān)引導(dǎo)：一要引導(dǎo)學(xué)生對(duì)身邊的公共政策從理論的視角去理解和認(rèn)識(shí)；二要引導(dǎo)學(xué)生學(xué)會(huì)從政策過程角度發(fā)現(xiàn)和分析現(xiàn)實(shí)中存在的政策問題，從而在宏觀層面使學(xué)生逐步養(yǎng)成在理論知識(shí)的學(xué)習(xí)中發(fā)現(xiàn)政策問題。

（二）教學(xué)章節(jié)的內(nèi)容設(shè)計(jì)與問題研究

1.精心設(shè)計(jì)教學(xué)章節(jié)的內(nèi)容與傳統(tǒng)教學(xué)方法不同

PBL教學(xué)法不僅要實(shí)現(xiàn)知識(shí)和技能在師生之間的位移，更重要的是要培養(yǎng)學(xué)生在構(gòu)建知識(shí)體系的基礎(chǔ)上發(fā)展有效解決問題的能力，從而達(dá)到學(xué)生自我學(xué)習(xí)、自我培養(yǎng)的目的。這就要求教師必須從理論知識(shí)的掌握和運(yùn)用著眼，精心設(shè)計(jì)每一章節(jié)的問題體系，構(gòu)建規(guī)范的問題鏈條，把學(xué)生對(duì)問題的研究由淺入深，不斷拓展，從而充分調(diào)動(dòng)學(xué)生對(duì)政策問題研究的主動(dòng)性和積極性。

2.培養(yǎng)學(xué)生研究問題的興趣

PBL教學(xué)法的關(guān)鍵是以問題為基礎(chǔ)，以學(xué)生為核心，培養(yǎng)學(xué)生研究問題的興趣。筆者在教學(xué)過程中按男女生比例以10人為一組，每章結(jié)束時(shí)安排一次案例討論，讓學(xué)生互相交流所思所想，然后每組匯報(bào)討論結(jié)果；在課程結(jié)束后，每組進(jìn)行案例匯報(bào)，其他同學(xué)現(xiàn)場(chǎng)提問，組員進(jìn)行補(bǔ)充。因此，創(chuàng)設(shè)了研究問題的教學(xué)情景，縮短了教學(xué)內(nèi)容與學(xué)生之間的時(shí)空距離，讓學(xué)生有身臨其境之感，培養(yǎng)了學(xué)生的自學(xué)能力，調(diào)動(dòng)了研究問題的積極性。

（三）教學(xué)內(nèi)容的引申與問題探討

公共政策學(xué)教學(xué)局限于課本是不夠的，必須把課本內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)社會(huì)問題緊密結(jié)合，對(duì)教學(xué)內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊辏瑥亩岣邔W(xué)生對(duì)課程相關(guān)公共政策問題研究的深度和廣度，通過問題探討有機(jī)串聯(lián)課本各章節(jié)的內(nèi)容，加深學(xué)生對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的理解。筆者把公共政策理論學(xué)習(xí)與專題研究相結(jié)合，結(jié)合課程的培養(yǎng)目標(biāo)和教學(xué)內(nèi)容，進(jìn)行了“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象探討、推進(jìn)中國(guó)政策評(píng)估事業(yè)的思考、21世紀(jì)中國(guó)政策體制改革等專題研究，彌補(bǔ)了西方公共政策學(xué)理論與我國(guó)政策現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)的不足，取得了良好的教學(xué)效果。

三、PBL教學(xué)法在公共政策學(xué)教學(xué)中的完善

（一）找準(zhǔn)課程定位行政管理專業(yè)人才的知識(shí)結(jié)構(gòu)

必須由傳統(tǒng)的理論型向應(yīng)用型及創(chuàng)新型轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)復(fù)合型、應(yīng)用型公共管理人才的要求。因此，公共政策學(xué)課程的定位應(yīng)圍繞培養(yǎng)學(xué)生分析政策問題的能力，緊密結(jié)合現(xiàn)實(shí)問題，將理論問題通過現(xiàn)實(shí)案例表現(xiàn)出來，通過研究和解決問題的過程，提高學(xué)生的理論知識(shí)應(yīng)用能力，激發(fā)學(xué)生的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。從而把公共政策學(xué)課程從偏重理論教學(xué)轉(zhuǎn)化為側(cè)重知識(shí)的運(yùn)用、能力的提高和思維的訓(xùn)練。

（二）轉(zhuǎn)變師生角色應(yīng)用

PBL教學(xué)法必須轉(zhuǎn)變教師和學(xué)生的角色，這樣才能保證在課程教學(xué)過程中的連貫性和有效性，避免教學(xué)雙方產(chǎn)生越位、錯(cuò)位和失位問題。教師的角色應(yīng)該定位為指導(dǎo)者、合作者和設(shè)計(jì)者，在教學(xué)中圍繞對(duì)問題的認(rèn)識(shí)和研究給予學(xué)生全過程的指導(dǎo)，并與學(xué)生形成合作關(guān)系，彼此交流意見，幫助學(xué)生探索問題，從而提高對(duì)問題的理解。學(xué)生的角色也發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，由被動(dòng)的知識(shí)接受者轉(zhuǎn)化為知識(shí)的自學(xué)者和問題的研究者，教師要積極引導(dǎo)學(xué)生適應(yīng)新角色，師生雙方都要盡快進(jìn)入并適應(yīng)新角色。

（三）完善問題結(jié)構(gòu)

篇(2)

【關(guān)鍵詞】公共政策；歷史文化古鎮(zhèn)；保護(hù)實(shí)踐；同里

在近20年，我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況無論在結(jié)構(gòu)還是形式上都發(fā)生了深刻的歷史轉(zhuǎn)變，城市建設(shè)從傳統(tǒng)的政府部門中央指令性模式向多級(jí)參與模式轉(zhuǎn)變[1]。這為城市發(fā)展注入了新的活力，大大加快了我國(guó)的城市化進(jìn)程，社會(huì)發(fā)展的公平與效率成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。同時(shí)，這也使得傳統(tǒng)的以強(qiáng)調(diào)技術(shù)因素為主的城市規(guī)劃決策模式面臨巨大挑戰(zhàn)，城市規(guī)劃的公共政策和公共利益屬性成為近幾年的熱點(diǎn)問題。我國(guó)眾多的歷史文化遺產(chǎn)中，除一部分集中在歷史城市外，還有相當(dāng)一部分分散于全國(guó)各地的歷史古鎮(zhèn)之中，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，歷史文化古鎮(zhèn)中社會(huì)利益的分配，包括土地資源和城市空間的利益爭(zhēng)奪也逐漸加劇，在保護(hù)與發(fā)展的語境以及我國(guó)鎮(zhèn)一級(jí)行政體系下，保護(hù)規(guī)劃和實(shí)踐的最大難點(diǎn)尚不是在于工程技術(shù)問題，而在于政府和規(guī)劃者如何合理利用公共政策維護(hù)公共利益，為所有相關(guān)利益人創(chuàng)造互惠的贏局。保護(hù)實(shí)踐中“誰來保護(hù)、怎樣保護(hù)”，以及影響保護(hù)實(shí)踐的各種現(xiàn)實(shí)因素，特別是政府、開發(fā)商和民眾在不同時(shí)期和階段中三者之間博弈規(guī)則的變化顯得格外重要，這很大程度上決定了歷史文化名鎮(zhèn)保護(hù)中公共政策的多樣化和重要性。

1. 歷史文化古鎮(zhèn)保護(hù)實(shí)踐中的公共政策過程

1.1城市規(guī)劃的公共政策過程。

公共政策是指在一定時(shí)期內(nèi)，政府為了解決社會(huì)公共問題，有效增進(jìn)與公平分配公共利益，在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、整合、分配和落實(shí)的過程中制定的行為準(zhǔn)則。它往往通過法令、條例、規(guī)劃、計(jì)劃、方案、措施、項(xiàng)目等形式表達(dá)出來。公共政策的制定是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，它的核心作用與功能在于解決公共問題，協(xié)調(diào)與引導(dǎo)各利益主體的行為。通常來說，一個(gè)完整的“政策過程”包括確定政策問題、制定政策方案、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策監(jiān)控與政策調(diào)整、政策終結(jié)[2]。實(shí)際上，規(guī)劃工作的本質(zhì)就是特定社會(huì)條件下，應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)需求做出的一種制度安排[3]，特別是隨著我國(guó)政治體制改革的進(jìn)一步深化，政府職能從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，城市規(guī)劃的公共政策屬性或者說規(guī)劃受政府公共政策影響將顯得尤為明顯。

1.2歷史文化古鎮(zhèn)保護(hù)實(shí)踐中公共政策過程研究的必要性。

1.2.1從我國(guó)快速城市化的進(jìn)程來看，目前我國(guó)的城市空間增長(zhǎng)主要還是一種外延性的擴(kuò)展，相應(yīng)的城市規(guī)劃也是一種增量規(guī)劃，以城市建設(shè)用地的外擴(kuò)為主要特征，小城鎮(zhèn)容易遭受到特定的危險(xiǎn)。作為公共政策制定和執(zhí)行主體的政府，在市場(chǎng)化背景下其價(jià)值觀和利益決策很大程度上決定了歷史文化古鎮(zhèn)在當(dāng)下快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的命運(yùn)，一旦其決策出現(xiàn)任何偏差和失誤，那么歷史文化古鎮(zhèn)歷史環(huán)境將面臨著結(jié)構(gòu)破壞、風(fēng)貌消退甚至徹底消亡的危險(xiǎn)。

1.2.2從我國(guó)的行政管理體系來看，鎮(zhèn)一級(jí)政府處在管理體系的末梢，是最基層的一級(jí)政府，因此除了遵守國(guó)家行政管理的“一般”原則以外，還決定了它具有其他層次的行政管理體系所不具備的一些基本特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在：（1）自由裁量權(quán)力大，這種靈活性使得古鎮(zhèn)政府能夠比較迅速的作出決策，同時(shí)，它也是導(dǎo)致決策失誤的誘餌。（2）人力、財(cái)力資源有限，鎮(zhèn)財(cái)政作為我國(guó)最基層的一級(jí)財(cái)政，政府能支配的財(cái)政收入非常有限，集資渠道的也較窄，財(cái)政實(shí)力并不如城市那樣雄厚，在人力資源方面也普遍缺乏專家支持。由此可見，鎮(zhèn)一級(jí)的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制、財(cái)政體制等方面與城市的行政管理體系仍有一定的差距，在激勵(lì)有余而約束不足的情況下，自身利益的驅(qū)動(dòng)可能會(huì)使地方政府在參與古鎮(zhèn)保護(hù)活動(dòng)的過程中，利用自身的特殊優(yōu)勢(shì)而忽視或是侵犯其它群體應(yīng)有的利益，使古鎮(zhèn)保護(hù)淪為地方政府的一種逐利工具，從而偏離了歷史文化保護(hù)事業(yè)的基本方向。這就從客觀上決定了歷史文化古鎮(zhèn)的保護(hù)實(shí)踐中公共政策過程的重要性。

1.2.3因此，雖然古鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃作為一種技術(shù)性的法規(guī)存在，但在我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，政府的公共政策過程才能使保護(hù)規(guī)劃產(chǎn)生可操作性，特別是在具體項(xiàng)目操作層面，政策過程往往才是最終決定歷史文化古鎮(zhèn)保護(hù)與發(fā)展的好壞的背后作用力。

2. 同里古鎮(zhèn)及其保護(hù)概況

2.1同里古鎮(zhèn)概況。

2.1.1同里鎮(zhèn)隸屬江蘇省吳江市，現(xiàn)轄鎮(zhèn)域面積133.15平方公里，總?cè)丝?.8萬人。是江南著名水鄉(xiāng)，位于太湖之畔、古運(yùn)河之東，由網(wǎng)狀河流將鎮(zhèn)區(qū)分割成七個(gè)島，是太湖流域典型的水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)。東南接318國(guó)道，距離虹橋機(jī)場(chǎng)80公里，西連蘇嘉205省道，距蘇州市18公里，吳江6公里，水路交通便捷，地理位置優(yōu)越，素有“蘇淞要涂”之稱。

2.1.2同里鎮(zhèn)的空間布局有著典型的江南水鄉(xiāng)城鎮(zhèn)特征，水網(wǎng)密布等獨(dú)特的地理?xiàng)l件使得同里鎮(zhèn)以河網(wǎng)作為市鎮(zhèn)建構(gòu)的骨架而發(fā)展，其空間布局特征總的來說可以概括為以下幾點(diǎn)[4]：

（1）有機(jī)的空間形態(tài)。同里古鎮(zhèn)的空間形態(tài)因借于自然因素，與水體有機(jī)結(jié)合，不規(guī)則但連續(xù)性極強(qiáng)。

（2）網(wǎng)絡(luò)狀的空間結(jié)構(gòu)。同里的運(yùn)河體系條連環(huán)通，網(wǎng)絡(luò)狀分布，使得古鎮(zhèn)內(nèi)部景觀視線走廊具閉合性與可選擇性，內(nèi)部空間與空間的關(guān)系更加多樣與緊密。

（3）差異化的空間功能。由于同里歷史上一直是官紳雅士的聚居地，使得其空間格局受自上而下“規(guī)劃意識(shí)”的影響，形成了商住分離的功能結(jié)構(gòu)。

（4）勻質(zhì)的空間界面。從建筑連續(xù)所構(gòu)成的界面看，其比例、尺度、組合方式頗具特色且保留完好。

（5）多樣的空間類型。橋頭、埠頭小型廣場(chǎng)或等公共活動(dòng)的主題空間，提供了多樣的視覺體驗(yàn)與心理認(rèn)知。總的來說，同里的歷史價(jià)值更多地體現(xiàn)于城市空間之中，而非建筑單體或建筑群之上。這個(gè)特征很大程度決定了同里保護(hù)規(guī)劃的重點(diǎn)之一是城市空間關(guān)系。

2.2同里古鎮(zhèn)及其保護(hù)規(guī)劃相關(guān)研究成果。

（1）從二十世紀(jì)八十年代開始，以阮儀三先生為代表的一批學(xué)者開始關(guān)注江南古鎮(zhèn)，對(duì)古鎮(zhèn)作了科學(xué)詳細(xì)的實(shí)測(cè)、記錄和規(guī)劃，整理出版了以周莊、同里、甪直、南潯、烏鎮(zhèn)、西塘為主要內(nèi)容的《中國(guó)江南水鄉(xiāng)》、《江南古鎮(zhèn)》等著作[5]。伴隨著卓有成效的工作和研究的深化，形成了較為豐富系統(tǒng)的江南水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)的研究成果，其中對(duì)同里古鎮(zhèn)的研究主要集中于保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)與更新、體制和發(fā)展、古鎮(zhèn)旅游四個(gè)方面[6]～[10]。

（2）在保護(hù)規(guī)劃實(shí)踐方面，同里于1999～2000年開展了歷史文化名鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃的編制工作。確定了不同要素的歷史文化價(jià)值、保護(hù)目標(biāo)以及相關(guān)的措施，價(jià)值要素主要涵蓋了物質(zhì)遺產(chǎn)、古鎮(zhèn)格局和風(fēng)貌景觀以及非物質(zhì)遺產(chǎn)三方面。保護(hù)區(qū)界包含了同里古鎮(zhèn)清末民初的鎮(zhèn)區(qū)建成范圍及出入鎮(zhèn)區(qū)的主要河道兩側(cè)的景觀范圍，保護(hù)區(qū)總面積57.6公頃。

3. 同里歷史文化名鎮(zhèn)保護(hù)實(shí)踐的政策過程及經(jīng)驗(yàn)

同里從1982年列入江蘇省省級(jí)文保單位開始，經(jīng)歷了一系列的變化和發(fā)展（見表1），二十多年來的古鎮(zhèn)保護(hù)制度變遷歷程實(shí)際上是政府組織下、多方力量參與古鎮(zhèn)保護(hù)與發(fā)展的行為與作用，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何運(yùn)用各種創(chuàng)新手法，在各方博弈中獲得所需的各種政治、經(jīng)濟(jì)知識(shí)和社會(huì)資源，走出了一條別具特色的政策驅(qū)動(dòng)、市場(chǎng)拉動(dòng)、投資帶動(dòng)的古鎮(zhèn)保護(hù)、開發(fā)和發(fā)展之路。回顧同里歷史文化名鎮(zhèn)管理體制的變化，大致可以分為以下三個(gè)階段[7]：

3.1第一階段：吳江市建委主導(dǎo)下的同里景區(qū)（1998年之前）。

（1）當(dāng)時(shí)同里古鎮(zhèn)是作為太湖景區(qū)的景點(diǎn)之一，采用江蘇省景區(qū)建設(shè)辦公室垂直領(lǐng)導(dǎo)下的景區(qū)管理模式，由吳江市建委直接領(lǐng)導(dǎo)。此階段主要是對(duì)“一園”（退思園）、“兩堂”（嘉蔭堂、崇本堂）、“三橋”（太平橋、吉利橋和長(zhǎng)慶橋）等景點(diǎn)的古鎮(zhèn)保護(hù)基礎(chǔ)修復(fù)工作，其中退思園是修復(fù)核心，此時(shí)期退思園的知名度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于作為一個(gè)古鎮(zhèn)的同里。同時(shí)需要指出的是，由于改革開放初期體制和財(cái)力上的制約，同里鎮(zhèn)并沒有多少發(fā)展自。

（2）1994年，我國(guó)實(shí)行分稅制，地方政府獲得了相當(dāng)?shù)淖晕野l(fā)展權(quán)，其積極性被從分調(diào)動(dòng)，地方基層政府開始成為古鎮(zhèn)保護(hù)實(shí)踐中最重要的推動(dòng)力。1996～1997年間，同里鎮(zhèn)政府先后投入約500萬元進(jìn)行旅游景區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)，自己開發(fā)出一些景點(diǎn)（明清街、世德堂、羅星洲等），修建景區(qū)入口處石牌坊，同時(shí)為重現(xiàn)水鄉(xiāng)風(fēng)貌，投資300萬元重新開挖丁字河、重建三橋，增建泰安橋。1997年4月，同里第一屆旅游文化節(jié)舉行，同里鎮(zhèn)的知名度提高，奠定了同里開發(fā)旅游的基礎(chǔ)，同里旅游發(fā)展開始起步。

3.2第二階段：鎮(zhèn)政府主導(dǎo)后保護(hù)事業(yè)的快速發(fā)展（1998～2005年）。

（1）1998年，景區(qū)管理體制發(fā)生變革，吳江市將包括退思園、兩堂（嘉蔭堂、崇本堂）在內(nèi)的幾個(gè)景點(diǎn)的管理權(quán)下放給同里鎮(zhèn)政府。同里鎮(zhèn)政府從此有了對(duì)鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)所有景點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一宣傳的權(quán)力，可以采用統(tǒng)一的門票，并能獲得古鎮(zhèn)保護(hù)所帶來的各種直接和間接受益。此次權(quán)力下放明晰了各方的責(zé)權(quán)利關(guān)系，使鎮(zhèn)政府擁有了對(duì)自己鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)主要景點(diǎn)的管理權(quán)以及相應(yīng)的收益權(quán)，將同里鎮(zhèn)的保護(hù)投入與其產(chǎn)出直接掛起鉤來，因此在謀求地方發(fā)展激勵(lì)下的地方政府便大大加強(qiáng)了投入力度。

（2）但隨著投資力度的加大，同里鎮(zhèn)政府力不從心，也意識(shí)到引入新投資主體的必要性。2001年政府在景點(diǎn)的建設(shè)中引入了蘇州凱達(dá)公司，采用政府與企業(yè)合作的形式，投資2700萬元，建設(shè)了珍珠塔景點(diǎn)群，開始多元主體共同投資建設(shè)。2003年底組建同里古鎮(zhèn)保護(hù)發(fā)展有限公司，成立中國(guó)首家古鎮(zhèn)“保護(hù)公司”，開始探索古鎮(zhèn)保護(hù)企業(yè)化運(yùn)作模式，由政府（同里鎮(zhèn)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司）、技術(shù)專家（同濟(jì)大學(xué)旗下同楷公司）、專業(yè)化公司（蘇州新滄浪房地產(chǎn)開發(fā)有限公司）三方聯(lián)手，打破了古鎮(zhèn)保護(hù)由政府“包攬”的局面。2005年，同里紅旅游商品開發(fā)有限公司的成立，同里總公司注冊(cè)成立8家子公司，依托同里的旅游大品牌及豐富的旅游資源，獨(dú)立運(yùn)作。雖然同里總公司沒有實(shí)現(xiàn)政企分離，但子公司已經(jīng)徹底市場(chǎng)化，這種同里旅游有限責(zé)任公司的子公司承包模式實(shí)質(zhì)是將下屬經(jīng)營(yíng)管理的各項(xiàng)資源分門別類進(jìn)行公司化運(yùn)作，也是根據(jù)發(fā)展旅游的需要，將旅游公司的職能不斷細(xì)化、專業(yè)化的必然結(jié)果。

3.3第三階段：吳江市“區(qū)鎮(zhèn)合一”管理新體制（2005至今）。

由于同里鎮(zhèn)西側(cè)吳江開發(fā)區(qū)的迅速發(fā)展以及吳江市松陵城區(qū)向東發(fā)展，同里城鎮(zhèn)的發(fā)展倍受影響。2006年，吳江市政府引進(jìn)中國(guó)世貿(mào)集團(tuán)共同策劃和運(yùn)作，成立由同里鎮(zhèn)與港合資的“蘇州同里國(guó)際旅游開發(fā)有限公司”。同里占合資公司股本的49%，港方按比例注入51%的資金，同里己開放的景點(diǎn)以租賃形式向合資公司轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，該公司每年繳納包括景區(qū)、景點(diǎn)維護(hù)以及品牌形象等各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并逐年遞增。借助世貿(mào)集團(tuán)的實(shí)力、資源及影響，同里歷史文化名鎮(zhèn)提高了其在激烈的旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的地位。

4. 從同里的經(jīng)驗(yàn)看歷史文化古鎮(zhèn)保護(hù)實(shí)踐中公共政策過程

4.1制衡——權(quán)力下放與上收。

（1）從公共政策制定主體的變化看同里古鎮(zhèn)的保護(hù)歷程，其存在一個(gè)管理權(quán)下放和上收的過程，同里古鎮(zhèn)保護(hù)與開發(fā)的管理主體從吳江市建委下放到同里鎮(zhèn)政府，而后實(shí)行“區(qū)鎮(zhèn)合一”的管理體制，同里古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)的管理者由同里鎮(zhèn)政府變更為吳江市同里古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，在充分調(diào)動(dòng)地方建設(shè)積極性的同時(shí)，也同里免于完全受市場(chǎng)法則所支配而產(chǎn)生與歷史文化名鎮(zhèn)價(jià)值目標(biāo)不相符的開發(fā)建設(shè)。

（2）以放權(quán)為核心的轉(zhuǎn)型期中國(guó)整體制度環(huán)境變遷，使得地方政府既有促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)烈愿望，又有謀求自身利益（如地方財(cái)政收入、政治業(yè)績(jī)）最大化和短期化的追求，同時(shí)他們擁有對(duì)行政資源、壟斷性競(jìng)爭(zhēng)資源（如土地）的特權(quán)，于是與城市中諸多經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體（如開發(fā)商、投資商）結(jié)成了種種增長(zhǎng)聯(lián)盟[11]，同時(shí)，我國(guó)非政府組織（NGO）的力量極其微弱。如此一來，多種行政與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益的趨向直接影響到地方政府的價(jià)值判斷和公共政策制定過程。因此，在歷史文化古鎮(zhèn)的保護(hù)與開發(fā)中，公共政策制定主體內(nèi)部的權(quán)力制衡尤顯重要，通過不同級(jí)別政府的權(quán)力分配和制約將有利于鎮(zhèn)政府作出相對(duì)正確的歷史文化古鎮(zhèn)保護(hù)與開發(fā)對(duì)策。

4.2放眼——區(qū)域框架下進(jìn)行保護(hù)。

（1）在中國(guó)快速城市化進(jìn)程中，孤立的考慮歷史文化古鎮(zhèn)是不再可能的，還要考慮到與之相關(guān)的總體發(fā)展計(jì)劃，同時(shí)，城市的相關(guān)總體規(guī)劃與政府的公共政策也應(yīng)為歷史文化古鎮(zhèn)的保護(hù)與發(fā)展作出適當(dāng)考量。吳江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)與同里古鎮(zhèn)實(shí)行“區(qū)鎮(zhèn)合一”的管理體制，其行政調(diào)整即明確了開發(fā)區(qū)與同里在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的不同定位，從根本上減輕了古鎮(zhèn)的GDP考核壓力，跳出了就古鎮(zhèn)論古鎮(zhèn)的框架，使得古鎮(zhèn)的保護(hù)和發(fā)展在區(qū)域框架下有了更大發(fā)揮空間。

（2）因此，歷史文化古鎮(zhèn)的保護(hù)只能夠在城鎮(zhèn)框架和地區(qū)規(guī)劃下進(jìn)行，城鎮(zhèn)和其周圍環(huán)境的關(guān)系是，一方面城鎮(zhèn)要服從于地區(qū)更大范圍的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，另一方面，地區(qū)需要也應(yīng)為保護(hù)這項(xiàng)緊急工作有所變動(dòng)。地方政策必須考慮到歷史文化古鎮(zhèn)的特殊需要，其經(jīng)濟(jì)功能的選擇必須既不瓦解也不遺棄其歷史的本質(zhì)和結(jié)構(gòu)，所有影響歷史古鎮(zhèn)的政府部門在規(guī)劃的各個(gè)階段都必須協(xié)調(diào)一致，如工業(yè)選址、交通網(wǎng)絡(luò)和其他地方場(chǎng)所。賦予歷史古鎮(zhèn)乃至地區(qū)發(fā)展合理的功能才能保持歷史文化古鎮(zhèn)的生命力。

4.3聯(lián)合——政府主導(dǎo)與市場(chǎng)引導(dǎo)。

（1）在歷史文化古鎮(zhèn)保護(hù)中，市場(chǎng)的作用越來越占主導(dǎo)，這不僅是政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，也是資源需求的趨勢(shì)，它打破了各類資源完全按行政原則由中央政府進(jìn)行配置的局面，各種資源開始逐步按照市場(chǎng)法則在各社會(huì)群體中重新分布與流動(dòng)。同里歷史文化名鎮(zhèn)的保護(hù)實(shí)踐中，政府引入市場(chǎng)機(jī)制，采取由企業(yè)管理、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式吸收社會(huì)、民間的資本和后續(xù)使用、管理的市場(chǎng)化運(yùn)作方式，一方面更好的利用物質(zhì)遺產(chǎn)，發(fā)揮其傳遞歷史信息的作用，同時(shí)也為遺產(chǎn)的維護(hù)籌集了資金。

（2）政府按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，政府與開發(fā)者扮演不同的角色，政府與開發(fā)者之間既是調(diào)控與被調(diào)控的關(guān)系也是合作關(guān)系，政府需要依據(jù)完善、全面的公共政策和法規(guī)來引導(dǎo)市場(chǎng)，逐步分散古鎮(zhèn)資源的配置，這不僅為社會(huì)資金進(jìn)入古鎮(zhèn)保護(hù)提供了條件，也能發(fā)揮社會(huì)各方群體的協(xié)作精神，創(chuàng)造更加多元的價(jià)值目標(biāo)與空間環(huán)境。公共政策的制定一方面應(yīng)限制與防止市場(chǎng)弊端，杜絕市場(chǎng)投機(jī)、抬高地價(jià)、過度開發(fā)、謀求暴利，平衡開發(fā)者與公眾之間的利益；另一方面其應(yīng)鼓勵(lì)與激發(fā)開發(fā)者的保護(hù)積極性，給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策，減少投資風(fēng)險(xiǎn)，讓其有利可圖，增強(qiáng)開發(fā)者的投資信心，在嚴(yán)格詳盡的保護(hù)技術(shù)指標(biāo)控制下，讓更多的人投入到歷史文化古鎮(zhèn)保護(hù)工作中，并從中受益。

5. 結(jié)語

規(guī)劃管理從過去相對(duì)單純的技術(shù)管理為主向如何體現(xiàn)作為政府的重要公共政策轉(zhuǎn)型，已為我國(guó)越來越多的規(guī)劃學(xué)者和工作者所認(rèn)同和關(guān)注。歷史文化古鎮(zhèn)是遺產(chǎn)保護(hù)體系的重要組成部分，從實(shí)踐層面，從公共政策過程視角去認(rèn)清歷史文化古鎮(zhèn)保護(hù)，有利于我們更深刻地探討在中國(guó)行政管理體制和社會(huì)背景下保護(hù)規(guī)劃的編制內(nèi)容和方法，弄清楚歷史文化古鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃應(yīng)該做什么，各級(jí)規(guī)劃管理部門應(yīng)該管什么以及地方政府應(yīng)為保障規(guī)劃的實(shí)施采取什么相關(guān)的公共政策，進(jìn)一步提高歷史文化古鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃的實(shí)效性和可操作性。

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篇(3)

本文從公共政策管理的視角，運(yùn)用學(xué)科前沿理論，在綜合分析、評(píng)判第三部門發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)目前第三部門的功能、困境及發(fā)展趨勢(shì)，作了比較深入的探討，提出了第三部門發(fā)展的路徑選擇，特別強(qiáng)調(diào)公共政策管理的作用及其體系設(shè)計(jì)。指出:第一，第三部門作為公共政策一方主體，仍需政府的監(jiān)督、引導(dǎo)和管理;第二，政府作為公共政策決策的主體，擁有資源優(yōu)勢(shì)，以及堅(jiān)持公共性的政策目標(biāo)和價(jià)值取向，它對(duì)暫時(shí)處于相對(duì)弱勢(shì)地位的政策對(duì)象第三部門承擔(dān)著管理的職責(zé)和義務(wù);第三，政府對(duì)第三部門的管理應(yīng)符合現(xiàn)實(shí)需要，即有度、有序。

本文的研究成果，無論在理論上還是在實(shí)踐層面上，都是相當(dāng)有限的，存在著不足，今后將在政府與第三部門關(guān)系、第三部門的屬性、產(chǎn)權(quán)、運(yùn)作機(jī)制和制度環(huán)境等方面進(jìn)一步開拓。

關(guān)鍵詞:第三部門，政府，公共政策，管理

前言

1.1選題動(dòng)機(jī)與研究?jī)r(jià)值

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)多元、民主、法治與開放的社會(huì)，它的一個(gè)重要特征就是公共管理主體的多元化，即政府、市場(chǎng)、第三部門和公民共同治理社會(huì)，隨著我國(guó)改革開放不斷地走向深入、社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)一步地展開，以及公共管理社會(huì)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，第三部門正在逐漸發(fā)展和壯大起來，第三部門問題研究也由此成為公共管理的重要問題和前沿問題，在我國(guó)當(dāng)前社會(huì)，進(jìn)一步培育和發(fā)展第三部門，還是構(gòu)建以“民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”為主要特征的社會(huì)主義和諧社會(huì)，以及以第三部門為基石的公民社會(huì)的重要內(nèi)容。因此，對(duì)于21世紀(jì)的中國(guó)來說，第三部門的發(fā)展水平和規(guī)模將在很大程度上標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)文明進(jìn)步和現(xiàn)代化的進(jìn)程。

同時(shí)，處在社會(huì)轉(zhuǎn)型階段的政府，其角色定位與功能發(fā)揮也成為一個(gè)新的關(guān)注點(diǎn)。作為傳統(tǒng)公共管理的唯一主體，政府積累了大量有形的和無形的資源，基于這樣的資源優(yōu)勢(shì)以及它作為權(quán)力掌握者的優(yōu)勢(shì)地位，政府仍然是現(xiàn)代公共管理的主導(dǎo)力量，這也意味著政府對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型負(fù)有更多的責(zé)任。“一個(gè)好的和負(fù)責(zé)任的政府，應(yīng)該積極主動(dòng)地調(diào)整自身的定位，促進(jìn)社會(huì)前進(jìn)，同時(shí)有意識(shí)地營(yíng)造良好的政策環(huán)境，有計(jì)劃地培育公民與第三部門的自治能力，并引導(dǎo)、規(guī)范社會(huì)的自治活動(dòng)，從而選擇性地逐步退出直接控制的社會(huì)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)政府有效治理基礎(chǔ)上的社會(huì)轉(zhuǎn)型。”’

但是事實(shí)上，第三部門在繁榮發(fā)展的背后仍然存在著不少問題，總體呈現(xiàn)弱小態(tài)勢(shì)，真正的職能作用不能得到應(yīng)有的發(fā)揮等，這些問題都跟政府管理上的不到位有著直接或間接的關(guān)系。一是政府對(duì)第三部門的管理缺失，包括信息的缺失，制度體制上的缺陷，以及管理能力的不足等，二是政府管理在實(shí)際操作中也存在很多問題。

因此，本論文以第三部門為研究對(duì)象，對(duì)于正確發(fā)揮第三部門的社會(huì)功能，預(yù)防、緩解、消除各種社會(huì)矛盾，進(jìn)而保持社會(huì)安定有序，對(duì)于推進(jìn)公共管理實(shí)現(xiàn)社會(huì)化，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)與中國(guó)公民社會(huì)的構(gòu)建等，無疑都是一個(gè)極富理論和現(xiàn)實(shí)意義的課題。

同時(shí)，政府仍然擔(dān)負(fù)著管理社會(huì)，包括對(duì)第三部門進(jìn)行合理有效監(jiān)管的職責(zé)，本文選擇了從政府公共政策管理的角度出發(fā)研究第三部門及其治理路徑，這對(duì)于政府實(shí)現(xiàn)與第三部門的互動(dòng)即以政府改革中進(jìn)行的角色轉(zhuǎn)換來促進(jìn)第三部門的成長(zhǎng)發(fā)育，并以第三部門的良好治理框架來推動(dòng)政府加快職能的轉(zhuǎn)換，也有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。

1.2基本思路與分析框架

“第三部門”的概念是美國(guó)學(xué)者列維特(Levitt)1973年首先提出來的，盡管從‘王名，賈西津.中國(guó)NGo的發(fā)展分析〔J].管理世界，2002(8):40碩士論文政府對(duì)第三部門的公共政策管理研究世界范圍來看，第三部門的產(chǎn)生由來已久，但是至今仍然沒有形成統(tǒng)一的、普遍認(rèn)可的定義，各個(gè)國(guó)家在對(duì)第三部門的稱呼、內(nèi)涵和外延的界定上存在著較大的差異。我國(guó)學(xué)者在這類概念上也是見仁見智，他們根據(jù)自己的見解和偏好，對(duì)此形成了以下一些稱呼:非政府組織(NGO)、非營(yíng)利組織(NPo)、民間組織(CivilGroup)、社會(huì)團(tuán)體、志愿者組織(Vo)、公民社會(huì)(eivilSociety)、第三部門(Thirdse。tor)，也有稱為非政府公共組織的(汪玉凱等)。

因此，本文之所以選用“第三部門”的稱法，一方面也是沿用部分學(xué)者的見地，另一方面是因?yàn)楸疚恼J(rèn)為單獨(dú)用“志愿性”、“非營(yíng)利性”、“民間性”等來指稱這一類部門，都是不太精確的，正如奧斯本所說:“我們沒有更好的名字，只好稱它們是‘第三部門’。”‘

篇(4)

論文關(guān)鍵詞：新公共管理理論，績(jī)效管理，財(cái)政預(yù)算，事業(yè)單位

一．前言

1959年《財(cái)政法組織法》（LOLF）確立了法國(guó)財(cái)政預(yù)算的基本框架。期間，該法令雖多次被修訂，但仍然無法適應(yīng)時(shí)代的要求。2001年8月，原法國(guó)總統(tǒng)希拉克頒布了新《財(cái)政法組織法》，明確提出建立以結(jié)果和績(jī)效為導(dǎo)向的財(cái)政預(yù)算，并規(guī)定從2006年1月1日起開始執(zhí)行新方法編制的預(yù)算案。該法案被認(rèn)為是法國(guó)公共財(cái)政的一次重大改革，它給法國(guó)財(cái)政預(yù)算管理的各個(gè)方面都帶來了顯著變化。其最大的意義在于使法國(guó)的公共行政從傳統(tǒng)的官僚模式走向新公共管理模式，公共服務(wù)領(lǐng)域從此也開始面臨一連串的重大改革。

二．改革的背景

1.新公共管理思潮的影響

自20世紀(jì)80年代中期以來，由于技術(shù)變革、全球化、信息化和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)，許多國(guó)家的行政管理發(fā)生了重大變化。以韋伯的官僚理論為代表的、等級(jí)深嚴(yán)的傳統(tǒng)公共行政制度在支配整整一個(gè)世紀(jì)的漫長(zhǎng)年代后，正轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾淼摹⒇?zé)任的、服務(wù)的、企業(yè)化的、以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的形式。

新公共管理理論源于歐美國(guó)家，最早由英國(guó)前首相柴契爾夫人提倡推行。隨后該理論在西方國(guó)家逐漸受到重視。美國(guó)學(xué)者戴維·奧斯本在其著作《摒棄官僚制：政府再造的五項(xiàng)戰(zhàn)略》中提出了“再造政府”的理論，并強(qiáng)調(diào)“再造政府就是用企業(yè)化體制來取代官僚體制”。[①]戴維·奧斯本認(rèn)為，在傳統(tǒng)模式下，政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)力不從心，窘態(tài)百出工商管理論文，因此該模式應(yīng)當(dāng)被改革。戴維·奧斯本提倡政府在有限資源條件下，生產(chǎn)出更多的產(chǎn)品和提供更高品質(zhì)的公共服務(wù)；同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)擁有一定的公共企業(yè)精神，并學(xué)習(xí)或運(yùn)用企業(yè)管理的基本理念及做法，運(yùn)用私人企業(yè)管理技術(shù)以及用結(jié)果指標(biāo)來評(píng)估績(jī)效，讓政府更具活力及競(jìng)爭(zhēng)力。

在戴維·奧斯等學(xué)者的推動(dòng)下，新公共理論的影響日益擴(kuò)大。以美國(guó)為首的西方國(guó)家，特別是西方經(jīng)合組織（OECD）的會(huì)員國(guó)，相續(xù)進(jìn)行了改革，提出了“績(jī)效政府”的理念。法國(guó)在這方面雖然改革起步較晚，但是也出臺(tái)了相關(guān)的法令，加快了行政改革的步伐。主要內(nèi)容有：改革地方行政管理體制，取消對(duì)各地方政府的監(jiān)管，擴(kuò)大地方政府權(quán)力，擴(kuò)大地方民主，增強(qiáng)地方民選機(jī)構(gòu)的權(quán)利等等。

2．改善法國(guó)政府財(cái)政赤字的迫切需要

從法國(guó)國(guó)內(nèi)看，法國(guó)的公共債務(wù)問題一直困擾著法國(guó)歷屆政府站。2005年，法國(guó)公共債務(wù)與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了歐盟《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》規(guī)定的60%的上限，達(dá)到了66.8%。同時(shí)，西方各國(guó)政府都大刀闊斧的改革政府機(jī)構(gòu)、改善公共財(cái)政管理，而法國(guó)卻相對(duì)滯后，這就迫使法國(guó)政府加快了行政改革。從2000年以來，法國(guó)經(jīng)濟(jì)一直處于低迷狀態(tài)，失業(yè)率上升、國(guó)內(nèi)投資與需求大幅度減少，這造成了法國(guó)財(cái)政收入銳減。與此同時(shí)，為實(shí)施經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，法國(guó)政府又大規(guī)模投入資金。這導(dǎo)致法國(guó)公共債務(wù)規(guī)模明顯擴(kuò)大。

三．改革的主要內(nèi)容。

與1959年以來形成的預(yù)算體制相比，新《財(cái)政法組織法》的變革之處主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 1.強(qiáng)化預(yù)算的績(jī)效的管理。在過去，各部門預(yù)算支出項(xiàng)目是分割孤立的，完全由議會(huì)根據(jù)部門需要進(jìn)行撥付。在這樣的機(jī)制下，預(yù)算項(xiàng)目很難體現(xiàn)各種計(jì)劃的性質(zhì)也很難明確各級(jí)行政管理者的責(zé)任。新《財(cái)政法組織法》運(yùn)用績(jī)效機(jī)制來推動(dòng)財(cái)政預(yù)算，重新建立了財(cái)政預(yù)算機(jī)制。新機(jī)制使得各級(jí)管理者的責(zé)任明確、國(guó)家政策連貫而緊密。該機(jī)制把財(cái)政預(yù)算分為“任務(wù)”（mission）、“項(xiàng)目”(programme)、“行動(dòng)”(action)。“任務(wù)”是財(cái)政預(yù)算的最高級(jí)工商管理論文，體現(xiàn)了國(guó)家的主要公共政策以及相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算安排。同時(shí)，若干個(gè)“項(xiàng)目”組成了某個(gè)“任務(wù)”。“行動(dòng)”又把項(xiàng)目的各項(xiàng)計(jì)劃具體化。

新《財(cái)政法組織法》規(guī)定，各級(jí)、部門必須建立下一年度的行政計(jì)劃與工作安排；同時(shí)，每項(xiàng)具體計(jì)劃的效果必須通過相關(guān)部門的績(jī)效考核，并把結(jié)果反映到年度績(jī)效考核報(bào)告中。

2. 項(xiàng)目的行政負(fù)責(zé)人責(zé)任更為明確、擁有更多的自主權(quán)。新《財(cái)政法組織法》的另一最大的亮點(diǎn)在于，除了不能觸動(dòng)人員工資之外，只要能保證項(xiàng)目目標(biāo)圓滿完成和提高工作效率，各行政部門項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可按實(shí)際情況自由調(diào)度資金預(yù)算。同時(shí)，為了保證項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的公正、廉潔，該法案還規(guī)定必須強(qiáng)化行政部門內(nèi)部審計(jì)職能，使每個(gè)公共政策項(xiàng)目執(zhí)行者承擔(dān)了更多的義務(wù)與責(zé)任。 3.強(qiáng)化了議會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算的民主監(jiān)督力度。新《財(cái)政法組織法》實(shí)施之后，議會(huì)是最大的受益者。它對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)控力度得到了空前的加強(qiáng)。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，財(cái)政預(yù)算更為透明。根據(jù)新《財(cái)政法組織法》第五十條規(guī)定，當(dāng)政府向議會(huì)提交國(guó)家未來四年的發(fā)展報(bào)告的時(shí)候，必須同時(shí)提供相關(guān)數(shù)據(jù)與證據(jù)的來源，以供議會(huì)調(diào)查、審議，從而提高財(cái)政預(yù)算的真實(shí)性。其次，擴(kuò)大了議會(huì)對(duì)預(yù)算批準(zhǔn)的范圍。得益于財(cái)政預(yù)算的分任務(wù)管理與績(jī)效管理機(jī)制，議會(huì)可以通過討論國(guó)家公共政策與發(fā)展策略來決定對(duì)某項(xiàng)任務(wù)是否賦予相關(guān)財(cái)政預(yù)算支持，從而大大提高了議會(huì)的決策者的角色。在新《財(cái)政法組織法》實(shí)施之前，議會(huì)由于缺乏必要的時(shí)間與手段，只能針對(duì)整個(gè)國(guó)家財(cái)政預(yù)算的一攬子計(jì)劃進(jìn)行投票。只有約占6%的財(cái)政預(yù)算真正被議會(huì)深入討論研究。新法案實(shí)施之后，“任務(wù)”、“項(xiàng)目”、“行動(dòng)”與它們所需要的財(cái)政預(yù)算一目了然，議會(huì)成員可以從容不迫的進(jìn)行討論和投票。最后，公共政策與財(cái)政預(yù)算捆綁進(jìn)行表決，提高了議會(huì)地位和權(quán)利。一方面，決算法草案的審議時(shí)間縮短、效率大大提高；另一方面，審議的宗旨不再是對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行技術(shù)和形式上的修改，而是對(duì)公共政策進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)每個(gè)項(xiàng)目的結(jié)果、成本和使用進(jìn)行分析。

四．新《財(cái)政法組織法》對(duì)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的影響

配合新《財(cái)政法組織法》，法國(guó)從希拉克政府到薩科齊政府，都對(duì)公共部門進(jìn)行了一系列的漸進(jìn)式改革。薩科齊的政府改革目前正在進(jìn)行工商管理論文，無法考察其最終效果，但是其部分改革措施是值得借鑒的、同時(shí)應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其改革也取得了階段性成果。

1.減少了財(cái)政支出。由于公共支出明顯上升，威脅到了法國(guó)的財(cái)政與金融安全，薩科奇政府制定和實(shí)施了稱為“公共政策全面修訂” 的全面改革計(jì)劃，旨在對(duì)公共支出進(jìn)行結(jié)構(gòu)性削減站。這項(xiàng)計(jì)劃確定了很多改革目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化;改善為公民和企業(yè)提供的服務(wù);確保公務(wù)員能夠因?yàn)楣ぷ鞫玫礁嗟谋碚?以及推廣注重效果的文化。其整體目標(biāo)是用更少的資源，取得更好的成效。該計(jì)劃是法國(guó)政府全面轉(zhuǎn)型的范例，它由370項(xiàng)經(jīng)過開支審查篩選出的舉措組成，同時(shí)，每個(gè)政府部門都必須節(jié)約開支和提升效率。

2.大幅度的減少了公務(wù)員數(shù)量與規(guī)模：法國(guó)公務(wù)員的數(shù)量從2003 年開始減少，減少的幅度逐年加大，到了2007 年，退休的公務(wù)員人數(shù)介于7萬到8萬人之間，而該年就裁減了1萬5千 個(gè)職缺。[②]如今，薩科奇政府實(shí)行每?jī)擅珓?wù)員退休后只補(bǔ)充一名新公務(wù)員的政策。行政人員的開支從而大大減少。

3.對(duì)公共部門進(jìn)行分類改革。現(xiàn)有的公共服務(wù)部門被分成三大類：一是關(guān)系到民生與社會(huì)穩(wěn)定的教育、公共衛(wèi)生等部門，將繼續(xù)由國(guó)家管理；二是涉及國(guó)家安全和戰(zhàn)略意義的領(lǐng)域，具有一定商業(yè)色彩的軍工、航天和核電等部門，國(guó)家將繼續(xù)控制；三是可以向私人資本開放的其它的部門，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，這些領(lǐng)域內(nèi)國(guó)有企業(yè)壟斷將被打破，私人資本獲準(zhǔn)進(jìn)入。

4.行政部門的創(chuàng)新改革。主要有兩項(xiàng)：一是預(yù)算法采取“目標(biāo)管理”原則，各行政部門將根據(jù)目標(biāo)制訂預(yù)算；二是對(duì)政府各部門引入外部審計(jì)，同時(shí)對(duì)崗位任務(wù)和人員設(shè)置等深入調(diào)研并提出現(xiàn)代化管理建議。

5.強(qiáng)化公共部門的績(jī)效管理。公共部門的各項(xiàng)公共事務(wù)分為“任務(wù)”、“項(xiàng)目”、“目標(biāo)”、和“指數(shù)”。“任務(wù)”是指各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，如交通、社會(huì)治安等。“項(xiàng)目”是指細(xì)化后的各項(xiàng)“任務(wù)”，如在就業(yè)“任務(wù)”中，就有增加就業(yè)的“項(xiàng)目”；“目標(biāo)”是每個(gè)項(xiàng)目要達(dá)到的目的，如增加就業(yè)的“項(xiàng)目”中就提出要把增加就業(yè)崗位作為“目標(biāo)”。最后，“指數(shù)”是指量化后的結(jié)果，主要用于評(píng)估各項(xiàng)措施是否富有成效。如在采取新措施后，每年新增的就業(yè)崗位的數(shù)量等等。

法國(guó)政府在推進(jìn)公共部門改革中取得了一定的階段性成果。以法國(guó)內(nèi)政部為例， 2005年法國(guó)道路交通事故所造成的人員傷亡人數(shù)低于5000人，與2002年相比受傷者減少了25%，而死亡率則減少了36%，創(chuàng)歷史之新低。與2002年相比，違法活動(dòng)減少了8.2%，在公共道路上的違法活動(dòng)則減少了20%。[③]

五．借鑒與啟示

法國(guó)作為西方發(fā)達(dá)國(guó)家工商管理論文，其公共部門頗具特色，它在整個(gè)國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活中扮演重要角色，發(fā)揮著十分關(guān)鍵作用。雖然由于政治體制和國(guó)情不同，不能引入他們的所有做法，但他們績(jī)效考核的理念、嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制，對(duì)推進(jìn)我國(guó)事業(yè)單位績(jī)效改革有著十分重要的借鑒意義。

1.深化市場(chǎng)化改革，減少公共部門監(jiān)管。當(dāng)今世界是信息化社會(huì)，全球一體化的步伐不斷加快。在法國(guó)，公眾參與公共管理早就是一個(gè)現(xiàn)實(shí)。在我國(guó)，一方面，民眾借助互聯(lián)網(wǎng)等手段開始尋求公民參與的過程來充實(shí)公民生活，來有目標(biāo)地表現(xiàn)公民意識(shí)，并學(xué)習(xí)表達(dá)自己對(duì)公共事務(wù)的看法。另一方面，政府行政官僚的擴(kuò)張，經(jīng)常造成公共部門逐漸遠(yuǎn)離其所服務(wù)的社會(huì)大眾，忽視民眾的的真正需求，甚至引發(fā)社會(huì)沖突。在新形勢(shì)下，要解決事業(yè)單位中的績(jī)效改革問題，其基本點(diǎn)還是應(yīng)當(dāng)立足于對(duì)公共部門，包括對(duì)事業(yè)單位權(quán)利的限制和對(duì)公平性的追根問底。只有在上層建筑中確立了公平性與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由與充分競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)才能充滿活力和創(chuàng)造力。沒有一個(gè)完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境，作為社會(huì)子系統(tǒng)和公共部門的事業(yè)單位績(jī)效改革的效果也無法保證。所以，政府、事業(yè)單位不能既當(dāng)游戲的裁判又做選手，它們應(yīng)當(dāng)把主要精力用到保護(hù)公正與提供公共服務(wù)上來。

2. 重新認(rèn)識(shí)公共部門的本質(zhì)。高績(jī)效政府組織是指政府組織以績(jī)效評(píng)估體系為標(biāo)準(zhǔn)，以最低的管理成本取得最大的社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品滿足度的一種管理模式和組織形態(tài)。它強(qiáng)調(diào)了以社會(huì)公眾的滿意度作為產(chǎn)出的最終標(biāo)準(zhǔn)。法國(guó)新《財(cái)政法組織法》的根本目的是在于提高公共部門的服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)效率。為公眾更好的服務(wù)站。對(duì)于我國(guó)的事業(yè)單位，一方面，其“績(jī)效”必須最大程度地凸顯其社會(huì)公益性，并抑制、克服其可能潛在的自利性和營(yíng)利性；另一方面，其“績(jī)效”還必須同時(shí)依循各自具體行業(yè)的內(nèi)在要求，凸顯其獨(dú)特的公益價(jià)值。在我國(guó)，目前許多事業(yè)單位社會(huì)公益性做得不盡如人意。事業(yè)“績(jī)效”應(yīng)有的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)均被嚴(yán)重異化、扭曲。所以，事業(yè)單位全面實(shí)行績(jī)效改革工商管理論文，不能不首先從理清什么是事業(yè)績(jī)效開始。我國(guó)的事業(yè)單位屬于公共部門，所以它們的績(jī)效應(yīng)當(dāng)是“公共、公平和責(zé)任”。

3.績(jī)效考核制度應(yīng)伴隨著我國(guó)財(cái)政體制的改革。從法國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，財(cái)政績(jī)效管理伴隨著政府管理理念提升，它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)發(fā)展、政府管理模式發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。從法國(guó)2006年執(zhí)行的新預(yù)算案看，最大的特點(diǎn)就是建立了新的結(jié)構(gòu)。新結(jié)構(gòu)分為“任務(wù)”、“項(xiàng)目”、“行動(dòng)”三級(jí)。每一個(gè)級(jí)別都有相對(duì)固定的行政負(fù)責(zé)人。這就使得各部門公共政策項(xiàng)目負(fù)責(zé)人擁有更大的自由度和承擔(dān)更多的責(zé)任。而目前我國(guó)的財(cái)政預(yù)算與管理體制仍然沿用傳統(tǒng)的模式，它與事業(yè)單位甚至政府部門的績(jī)效管理體制改革無法匹配。

4.應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化公眾與人大對(duì)事業(yè)單位績(jī)效的監(jiān)督與評(píng)估作用。法國(guó)議會(huì)是新《財(cái)政法組織法》的最大受益者，其角色因?yàn)樾隆敦?cái)政法組織法》而強(qiáng)化。議會(huì)有權(quán)監(jiān)督各項(xiàng)任務(wù)的落實(shí)情況，由此可以具體知道公共支出的去向，增加了公共預(yù)算的透明度。在我國(guó)推進(jìn)事業(yè)單位績(jī)效改革過程中，績(jī)效指標(biāo)的如何量化，考核如何保證公平公正、具備公信力是我國(guó)目前事業(yè)單位績(jī)效改革的一個(gè)難題。由于缺乏可以借鑒引用的辦法和模式，很多地方和單位的績(jī)效考核變成了“官績(jī)效”“一言堂”。因此，績(jī)效考核需要考慮多維度考核，以使考核結(jié)果更加客觀、公正。鑒于事業(yè)單位的公益性質(zhì)，公眾對(duì)公共服務(wù)的滿意度應(yīng)當(dāng)作為績(jī)效考核指標(biāo)，讓學(xué)校、醫(yī)院所在的社區(qū)代表、各級(jí)人大代表參與到績(jī)效評(píng)價(jià)中來，提高考核的透明度和公信力。

[參考文獻(xiàn)]:

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篇(5)

論文摘要：影響公共政策有效執(zhí)行的因素主要有公共政策本身的因素、政策執(zhí)行者的因素、政策目標(biāo)群體的影響力因素。相應(yīng)的對(duì)策：制定良好的公共政策、調(diào)整政策執(zhí)行者的利益傾向、加強(qiáng)對(duì)公共政策執(zhí)行的監(jiān)督、提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)、從多角度調(diào)節(jié)目標(biāo)群體等等

“政策執(zhí)行是政策過程的中介環(huán)節(jié)，是將政策目標(biāo)（理想）轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑。政策執(zhí)行的有效與否事關(guān)政策的成敗。”[1]公共政策執(zhí)行是公共政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要途徑，政策執(zhí)行的好壞決定了政策實(shí)施的程度和范圍。同時(shí)，公共政策執(zhí)行是檢驗(yàn)質(zhì)量好壞的重要途徑和進(jìn)行再?zèng)Q策的重要依據(jù)。公共政策的實(shí)現(xiàn)有賴于公共權(quán)威系統(tǒng)制定出正確的公共政策，更有賴于政策的有效執(zhí)行。美國(guó)著名行政學(xué)者g·艾利森指出：“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中,方案確定的功能只占10%,而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”。[2]但是,公共政策執(zhí)行是在復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)中進(jìn)行的復(fù)雜活動(dòng)，其有效性經(jīng)常會(huì)受到某些因素的影響，使得公共政策付諸實(shí)施后，并不盡然取得預(yù)期的政策效果，反而造成政策執(zhí)行走樣，甚至導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗，因而，只有找出并分析影響公共政策有效執(zhí)行的因素，才能克服其不利影響，促進(jìn)政策有效執(zhí)行。

1.影響公共政策有效執(zhí)行的因素分析

1.1公共政策本身的因素

1.1.1公共政策合法化程度。從一定意義上講，公共政策的合法性主要是指制定和執(zhí)行公共政策的程序必須符合一切適用的法規(guī)范。任何公共政策內(nèi)容都不能違反憲法和法律的規(guī)定，破壞政策執(zhí)行的環(huán)境。公共政策的制定和執(zhí)行必須置于法律和公眾的監(jiān)督之下，才能避免公共政策的盲目性和不規(guī)范性，保證政策本身的合法性“政策合法，就能直接獲得合法地位和權(quán)威”。事實(shí)上，只有合法的公共政策才具有約束力。

1.1.2公共政策科學(xué)化程度。政策的科學(xué)性即公共權(quán)威系統(tǒng)做出的決策，內(nèi)容必須是合理的，符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)決策對(duì)環(huán)境的要求。政策制定者必須是科學(xué)理性的，而非主觀武斷地進(jìn)行決策。政策方案的科學(xué)性能保證政策的一致性、客觀性和全面性。政策方案的科學(xué)性越強(qiáng)，執(zhí)行的可行性和政策所獲得的支持也就越高。否則，政策執(zhí)行無論如何科學(xué)合理，其結(jié)果將事與愿違，甚至同初衷背道而馳，可以說，公共政策有效執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)在于政策內(nèi)在的科學(xué)性。

1.1.3公共政策目標(biāo)的彈性程度。政策執(zhí)行目標(biāo)的彈性來源于政策本身的靈活性，實(shí)際上,即使政策量化目標(biāo)規(guī)定的再科學(xué)合理，也總會(huì)有超過者和不及者，因而政策目標(biāo)在一定范圍內(nèi)和某些條件下具有可調(diào)性和變通性。否則，執(zhí)行者就可能被限定于原定政策目標(biāo)框架之中，只能照本宣科，無法結(jié)合具體情況靈活執(zhí)行政策,導(dǎo)致政策執(zhí)行的低效。然而，公共政策作為社會(huì)行動(dòng)的規(guī)范，具有原則性和剛性，所以公共政策的彈性必須有個(gè)度，以防止政策目標(biāo)彈性空間過大和目標(biāo)模糊多變，避免執(zhí)行者因不能深刻理解、消化政策而曲解政策所導(dǎo)致的政策執(zhí)行低效。

1.2政策執(zhí)行者的因素

1.2.1政策執(zhí)行者的利益傾向性。公共政策最終靠人（主要是官僚機(jī)構(gòu)及其工作人員）去執(zhí)行和實(shí)施。“一項(xiàng)政策得以貫徹到什么程度,通常取決于官僚對(duì)它的解釋以及取決于他們實(shí)施各項(xiàng)政策的興致和效率”。[3]然而，政府機(jī)構(gòu)及其人員事實(shí)上都存在著一種作為“經(jīng)濟(jì)人”的自利傾向，政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中進(jìn)行著成本和收益預(yù)期，如果在政策執(zhí)行中其實(shí)際收益與預(yù)期收益之間，或者其本人收益與他人收益之間存在差距，就會(huì)產(chǎn)生相對(duì)剝奪感，這種利益受損的心理直接導(dǎo)致執(zhí)行中政策規(guī)避的產(chǎn)生。他們當(dāng)然不會(huì)漠視任何決策對(duì)自己的實(shí)質(zhì)損害，特別是當(dāng)政策執(zhí)行者身兼政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體雙重身份,自身利益被其執(zhí)行的政策所調(diào)整時(shí),他們就處于整體利益和局部利益的二難選擇之中，這時(shí)要讓執(zhí)行者在執(zhí)行政策的過程中始終保持絕對(duì)的價(jià)值中立，事實(shí)上是難以做到的。因?yàn)椤爱?dāng)官僚的職業(yè)（目的）與他們自身目的相矛盾時(shí)，官僚自身利益就可能在某種因素的刺激下，惡性的膨脹發(fā)展起來，出現(xiàn)了官僚的腐敗行為”。[4]同樣，對(duì)于行政機(jī)構(gòu)來說，如果決策與它所期望的東西不相符或在它看來是無法實(shí)施時(shí),它將反對(duì)這種毫無活力的東西或者試圖改變既定措施的內(nèi)容。當(dāng)執(zhí)行者千方百計(jì)使政策的執(zhí)行效果偏向自己的利益取向時(shí),就可能使原有的決策達(dá)不到既定的目標(biāo),直接影響政策的有效執(zhí)行。

1.2.2執(zhí)行者的素質(zhì)高低程度。任何一項(xiàng)公共政策最終總是要由一定的執(zhí)行人員去貫徹實(shí)施，公共政策執(zhí)行者的政策水平、行為意向、工作態(tài)度、知識(shí)結(jié)構(gòu)、和組織能力等構(gòu)成了影響和制約公共政策執(zhí)行的重要因素。在科技與信息量突飛猛進(jìn)的現(xiàn)代社會(huì)，公共政策系統(tǒng)所要處理的社會(huì)事務(wù)迅速增多，公共政策執(zhí)行的專業(yè)和技術(shù)化要求朝不斷細(xì)化深化的方向發(fā)展，給公共政策執(zhí)行者提出了更高的素質(zhì)要求。因此，公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)要是低下，必然影響和阻礙公共政策的執(zhí)行。公共政策執(zhí)行的素質(zhì)障礙主要表現(xiàn)為：一是對(duì)政策精神理解不透，學(xué)習(xí)不夠，領(lǐng)會(huì)不準(zhǔn)，因知識(shí)水平有限，對(duì)中央和上級(jí)的有關(guān)政策淺嘗輒止，不求甚解，要么憑經(jīng)驗(yàn)主觀片面理解和執(zhí)行政策，使政策執(zhí)行不能正確的體現(xiàn)政策目標(biāo)；要么對(duì)上級(jí)政策作僵化的教條式的理解，使政策執(zhí)行不能與實(shí)際情況相適應(yīng)；二是對(duì)政策貫徹不及時(shí)，行動(dòng)遲緩，消極待命，思想道德素質(zhì)低下，以權(quán)謀私，弄虛作假，地方保護(hù)主義思想嚴(yán)重；三是業(yè)務(wù)素質(zhì)低下，對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的公共政策不能有效的貫徹執(zhí)行，從而產(chǎn)生公共政策執(zhí)行者的行為近視，思維滯后，執(zhí)行僵化。

1.3政策目標(biāo)群體的影響力因素

政策目標(biāo)群體泛指由于特定的公共政策決定而必須調(diào)整其行為的個(gè)人或群體，是公共政策直接作用的對(duì)象。目標(biāo)群體對(duì)待既定的公共政策在態(tài)度和行為上是否服從和接受，是政策能否得以有效執(zhí)行的關(guān)鍵。一般而言，目標(biāo)群體在公共政策實(shí)施中，有兩種選擇：接受政策或不接受政策。目標(biāo)群體服從和接受公共政策，政策執(zhí)行就會(huì)順利進(jìn)行，取得預(yù)期政策效果。反之，該項(xiàng)公共政策執(zhí)行會(huì)遭遇極大的阻力,執(zhí)行過程困難重重，執(zhí)行的有效性必然降低。

2.相應(yīng)對(duì)策

2.1制定良好的公共政策。首先，公共政策的制定必須合法化。政策制定的制度程序規(guī)范化是政策制定過程合法化的保證，公共政策只有產(chǎn)生于嚴(yán)密的制度安排下，才能保證公共政策制定的確定性和規(guī)范性。其次，公共政策制定過程公開化（不過公開是相對(duì)的，涉及國(guó)家安全和國(guó)家特殊利益的公共政策不能公開或只能在一定范圍公開）。這是政策制定規(guī)范化的內(nèi)在要求。公共選擇決策模式指出：國(guó)家和政府中的決策人和其他人沒什么兩樣,既不會(huì)更好，也不會(huì)更壞，都一樣會(huì)犯錯(cuò)誤。所以，必須限制公共政策制定者的特權(quán)，建立內(nèi)外部約束和監(jiān)督機(jī)制,實(shí)現(xiàn)公共政策的透明制定，杜絕“黑箱操作”現(xiàn)象。第三，增強(qiáng)公共政策制定中的民主化。現(xiàn)代公共政策制定中的一個(gè)重要價(jià)值取向就是決策民主化，它追求社會(huì)平等，強(qiáng)調(diào)公眾參與，廣泛集中民智，從而避免決策權(quán)力濫用和寡頭決策，減少公共決策制定和執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)因素。最后，要加強(qiáng)公共政策執(zhí)行的成本與收益分析。這有利于提高效益，尤其是經(jīng)濟(jì)效益。如果一項(xiàng)公共政策制定和執(zhí)行的難度很大，那么其預(yù)期障礙就大。

2.2調(diào)整政策執(zhí)行者的利益傾向。公共政策執(zhí)行者的利益傾向是客觀存在的，因此，政策制定者制定政策方案時(shí)，起碼要有如下的考慮。首先，要充分利用政策執(zhí)行者的積極性和主動(dòng)性全力推動(dòng)對(duì)其自身有利的政策執(zhí)行。其次，要盡量避免依靠那些受到政策不利影響的執(zhí)行者去執(zhí)行政策。事實(shí)上，由于公共政策的執(zhí)行者常常是無法選擇的，就特別需要用思想教育和紀(jì)律約束兩種手段來調(diào)整他們的利益傾向，但根本上應(yīng)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和深化政治體制改革。一方面，通過轉(zhuǎn)變政府職能，使政府從原來的復(fù)雜利益關(guān)系中脫離出來，真正置身于社會(huì)公共事務(wù)管理者的位置。另一方面，不斷完善國(guó)家公務(wù)員制度，建立公務(wù)員管理機(jī)制，形成有關(guān)公共政策執(zhí)行者的獨(dú)立完整的管理體制，避免他們受到某些不當(dāng)利益因素的干擾。

2.3加強(qiáng)對(duì)公共政策執(zhí)行的監(jiān)督。公共政策合法化為政策的有效執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)，但“徒法不足以自行”，合法化的公共政策并不能自動(dòng)得到有效執(zhí)行，所以在政策執(zhí)行過程中，必須建立行之有效的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。首先，增強(qiáng)政策執(zhí)行活動(dòng)的透明度。政策執(zhí)行活動(dòng)應(yīng)依據(jù)法律和規(guī)章制度，在一定范圍內(nèi)公布于眾，置于公眾的關(guān)注和監(jiān)督之下，為政策執(zhí)行過程中公共權(quán)力接受監(jiān)督提供前提條件，防治因權(quán)力錯(cuò)位而導(dǎo)致政策執(zhí)行低效。其次，強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。當(dāng)前，要通過健全體制，從制度上保證作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的各級(jí)人大不僅形式上有職而且實(shí)質(zhì)上有權(quán)，進(jìn)一步落實(shí)和完善相關(guān)法律法規(guī)，為人大有效地履行其監(jiān)督政府的職能提供更為完善的法律保障。第三，保證專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位。為此，必須將監(jiān)督機(jī)構(gòu)現(xiàn)行的所謂雙重領(lǐng)導(dǎo)體制真正變?yōu)榇怪鳖I(lǐng)導(dǎo)體制，改變作為監(jiān)督主體的監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)際上受制于作為監(jiān)督客體的同級(jí)黨政部門的狀況，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)真正獲得超然地位，從根本上建立獨(dú)立運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制，獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。第四，落實(shí)和完善各項(xiàng)社會(huì)監(jiān)督制度。社會(huì)監(jiān)督是政策執(zhí)行中最經(jīng)常使用且容易做到的民主監(jiān)督形式，必須加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督方面的立法，盡快制定相關(guān)法律法規(guī)，確保社會(huì)監(jiān)督權(quán)力在政策執(zhí)行過程中的充分運(yùn)用和社會(huì)監(jiān)督行為的規(guī)范化。

2.4提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)。公共政策執(zhí)行是一項(xiàng)涉及廣泛的行為，其行為后果即政策效果與公共政策執(zhí)行水平密切相關(guān)，而公共政策執(zhí)行水平的高低在一定程度上是由公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)所決定的。公共政策執(zhí)行者是政策實(shí)施中的能動(dòng)因素，他們的政治思想道德素質(zhì)、心理素質(zhì)和知識(shí)能力素質(zhì)的優(yōu)劣決定著能動(dòng)性發(fā)揮的大小。這就要求提高公共政策執(zhí)行者的思想政治素質(zhì)，增強(qiáng)大局觀念，強(qiáng)化自律精神，規(guī)范執(zhí)行行為，自覺抵制各種腐朽思想的侵襲；這就要求提高公共政策執(zhí)行者的專業(yè)技術(shù)水平，提高準(zhǔn)確理解和把握政策規(guī)定的能力，提高制定執(zhí)行計(jì)劃的能力，提高政策執(zhí)行的實(shí)踐能力；這就要求增強(qiáng)實(shí)際工作的經(jīng)驗(yàn)尤其是處理公共關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)吃苦耐勞，不怕挫折，不怕失敗的心理素質(zhì)，能正確地預(yù)測(cè)“危機(jī)”，隨機(jī)應(yīng)變和積極進(jìn)取地執(zhí)行公共政策。

2.5從多角度調(diào)節(jié)目標(biāo)群體。目標(biāo)群體也是利益群體，也想追求自身利益的最大化。如果政策有利于目標(biāo)群體，就容易被他們接受，因此，要想讓目標(biāo)群體接受政策，順暢執(zhí)行政策，一方面加大進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償和強(qiáng)制之外，更重要的是進(jìn)行政策宣傳、解釋，使合法化的、科學(xué)化的政策的可接受性高。同時(shí)，強(qiáng)化目標(biāo)群體的政治社會(huì)化程度。任何國(guó)家都要通過家庭、學(xué)校教育、大眾傳媒等渠道使人們完成有利于該社會(huì)制度的社會(huì)化過程。成功的政治社會(huì)化能擴(kuò)大對(duì)公眾的政策宣傳，增強(qiáng)公眾的政治參與性和政策認(rèn)同感，自動(dòng)傾向于接受政府制定的公共政策，積極配合政策的執(zhí)行。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳振明.公共政策分析中國(guó)人民大學(xué)出版社,p74.

[2]王福生.政策學(xué)研究四川人民出版社,1991p167.

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關(guān)鍵詞：文化產(chǎn)業(yè)；公共政策；財(cái)政政策

中圖分類號(hào)：G124 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2013）08-00-01

隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來和科學(xué)發(fā)展觀的不斷深入人心，文化產(chǎn)業(yè)成為各國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)，也構(gòu)成了21世紀(jì)各國(guó)搶占經(jīng)濟(jì)制高點(diǎn)的重要力量。我國(guó)雖然是一個(gè)文化資源大國(guó)，但文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展卻相對(duì)滯后，因此，需要借助國(guó)家政策的力量，通過制定有效的文化產(chǎn)業(yè)政策，支持中國(guó)的文化產(chǎn)業(yè)以超常的方式轉(zhuǎn)型和發(fā)展。

一、當(dāng)前我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問題

1.公共財(cái)政在文化領(lǐng)域的定位不明確

（1）國(guó)家財(cái)政對(duì)文化事業(yè)的投入不足，影響文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展后勁。在促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的措施上，財(cái)政總體經(jīng)費(fèi)偏低，地區(qū)間的文化事業(yè)費(fèi)差異懸殊，城鄉(xiāng)差異懸殊。從表面上看，文化事業(yè)是公共產(chǎn)品，與文化產(chǎn)業(yè)聯(lián)系不大，但實(shí)際上對(duì)文化事業(yè)的投入也是對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的間接性投資，投入資金相對(duì)不足。

（2）地方政府出臺(tái)的文化產(chǎn)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼政策效果有限。以動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)為例，各地政府的普遍做法是：為入園的動(dòng)畫創(chuàng)作者提供數(shù)年免費(fèi)或折扣的房租優(yōu)惠，為本地創(chuàng)作的動(dòng)畫片在播出上提供每分鐘從幾百元到幾千元的獎(jiǎng)勵(lì)（實(shí)際上獎(jiǎng)勵(lì)資金的最終受益者是電視臺(tái)或外國(guó)購(gòu)買方），這在一定程度上刺激了國(guó)產(chǎn)動(dòng)漫在數(shù)量上的增長(zhǎng)，但無助于提高產(chǎn)品的質(zhì)量。

2.稅收優(yōu)惠政策不完善

（1）文化企業(yè)多屬于中小型企業(yè)，在申報(bào)稅收優(yōu)惠時(shí)存在不少困難。以動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)為例，國(guó)家先后出臺(tái)多項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策大力支持發(fā)展國(guó)產(chǎn)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)，不過，對(duì)大部分中小型動(dòng)漫企業(yè)來說，想要享受到這項(xiàng)稅收優(yōu)惠并不容易。自2008年12月出臺(tái)《動(dòng)漫企業(yè)認(rèn)定管理辦法（試行）》（文市發(fā)[2008]51號(hào)）以來，到2009年底，經(jīng)全國(guó)23家省級(jí)認(rèn)定機(jī)構(gòu)初審?fù)ㄟ^并上報(bào)申請(qǐng)認(rèn)定的國(guó)內(nèi)動(dòng)漫企業(yè)有303家，最終僅有100家企業(yè)通過審核，成為首批被認(rèn)定的動(dòng)漫企業(yè)。[1]

（2）文化產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施范圍過窄。例如，多數(shù)中小型文化企業(yè)無法享受到增值稅優(yōu)惠政策的優(yōu)惠。另外，除了產(chǎn)業(yè)鏈源頭的文化制作企業(yè)外，從事文化運(yùn)營(yíng)、文化衍生品生產(chǎn)等處于產(chǎn)業(yè)鏈條中下游的企業(yè)未能享受稅收優(yōu)惠政策。a

（3）稅收政策在一定程度上影響了企業(yè)和個(gè)人捐贈(zèng)文化事業(yè)的積極性。稅收優(yōu)惠政策有利于引導(dǎo)、培育公眾對(duì)文化事業(yè)的熱情。而我國(guó)現(xiàn)行稅法規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出和個(gè)人捐贈(zèng)額都相對(duì)較少。有限的稅收優(yōu)惠額度在一定程度上抑制了社會(huì)公眾和企業(yè)捐贈(zèng)文化事業(yè)的熱情。

3.文化產(chǎn)業(yè)政策價(jià)值取向的偏離

對(duì)于發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)來說，政策的價(jià)值取向是否合理直接關(guān)系著政策的成敗。目前我國(guó)現(xiàn)行文化產(chǎn)業(yè)政策出現(xiàn)了若干價(jià)值取向的偏離。

（1）文化產(chǎn)業(yè)政策制定中的公眾參與機(jī)制缺失。公共政策要求在公共領(lǐng)域內(nèi)具有開放性和透明性。然而，從我國(guó)目前文化產(chǎn)業(yè)政策制定機(jī)制來看，政府主導(dǎo)的色彩依然很強(qiáng)烈，文化產(chǎn)業(yè)政策或法規(guī)條例大多以行政命令的方式去貫徹；在文化產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施上，表現(xiàn)為政策主體單一。黨和政府是文化產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計(jì)和制定的主體，政策體現(xiàn)了黨的意志和政府對(duì)文化發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)。以致公民參與文化產(chǎn)業(yè)政策制定的路徑，機(jī)制不暢。

（2）對(duì)公共利益價(jià)值的偏離。公共政策的本質(zhì)屬性就在于它的公共性，文化產(chǎn)業(yè)政策作為公共政策之一，理應(yīng)堅(jiān)持公共利益的價(jià)值取向。然而現(xiàn)實(shí)生活中，偏離公共利益的文化現(xiàn)象普遍存在。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的差距進(jìn)一步拉大，城市居民在享受優(yōu)質(zhì)文化資源和文化的比重仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了農(nóng)村地區(qū)。因此，當(dāng)前文化產(chǎn)業(yè)政策仍然不能體現(xiàn)文化利益的“公共性”。[7]

（3）對(duì)以人為本人價(jià)值的偏離。文化產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品，為消費(fèi)者提供的是精神產(chǎn)品和服務(wù)人們通過消費(fèi)精神產(chǎn)品和服務(wù)，滿足精神需要。因此我們特別強(qiáng)調(diào)在發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)時(shí)，要把社會(huì)效益放在首位，堅(jiān)持以人為本的價(jià)值取向。而目前我國(guó)的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策卻出現(xiàn)了以人為本價(jià)值取向的偏離。

二、促進(jìn)我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共政策分析

1.建立健全財(cái)政投入機(jī)制

（1）完善對(duì)文化事業(yè)的投入政策。完善法制，建立規(guī)范有效的公益文化事業(yè)投入機(jī)制。中央和地方財(cái)政對(duì)文化事業(yè)的投入，每年增加幅度不應(yīng)低于財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度；通過中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助的方式，減少地區(qū)間文化事業(yè)投入的差距；文化事業(yè)投入進(jìn)一步向農(nóng)村傾斜，縮小城鄉(xiāng)差距。而且要增加國(guó)債資金用于文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重，加快文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

（2）改進(jìn)財(cái)政補(bǔ)貼方式，變“普享式”為“績(jī)效式”。建議通過政府采購(gòu)的形式，鼓勵(lì)文化企業(yè)出精品。政府可以采取預(yù)購(gòu)的方式，以高于電視臺(tái)播出費(fèi)數(shù)倍的價(jià)格來預(yù)購(gòu)高質(zhì)量的動(dòng)畫片，再賣給電視臺(tái)。這種方式將形成企業(yè)之間的良性競(jìng)爭(zhēng)，從而提高產(chǎn)品的質(zhì)量。

（3）財(cái)政出資，對(duì)外輸出我國(guó)文化。文化產(chǎn)品的輸出是一個(gè)潛移默化的過程，要讓外國(guó)觀眾接受新的文化是很困難的。我國(guó)政府應(yīng)該創(chuàng)新文化傳播方式，對(duì)我國(guó)的文化產(chǎn)品進(jìn)行輸入，促進(jìn)我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)的國(guó)際影響力，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的國(guó)際化發(fā)展。

2.完善文化產(chǎn)業(yè)的稅收體系

（1）針對(duì)文化產(chǎn)業(yè)新的業(yè)態(tài)，要及時(shí)調(diào)整稅制，避免稅收流失，本著“簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的原則，努力構(gòu)建符合我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的稅收體系。

（2）適度擴(kuò)大稅收優(yōu)惠政策的力度和范圍。制定《文化企業(yè)認(rèn)定管理辦法》，嚴(yán)格界定文化企業(yè)。經(jīng)認(rèn)定的企業(yè)，享受與高新技術(shù)企業(yè)同等的各類稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、融資、土地等扶持和獎(jiǎng)勵(lì)政策。文化管理部門應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)，加快企業(yè)的認(rèn)定工作，使文化企業(yè)的稅收優(yōu)惠能落到實(shí)處。

3.我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策在價(jià)值取向的重構(gòu)

公共政策是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過程中所制定的行為原則。政府所制定的政策價(jià)值取向，為社會(huì)不同群體的實(shí)踐活動(dòng)提出了行動(dòng)導(dǎo)向。因此，我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)堅(jiān)持公平、公共利益及以人為本的價(jià)值取向。

參考文獻(xiàn)：

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關(guān)鍵詞:軌道交通;公共政策;城市公共交通

中圖分類號(hào):F810.451文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1000-176X(2009)11-0003-07

近年來我國(guó)軌道交通發(fā)展迅速。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),截止2008年9月,已經(jīng)有21個(gè)城市(含香港、臺(tái)灣地區(qū))開通運(yùn)行,運(yùn)營(yíng)里程已從1995年的43千米增加到775.6千米,目前約有20個(gè)城市正在規(guī)劃,建設(shè)線路達(dá)50多條,預(yù)計(jì)到2015年通車總里程將超過2 000千米。總體來說,軌道交通作為城市公共交通的重要工具,其大運(yùn)量、快速、高效、安全、節(jié)約資源等特點(diǎn)為緩解大城市的交通擁擠提供了有效的解決路徑,但巨額的投資、高昂的運(yùn)營(yíng)維修成本、線軸式的運(yùn)輸特點(diǎn)以及大眾運(yùn)輸對(duì)象也為政府在建設(shè)、投資和運(yùn)營(yíng)軌道交通過程中提出各種難題,這就為政府制定相應(yīng)的公共政策提供了必要前提。本文基于公共政策的理論和框架,探討我國(guó)軌道交通的公共政策制定與實(shí)施中的一些關(guān)鍵問題。

一、相關(guān)的文獻(xiàn)回顧

國(guó)內(nèi)關(guān)于軌道交通方面的公共政策研究主要有兩個(gè)層次。從現(xiàn)實(shí)來看,以建設(shè)部《軌道交通規(guī)范性意見》為標(biāo)志,各地區(qū)相繼出臺(tái)了軌道交通運(yùn)營(yíng)管理辦法,其主要內(nèi)容涉及到規(guī)劃與用地管理、建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)管理、安全管理、應(yīng)急處理和法律責(zé)任等方面。這些辦法在確定建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和投資主體下,明確各種條件下的管理措施和方案,通過法律規(guī)范等形式約束了乘客的一些不規(guī)范行為等。這些管理辦法可以稱為公共政策的一種表現(xiàn)形式,它主要是行業(yè)內(nèi)主管部門根據(jù)行業(yè)情況制定的規(guī)范行業(yè)行為和發(fā)展的政策,盡管與公共政策有區(qū)別,但所涉及的方面有很強(qiáng)的一致性。理論層次關(guān)于軌道交通公共政策的探討主要涉及到軌道交通運(yùn)營(yíng)過程中的投融資、定價(jià)與補(bǔ)貼等問題[1],分析思路主要是借鑒國(guó)外一些城市的管理經(jīng)驗(yàn),探討在我國(guó)城市軌道交通中的可能性。

國(guó)外城市軌道交通的公共政策主要有兩種形式:其一是法律法規(guī)。以法律法規(guī)對(duì)軌道交通的公共利益進(jìn)行規(guī)范;其二是管制(regulation)。美國(guó)有些城市就是通過公用事業(yè)委員會(huì)實(shí)現(xiàn)對(duì)城市軌道交通的管理。從英國(guó)倫敦、新加坡、美國(guó)加州與紐約等地的法律條例與管制措施來看,其主要涉及建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、籌融資、安全等方面,但更多地是關(guān)注于政府與公司的關(guān)系、公司的財(cái)務(wù)預(yù)算與虧損解決、公司的權(quán)利與義務(wù)等[2-3-4]。

可以看出國(guó)外相關(guān)問題的討論與國(guó)內(nèi)存在一定的差異,其根源在于發(fā)展的階段不同,國(guó)外城市進(jìn)入到運(yùn)營(yíng)期,規(guī)范運(yùn)營(yíng)過程中的政府與運(yùn)營(yíng)企業(yè)的關(guān)系是關(guān)鍵點(diǎn);我國(guó)軌道交通正處于大發(fā)展時(shí)期,建設(shè)、規(guī)劃是主要任務(wù),運(yùn)營(yíng)還不是目前階段的重點(diǎn)。各個(gè)城市所面臨的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)情況不同,決定了軌道交通相關(guān)政策也會(huì)存在一定差異。因此,我們認(rèn)為不能簡(jiǎn)單地套用國(guó)外的管理經(jīng)驗(yàn),也不能簡(jiǎn)單地復(fù)制其他城市的管理辦法,應(yīng)當(dāng)在理清軌道交通公共政策性質(zhì)的前提下,討論軌道交通公共政策的特點(diǎn)與內(nèi)容。

二、城市軌道交通公共政策的性質(zhì)和特征

盡管關(guān)于公共政策含義存在不同流派上的爭(zhēng)論[5]。但通常意義上,城市的公共政策是基于滿足城市群體的公共利益為目標(biāo),以城市社會(huì)收益最大化為目的的一種政策選擇和實(shí)施體系總和。它至少應(yīng)包括決策目標(biāo)、實(shí)施主體與機(jī)構(gòu)、相關(guān)的制度安排以及決策的子系統(tǒng)等要素。它與行業(yè)部門規(guī)章的明顯差別在于其實(shí)施的目的不同,政策面向的對(duì)象不同,由此導(dǎo)致在政策內(nèi)容以及政策執(zhí)行和實(shí)施方面存在很大的差異。表1說明公共政策與行業(yè)部門規(guī)章的差異。

1.軌道交通公共政策的特征

軌道交通公共政策就是以城市軌道交通的建設(shè)、發(fā)展與服務(wù)為主軸,以城市公共服務(wù)為對(duì)象,以滿足城市人群公共利益為宗旨,以促進(jìn)城市軌道交通健康發(fā)展為目的,激勵(lì)、引導(dǎo)和規(guī)范參與軌道交通各主體的公共行為,由政府制定、協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督關(guān)于軌道交通產(chǎn)業(yè)發(fā)展、服務(wù)活動(dòng)等具有公共性特征方面的相關(guān)政策組合。作為體現(xiàn)政府意圖和導(dǎo)向的政策組合,顯然需要滿足以下幾點(diǎn)特征:

第一,公共性。

公共性是軌道交通公共政策的最根本的體現(xiàn),也是制定、執(zhí)行與修改公共政策的理論基礎(chǔ)。通常意義上,軌道交通的公共政策集中體現(xiàn)軌道交通在生產(chǎn)、建設(shè)與服務(wù)過程中所有涉及公共利益的意志。它主要從生產(chǎn)和服務(wù)兩個(gè)方面來體現(xiàn)。在生產(chǎn)過程中,它表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)制造環(huán)節(jié)的公共服務(wù)平臺(tái)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、援助和競(jìng)爭(zhēng)政策、建設(shè)過程的外部性等,表現(xiàn)出在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的公共性質(zhì)與共用性質(zhì);在服務(wù)過程中,它體現(xiàn)出對(duì)城市居民在出行過程中,便捷、環(huán)保、舒適、經(jīng)濟(jì)等方面的基本出行需求的滿足。

第二,系統(tǒng)性。

系統(tǒng)性是強(qiáng)調(diào)公共政策各部分內(nèi)部以及它們之間在空間與時(shí)間上的相關(guān)合作和分工的關(guān)系。軌道交通公共政策的系統(tǒng)性則強(qiáng)調(diào)軌道交通生產(chǎn)、制造、設(shè)計(jì)、建設(shè)與服務(wù)各環(huán)節(jié)的公共性政策的建立、形成及相互關(guān)系,也強(qiáng)調(diào)了從政策過程中的制定、執(zhí)行與完善各環(huán)節(jié)的相互整合。建立系統(tǒng)性的軌道交通的公共政策是必要的,這是由軌道交通生產(chǎn)與服務(wù)特性、服務(wù)的過程與長(zhǎng)期性所決定。

第三,階段性。

大城市的軌道交通系統(tǒng)的建設(shè)過程一般都比較長(zhǎng),這就需要城市政府針對(duì)不同發(fā)展階段采取不同的政策重點(diǎn)和目標(biāo)。在建設(shè)期,在優(yōu)先發(fā)展大容量公共運(yùn)輸工具的政策指導(dǎo)下,對(duì)軌道交通的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方面給予階段性的支撐;在城市成網(wǎng)之后,實(shí)現(xiàn)密度經(jīng)濟(jì),更多地采用嚴(yán)格的服務(wù)監(jiān)管與市場(chǎng)導(dǎo)向相結(jié)合的方式,即要充分發(fā)揮軌道交通在城市交通的基礎(chǔ)性作用,又能吸引更多的社會(huì)資本進(jìn)入該行業(yè),共同促進(jìn)和推動(dòng)該行業(yè)的發(fā)展。因此,階段性是城市在發(fā)展軌道交通過程中公共政策的必然體現(xiàn)。

2.軌道交通公共政策的體系框架

城市軌道交通的公共政策體系主要包括三個(gè)方面。從公共政策內(nèi)容來看,主要包括軌道交通公共政策的目的與目標(biāo)、公共政策的主要工具以及不同階段等,反映的是不同時(shí)期和階段公共政策的一般性目的與工具的適應(yīng)性;從公共政策的執(zhí)行過程來看,主要包括公共政策的制訂、實(shí)施與完善,反映的是公共部門執(zhí)行權(quán)力的變化;從公共政策的服務(wù)對(duì)象來看,軌道交通包括了產(chǎn)業(yè)制造、城市軌道交通的規(guī)劃與設(shè)計(jì)、軌道交通的建設(shè)過程以及軌道交通的運(yùn)營(yíng)(服務(wù))過程等若干環(huán)節(jié)。反映的是軌道交通各環(huán)節(jié)的公共性特點(diǎn)。

三、我國(guó)城市軌道交通公共政策的現(xiàn)狀

從制度角度來看,任何一種政策都具有某種意義的規(guī)范性。公共政策更具有公共范圍內(nèi)的規(guī)范。因此根據(jù)制度邏輯,大多數(shù)公共政策實(shí)際上包括了兩個(gè)方面:其一是公開的公共政策。也就是可以通過法律文本體現(xiàn)出來的正式的公共政策,這一部分的公共政策均涉及到了軌道交通的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、安全以及法律責(zé)任等諸多方面,我們將其稱為“基礎(chǔ)性的公共政策”;其二是不在大范圍公開的政策,或者是政府對(duì)行業(yè)的支撐計(jì)劃或補(bǔ)貼政策,這也是正式的公共政策的一種類型,但是僅僅在行業(yè)內(nèi)的公共政策,我們將其稱為“關(guān)鍵性的公共政策”。

1.中央政府關(guān)于軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等的國(guó)家政策

隨著城市交通日益成為影響城市正常運(yùn)行的關(guān)鍵性因素之一,國(guó)家重視城市軌道交通發(fā)展、建設(shè),加大投入的同時(shí),相關(guān)政策也在逐步完善,所制定的政策多為城市軌道交通發(fā)展政策、建設(shè)規(guī)劃政策、產(chǎn)業(yè)性及標(biāo)準(zhǔn)性政策等。主要相關(guān)的軌道交通發(fā)展的政策4過程如下:

(1)公共交通發(fā)展政策(1985年)。第一次提出大力發(fā)展公共交通,以公共汽車、無軌電車為主,發(fā)展出租汽車。特大城市應(yīng)逐步發(fā)展快速有軌電車、高架和地下鐵道,吸引更多居民使用。

(2)規(guī)劃建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)政策(“七五”期間)。系統(tǒng)歸納了城市軌道交通系統(tǒng)所涉及的各類專業(yè)工程應(yīng)用技術(shù),規(guī)定了建設(shè)前期工作的程序和方法,提出了具有普適性的綜合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),擬定了條理化和規(guī)范化的指導(dǎo)性意見。

(3)軌道交通建設(shè)政策(20世紀(jì)90年代)。軌道交通線路近期高峰小時(shí)單向客流量達(dá)到1萬人次時(shí)可建設(shè)輕軌交通;百萬人口以上的大城市在主要客運(yùn)通道上單方向高峰小時(shí)達(dá)3.5萬人以上,遠(yuǎn)期單方向高峰小時(shí)要達(dá)5萬人以上允許建設(shè)地下鐵道。

(4)宏觀調(diào)控政策(1995年)。對(duì)于已經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)地鐵的城市應(yīng)努力做好建設(shè)工作,并組織力量研究解決建設(shè)中出現(xiàn)的問題。對(duì)于那些尚未批準(zhǔn),但城市交通又必須通過軌道交通項(xiàng)目來解決的城市,國(guó)家在從嚴(yán)審批的基礎(chǔ)上出臺(tái)政策,在財(cái)力上予以扶持保證,積極鼓勵(lì)和支持這些城市充分、深入地做好建設(shè)前期準(zhǔn)備工作。

(5)軌道交通發(fā)展政策(1996年)。繼續(xù)做好軌道交通建設(shè)前期準(zhǔn)備工作,制定城市軌道交通發(fā)展規(guī)劃;從城市實(shí)際情況出發(fā),合理確定城市軌道交通建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn),采取各種措施降低建設(shè)費(fèi)用;加速城市軌道交通技術(shù)裝備國(guó)產(chǎn)化研制工作,新型軌道車輛要自主開發(fā)和引進(jìn)技術(shù)相結(jié)合。

(6)國(guó)產(chǎn)化政策(1999年)。城市軌道交通國(guó)產(chǎn)化政策規(guī)定各城市采購(gòu)地鐵車輛,國(guó)內(nèi)生產(chǎn)部分必須超過總價(jià)值的70%。

(7)建設(shè)管理(2003年)。2003年國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理通知》([2003]81號(hào)),規(guī)范了城市軌道交通發(fā)展的條件、資金籌集與服務(wù)運(yùn)行的方式。

(8)運(yùn)營(yíng)管理(2005年)。2005年建設(shè)部頒布《城市軌道交通運(yùn)營(yíng)管理辦法》(建設(shè)部令第140號(hào)),首次從法律層面上論述了城市軌道交通規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理等方面的內(nèi)容和具體措施,該文件也可以被視為國(guó)家關(guān)于城市軌道交通的第一份較為全面與完整的公共政策表述。

2.城市軌道交通的基礎(chǔ)性公共政策現(xiàn)狀

城市的軌道交通政策伴隨著各級(jí)城市的軌道交通發(fā)展而逐步推進(jìn)。2002年上海市頒布了《軌道交通的管理?xiàng)l例》,2005年,作為當(dāng)時(shí)軌道交通的主管部門建設(shè)部頒布了《運(yùn)營(yíng)管理辦法》,北京、天津、上海、大連、沈陽、廣州、南京等許多擁有或者即將擁有軌道交通的城市紛紛以此為藍(lán)本,出臺(tái)了當(dāng)?shù)爻鞘熊壍澜煌ńㄔO(shè)運(yùn)行管理方法。從內(nèi)容上來說,基本上保持了與建設(shè)部文件相一致的特點(diǎn),成為城市軌道交通的基礎(chǔ)性公共政策。

從內(nèi)容上,各城市的管理辦法都將管理的重點(diǎn)放在了管理職能劃分、規(guī)劃管理、建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)管理、安全管理、應(yīng)急管理與法律條例等方面。在涉及資金管理與使用、運(yùn)營(yíng)公司的選擇、軌道交通的價(jià)格和補(bǔ)貼等關(guān)鍵性方面,則提供了一個(gè)概念性的框架,缺乏操作性。

3.城市軌道交通的關(guān)鍵性公共政策的現(xiàn)狀

基礎(chǔ)性公共政策實(shí)際上基本體現(xiàn)了政府在軌道交通公共政策所要關(guān)心的主要內(nèi)容,如所涉及的各環(huán)節(jié)權(quán)屬關(guān)系、管理內(nèi)容、管理工具等。但針對(duì)一些關(guān)鍵性的環(huán)節(jié),所公開的公共政策還是比較模糊的。如資金的籌措與管理、定價(jià)機(jī)制、補(bǔ)貼、運(yùn)營(yíng)方式等。這些方面,各城市政府都分別出臺(tái)一些具體的政策措施來加以完善,從政策內(nèi)容、實(shí)施方法與工具等方面來看,不盡相同,效果也參差不齊。

(1)關(guān)于資金籌措方式。

軌道交通建設(shè)與運(yùn)營(yíng)資金的需求量都相當(dāng)巨大,籌措這些資金尤其是建設(shè)資金是城市軌道交通建設(shè)環(huán)節(jié)中最關(guān)鍵的問題之一。各個(gè)城市除了以財(cái)政資金作為擔(dān)保之外,采取了多種方式,但具體采用什么方式吸引銀團(tuán)投資與國(guó)外資金進(jìn)入,目前還處于“八仙過海、各顯神通”之中。從目前廣泛采用的辦法來看,主要的資金渠道有三個(gè):其一是地方政府的財(cái)政支持,約占30%―40%;其二是當(dāng)?shù)氐你y行貸款,約占30%―40%;其三是企業(yè)自籌資金和社會(huì)資本(上市融資、其他企業(yè)借款等),約占10%―20%;最后是世界銀行或者其他國(guó)家的長(zhǎng)期低息貸款,約占10%―20%。

(2)關(guān)于軌道交通運(yùn)營(yíng)方式。

軌道交通的運(yùn)營(yíng)方式在建設(shè)部頒布的管理辦法中明確提出了采用特許經(jīng)營(yíng)的辦法施行,但許多城市并沒有將這一承諾放在管理辦法之中。管理辦法中對(duì)于政府與軌道交通運(yùn)營(yíng)單位的關(guān)系、軌道交通的運(yùn)營(yíng)方式、公司性質(zhì)、公司運(yùn)營(yíng)的組織方式、公司的運(yùn)營(yíng)范圍和權(quán)限缺乏明確的定位,這就為運(yùn)營(yíng)單位與政府關(guān)系的模糊性提供了條件。由于涉及到公共利益,尤其是如果采用公企業(yè)的方式進(jìn)行運(yùn)營(yíng),就必須進(jìn)行更加細(xì)節(jié)的規(guī)定,以此才能符合“公共財(cái)產(chǎn)”的公開性原則。

從表2中可以發(fā)現(xiàn),國(guó)內(nèi)主要城市的軌道交通運(yùn)營(yíng)方式基本上與投資業(yè)務(wù)分離,運(yùn)營(yíng)只承擔(dān)運(yùn)營(yíng)期間發(fā)生的各種費(fèi)用,采取自負(fù)盈虧的市場(chǎng)化方式。

(3)關(guān)于軌道交通定價(jià)機(jī)制。

從定價(jià)機(jī)制來看,所公開的管理辦法中已經(jīng)把軌道交通定價(jià)機(jī)制納入到政府定價(jià)方法之中,要求由各地政府制定、管理軌道交通定價(jià)水平,運(yùn)營(yíng)公司無權(quán)決定與更改。顯然軌道交通的價(jià)格決定與執(zhí)行是一個(gè)由各城市政府嚴(yán)格管制的領(lǐng)域,但就具體的實(shí)施方法與途徑來看,還面臨諸多比較模糊的問題。

從現(xiàn)有的定價(jià)方式來看,有“一票價(jià)”和“按里程計(jì)價(jià)”等兩種形式,也可以分為有具有福利意義的定價(jià)(如北京)和基本保本意義的價(jià)格(如上海和廣州)。由于軌道交通價(jià)格決定權(quán)與運(yùn)營(yíng)服務(wù)缺乏明顯的相關(guān)性,其定價(jià)權(quán)由相關(guān)的政府部門決策。對(duì)于軌道交通運(yùn)營(yíng)而言,定價(jià)多少并不重要,因?yàn)槎▋r(jià)與補(bǔ)貼具有“兩難”權(quán)衡的特點(diǎn)。價(jià)格高了,政府相應(yīng)的補(bǔ)貼就會(huì)減少,而價(jià)格低了,政府相關(guān)的補(bǔ)貼就會(huì)增多。因此,定價(jià)政策實(shí)際上不但取決于政府公共決策中對(duì)公共利益的理解與表達(dá),還取決于當(dāng)?shù)氐呢?cái)政實(shí)力以及關(guān)于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的認(rèn)識(shí)。

(4)關(guān)于軌道交通補(bǔ)貼政策。

補(bǔ)貼的選擇是軌道交通運(yùn)營(yíng)過程中不可避免要遇到的問題之一,也是政府對(duì)具有公共服務(wù)的商業(yè)化企業(yè)提供的激勵(lì)方式的工具之一。補(bǔ)貼先期假定了軌道交通企業(yè)的公共服務(wù)的地位與內(nèi)容,由于公共服務(wù)具有普適性、平等性等特點(diǎn),決定了這種服務(wù)是面向本市廣大消費(fèi)群體,在這種條件下才可能為補(bǔ)貼創(chuàng)造前提。從目前各城市軌道交通所公開的政策來看,在補(bǔ)貼環(huán)節(jié)方面,補(bǔ)貼多面向投融資環(huán)節(jié)。對(duì)于運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié),只有當(dāng)政府采取低價(jià)格時(shí),政府才對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)采取一定的補(bǔ)貼,當(dāng)政府采取維持保本定價(jià)時(shí),政府很少對(duì)運(yùn)營(yíng)服務(wù)的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼,即使補(bǔ)貼,額度也很少。在補(bǔ)貼形式選擇方面,主要通過直接補(bǔ)貼和政策補(bǔ)貼等方式,北京與上海等地均采用定額補(bǔ)助的方式,廣州利用土地出讓金來補(bǔ)貼軌道交通的建設(shè)資金缺口。在補(bǔ)貼的時(shí)期選擇方面,絕大多數(shù)政府對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼均采取一年一“定”的方式,因此,變數(shù)很大,預(yù)期不確定的因素很多。

四、軌道交通公共政策的矛盾與出路

從總體上看,伴隨著城市軌道交通的快速發(fā)展,各種關(guān)于軌道交通的政策也逐步得到了發(fā)展與完善。上述的相關(guān)政策為軌道交通在規(guī)劃、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)甚至制造過程創(chuàng)造了良好的條件,但由于軌道交通自身多環(huán)節(jié)、多部門的復(fù)雜生產(chǎn)和服務(wù)的部門特點(diǎn),以及公共服務(wù)的特征,決定了其公共政策的復(fù)雜性、系統(tǒng)性與階段性,因此,我們認(rèn)為目前軌道交通的公共政策還存在一些問題和矛盾。

1.從目的與對(duì)象來看,受眾主體較為單一,缺乏面向不同主體、不同環(huán)節(jié)系統(tǒng)化的政策

已有的公共政策可以將其視為總則性的和框架性的,其主要的利益出發(fā)點(diǎn)仍以部門利益為主,由于軌道交通所涉及到消費(fèi)者、運(yùn)營(yíng)商和投資商不同的活動(dòng)主體,從產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)來看,它包括制造、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等不同部門,因此從公共政策的內(nèi)容來看,不能用產(chǎn)業(yè)或者部門利益替代公共利益,應(yīng)該存在面向不同主體的政策及其實(shí)施機(jī)構(gòu)。總體可以歸結(jié)為表3所示:

2.從階段性來看,缺乏關(guān)于不同時(shí)期公共政策的調(diào)整與思路

目前的公共政策缺乏對(duì)時(shí)期的把握,將建設(shè)與運(yùn)營(yíng)捆在一起,尤其對(duì)建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期的工作重點(diǎn)缺乏階段性的認(rèn)識(shí)。以北京市為例,從1980年北京市擁有第一條地鐵以來,軌道交通一直是北京市公共交通發(fā)展的主題之一,2005年以來,北京市正式將軌道交通的建設(shè)與發(fā)展作為發(fā)展公共交通的關(guān)鍵性工具,計(jì)劃中到2015年北京市的軌道交通線路將達(dá)到561千米,躋身世界規(guī)模最大的軌道交通城市之一。在未來5年左右,北京市軌道交通建設(shè)仍然成為中心任務(wù)的條件下,把握和調(diào)整北京市軌道交通的公共政策,在推動(dòng)與保障建設(shè)任務(wù)的前提下,規(guī)范運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的管理,是保持政策連續(xù)性的重要任務(wù)與內(nèi)容。

目前北京市的軌道交通的公共政策是以建設(shè)為主。其主要特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)投融資政策,政策重點(diǎn)主要是以投融資為主體,兼顧經(jīng)營(yíng)。隨著路網(wǎng)逐漸形成規(guī)模,大規(guī)模建設(shè)進(jìn)入尾聲,軌道交通的運(yùn)營(yíng)效率以及經(jīng)濟(jì)推動(dòng)效應(yīng)就應(yīng)該作為軌道交通公共政策以及公共戰(zhàn)略的重點(diǎn)。因此,在不同的發(fā)展階段中,需要針對(duì)不同的戰(zhàn)略目標(biāo),制定不同的政策框架。但也應(yīng)該注意兩個(gè)不同階段戰(zhàn)略目標(biāo)的相互銜接,推動(dòng)公共政策的持續(xù)性與權(quán)威性。

3.從公共政策構(gòu)成的內(nèi)容來看,政府與運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的關(guān)系并不十分明確

已有的公共政策盡管對(duì)運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)制定了相關(guān)的政策框架,要求建立以特許經(jīng)營(yíng)為導(dǎo)向的管理體制,但就目前執(zhí)行的情況來看,這種特許經(jīng)營(yíng)合同并不十分完善。其主要表現(xiàn)為:

(1)特許合同只有單純的責(zé)任,缺乏明確的利益分享與成本分?jǐn)倷C(jī)制。特許合同是運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)中公司的根本,它決定了公司的發(fā)展空間和持續(xù)增長(zhǎng)能力。對(duì)于軌道交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)來說,公司需要承擔(dān)軌道交通的公共服務(wù),但同時(shí),公司也需要自身的發(fā)展。因此,政府與公司之間的特許合同實(shí)際上包括了兩個(gè)方面:一方面是政府要確定運(yùn)營(yíng)公司作為軌道交通惟一運(yùn)營(yíng)商,另一方面以此為基礎(chǔ)上,政府需要運(yùn)營(yíng)公司提供公共交通的服務(wù),這是一種公共服務(wù)的購(gòu)買。目前政府僅僅將運(yùn)營(yíng)公司單純地作為公共交通的服務(wù)機(jī)構(gòu),由此就限制了軌道交通運(yùn)營(yíng)組織的發(fā)展,也限制了軌道交通在城市經(jīng)濟(jì)中的最大效能的發(fā)揮。

(2)以財(cái)政補(bǔ)貼代替購(gòu)買服務(wù)不能提高軌道交通運(yùn)營(yíng)公司的效率。目前絕大多數(shù)城市在運(yùn)營(yíng)階段,在軌道交通的價(jià)格采取普惠制的條件下,運(yùn)營(yíng)公司很難補(bǔ)償其運(yùn)營(yíng)成本,需要政府對(duì)其補(bǔ)貼。目前絕大多數(shù)城市采取的財(cái)政補(bǔ)貼方式可以視為隱合同關(guān)系,這種關(guān)系缺乏長(zhǎng)期性,只具有很低的激勵(lì)效能,不利于提高運(yùn)營(yíng)公司的效率。因此,在公共購(gòu)買服務(wù)條件下,給定軌道交通的公共服務(wù)特征,明確政府與企業(yè)的合同關(guān)系,合理地確定補(bǔ)貼方式,既能激勵(lì)企業(yè)保證完成公共服務(wù)活動(dòng),又能夠促進(jìn)公司快速發(fā)展,這將是未來軌道交通公共政策的關(guān)鍵內(nèi)容之一。

4.從項(xiàng)目管理來看,企業(yè)組織關(guān)系尚處于不斷變動(dòng)之中

從目前投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)來看,軌道交通作為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)有兩種基本的形式:一種是一體化管理。以上海為例,上海將投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)整合到一個(gè)公司集團(tuán),由一個(gè)公司來管理運(yùn)營(yíng)軌道交通全部過程。另一種是專業(yè)化管理。以北京為例,北京市將軌道交通項(xiàng)目分解為京司、建設(shè)管理公司以及軌道交通運(yùn)營(yíng)公司,分別承擔(dān)軌道交通投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。事實(shí)上,從目前的情況來看,各城市的項(xiàng)目管理模式仍然處于不斷變動(dòng)之中,上海市以前是專業(yè)化分工,最近轉(zhuǎn)向一體化組織,北京以前是一體化管理,目前是專業(yè)化管理模式。應(yīng)該看到,不論是總和的形式還是分離的形式都是一種組織安排類型,這種分離式的組織形式能否滿足軌道交通實(shí)際運(yùn)行的效率,并不取決于這種組織形式本身的好與壞、優(yōu)與劣。

5.從實(shí)施機(jī)構(gòu)來看,機(jī)構(gòu)關(guān)系有待于進(jìn)一步協(xié)調(diào)

管理體制是否有效率取決于它與實(shí)際事務(wù)是否能夠?qū)崿F(xiàn)責(zé)權(quán)利相一致(權(quán)責(zé)明確)、各環(huán)節(jié)是否能夠有效協(xié)調(diào)(分工協(xié)調(diào))等因素。從目前的管理體制來看,負(fù)責(zé)對(duì)軌道交通的建設(shè)、投資、規(guī)劃與運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)的管理體制實(shí)行的是專業(yè)化分工管理。也就是說,從最終的管理決策來看,發(fā)改委負(fù)責(zé)投資,規(guī)委負(fù)責(zé)規(guī)劃設(shè)計(jì),交通管理局負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)事務(wù),建設(shè)局負(fù)責(zé)建設(shè)環(huán)節(jié),其他部門分別負(fù)責(zé)其中的某項(xiàng)事務(wù)。這種專業(yè)化的管理模式是否合理也不取決于管理模式本身的好壞,但這種模式是否能發(fā)揮作用取決于以下幾個(gè)因素:

(1)權(quán)責(zé)關(guān)系是否明確。

每一個(gè)部門的權(quán)責(zé)是否能夠明確或者到位是這個(gè)部門是否具有管理效率的關(guān)鍵。以北京市軌道交通內(nèi)部的管理體制為例,交叉管理仍然存在。由于軌道交通各環(huán)節(jié)之間聯(lián)系緊密,從規(guī)劃、融資到建設(shè)、運(yùn)營(yíng),專業(yè)化特征明顯,但環(huán)節(jié)之間相互交叉,不可避免導(dǎo)致管理職能交叉。例如軌道交通管理處與軌道交通運(yùn)行指揮中心之間的責(zé)權(quán)關(guān)系就不甚明確。軌道交通管理處負(fù)責(zé)安全事務(wù)與行為規(guī)范,類似于制定與管理行業(yè)法律、法規(guī)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。軌道交通運(yùn)行指揮中心承擔(dān)軌道交通運(yùn)營(yíng)過程中各種業(yè)務(wù)審核與管理。從權(quán)責(zé)內(nèi)容來看,無法判斷兩者誰是管理運(yùn)營(yíng)部門的最終行政管理部門。

(2)部門之間的分工與協(xié)調(diào)。

部門之間的相互協(xié)調(diào),尤其是涉及到經(jīng)濟(jì)利益的相互協(xié)調(diào)的程度在某些方面是決定這種管理體制是否有效的另一個(gè)重要因素之一。涉及到軌道交通各環(huán)節(jié)的管理機(jī)構(gòu)很多,包括了發(fā)改委、規(guī)委、建委、交委、國(guó)土以及其他各相關(guān)職能機(jī)構(gòu),但最關(guān)鍵的部門包括了發(fā)改委、規(guī)委、交委(以前歸建委)與國(guó)土四個(gè)部門。四大部門的矛盾主要集中于資金和土地的使用,尤其是涉及到軌道交通用地、線路設(shè)置(站點(diǎn))以及周邊土地等政策問題。目前由于部門之間以部門利益為主調(diào)的相互扯皮、推諉所形成的矛盾是阻礙專業(yè)化管理有效運(yùn)行的關(guān)鍵因素之一。

6.從城市交通政策來看,軌道交通與其他交通方式缺乏一體化思考

軌道交通的交通服務(wù)功能伴隨著軌道交通的網(wǎng)絡(luò)形成,其重要作用日益體現(xiàn)出來。以北京市為例,預(yù)計(jì)到2015年,北京市區(qū)軌道交通初步成網(wǎng),軌道交通的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)所體現(xiàn)出來的交通運(yùn)輸優(yōu)勢(shì)將大大緩解北京市交通擁堵狀況。目前由于公共交通的規(guī)劃設(shè)計(jì)還缺乏有效的宏觀整體指導(dǎo)原則,軌道交通的干線作用受到了一定的抑制。

(1)連接性與分工協(xié)作。

現(xiàn)有的公共交通規(guī)劃體系并不是以軌道交通為軸心來建設(shè)的。從不同公共交通的優(yōu)缺點(diǎn)來看,軌道交通適合大運(yùn)量、軸線運(yùn)輸。從集聚點(diǎn)到集聚點(diǎn)區(qū)域的運(yùn)輸是軌道交通的長(zhǎng)處,但它并不能實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸?shù)狞c(diǎn)對(duì)點(diǎn)的最終完成環(huán)節(jié),需要其他交通工具進(jìn)行補(bǔ)充。從現(xiàn)有的北京市公交線路與軌道交通的結(jié)合來看,實(shí)現(xiàn)這種無縫連接、一體化運(yùn)輸?shù)膯栴}重重。公交站點(diǎn)距軌道交通站點(diǎn)的連接不暢,軌道交通站點(diǎn)之間的換乘也連接不暢,公交線路與軌道交通線路無法形成有效的分工協(xié)作關(guān)系,限制了軌道交通進(jìn)一步發(fā)揮軸心的作用。我們也看到重慶等地已經(jīng)進(jìn)行了有益的嘗試,他們從運(yùn)營(yíng)角度,將軌道交通與公共交通整合在一起形成城市公共交通的運(yùn)輸集團(tuán),以此來解決地面交通與地下交通的連接性問題。

(2)集聚性與站點(diǎn)的區(qū)位。

軌道交通站點(diǎn)具有較為典型的區(qū)位特點(diǎn)。人流量大,交通密集,便于開發(fā)商業(yè)、地產(chǎn)等服務(wù)業(yè)。因此,將軌道交通大型樞紐站發(fā)展建設(shè)成為城市經(jīng)濟(jì)集聚中心就是軌道交通發(fā)揮服務(wù)平臺(tái)中心作用的關(guān)鍵,這也是以“TOD”為導(dǎo)向的城市開發(fā)的中心觀點(diǎn)。以目前北京市軌道交通樞紐點(diǎn)的建設(shè)來看,幾乎看不到這種區(qū)位優(yōu)勢(shì)的開發(fā)。無論是西直門、國(guó)展中心等重要的樞紐點(diǎn),還是比較小的站點(diǎn)建設(shè),尚未形成推動(dòng)這一區(qū)位集聚的有效機(jī)制。

五、結(jié)論與政策含義

軌道交通作用不能簡(jiǎn)單地作為緩解城市交通擁堵的工具,它對(duì)于城市空間結(jié)構(gòu)、城市區(qū)域單元的集聚、城市功能中心的形成等方面都具有巨大的推動(dòng)作用。但這些作用需要城市政府的適宜的公共政策支持。本文認(rèn)為:

第一,軌道交通從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程,需要考慮不同階段中的公共政策的重點(diǎn)、目標(biāo)與任務(wù)。

第二,軌道交通是城市一體化運(yùn)輸?shù)囊粋€(gè)環(huán)節(jié),應(yīng)當(dāng)建議以軌道交通為軸心的公共交通系統(tǒng),整合各種公共交通資源,促進(jìn)各種公共交通工具之間相互分工與協(xié)作,不能將軌道交通、公共汽車等其他交通工具分離開來,相互競(jìng)爭(zhēng)。

第三,軌道交通在實(shí)際規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各個(gè)環(huán)節(jié)將面向不同的主體和客戶,因此在保證公共政策的“公開性”的前提下,應(yīng)建立多層次和多視角的公共政策體系,滿足不同環(huán)節(jié)公共性要求。

第四,軌道交通運(yùn)營(yíng)實(shí)際上是軌道交通產(chǎn)業(yè)鏈最終的價(jià)值體現(xiàn),需要更多地關(guān)注運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)的組織結(jié)構(gòu)、激勵(lì)結(jié)構(gòu)和服務(wù)購(gòu)買等問題。

第五,軌道交通公共政策的執(zhí)行部門是一個(gè)多部門的綜合,盡管采用何種管理類型并不重要,但在現(xiàn)有的條件下,采用專業(yè)化管理模式并不適合現(xiàn)有的情況,應(yīng)當(dāng)建立含城市其他公共交通工具在內(nèi)的綜合交通管理結(jié)構(gòu)。

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Research on Public Policy of Rail Transit in Our Country

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