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一、城鄉規劃與土地利用規劃的差異。這兩者在規劃目標、指導思想及規劃部門、規劃時間等存在不同程度的差異。土地利用規劃是以土地資源供給為出發點，依照上級所下達的對建設用地的控制指標為限制，按計劃進行的土地規劃編制，其指導思想是制約供給和引導需求，重點在于對土地利用的控制上。城鄉規劃是對社會發展、經濟狀況、產業政策及人文因素等多方面進行綜合分析，并依據市場經濟下城鎮的客觀發展規律與社會需求進行編制的規劃，其指導思想是以滿足需求和方便生活為出發點，重在發展。土地利用規劃是以規劃期的耕地和其他主要農用地的保有量、建設用地占用耕地數量及控制規模、土地的開發，整理及復墾規模、總體布局要求及土地利用率與產出率的提高等方面為主要目標。城鎮規劃則主要目標則是在城鎮的性質、規模及發展方向確立的條件下，對城鎮的規劃區范圍及擬定分期建設技術經濟指標等方面進行確定。

二、 統籌兩種規劃的整體思路。

城鄉規劃是國民經濟和社會發展規劃的深化，而城鄉規劃和土地規劃又是區域規劃必不可少的兩個方面。在時間上，兩個規劃要統籌編制，城鄉規劃的編制要兼顧土地規劃，因為土地規劃是否合理直接影響到城市總體發展，土地規劃是城鄉規劃的重要內容；土地規劃也要兼顧城鄉規劃，城鄉的土地規劃是否有效要看是否符合城市發展的總體標準。在空間上，兩個規劃要互補互利，在城市區域的發展中，必須要堅持城市規劃指導與土地規劃，必須要堅持土地規劃服務于城市規劃，即前者的發展是為后者的發展做鋪墊，后者的發展是為了前者的更進一步發展。因此必須做到以下幾點：第一，做到彈性規劃。無論是城鄉規劃，或土地規劃都要具有可量化性，要留有一定的空間。而彈性規劃能夠有效適應變化的市場環境，根據不同地點、不同時期做出適時調整，避免規劃失靈以及出現重復規劃。第二，做到協調規劃。在整個城市區域規劃中，不能片面強調城鄉規劃，也不能一貫重視城鄉規劃。第三，做到多元規劃。在兩個規劃的具體編制中，對規劃的目標要明確，實現社會的全面發展。第四，做到效益規劃。沒有價值的規劃是沒有意義的規劃，特別是在市場經濟環境中，效益高低決定市場成敗，為此，在兩個規劃的編制中，一定要注重規劃的效益性，實現經濟社會生態效益的大一統。第五，做到整體規劃。在兩個規劃的實施中必須從國民經濟發展大局出發，從城市區域經濟發展大局出發，做好整體布局，既要搞好物質方面的規劃，也要搞好非物質方面的規劃，既要做好整體規劃，又要做好局部規劃。第六，做到實用規劃。任何規劃都是用來指導發展實踐的，所以在兩個規劃的編制過程中，要注重規劃的可操作性和實用性，使得制定的規劃能夠落實到城市經濟發展中去，為城市的發展搞好理論鋪墊。

三、 統籌兩個規劃，做到制度創新。

我國到現在都還沒有為土地規劃制定相關的法律法規，這就導致在規劃的實施進程中城鄉規劃比土地規劃更加嚴肅、更加科學、更有可操作性。而從管理角度看，城鄉規劃和土地規劃分別由兩個行政級別對等的管理部門加以編制，這必然導致兩個部門各行其是，缺乏有效的溝通，行政指令措施無法進行統一，效率低下、浪費資源。我國已經是市場經濟國家，規劃的行政屬性 還相當濃厚，在規劃的編制和實施中 常常忽略市場經濟規律，不考慮客觀的供求狀況，主觀行事，造成規劃與經濟規律不服，與市場經濟脫軌的嚴重后果。基于以上的種種制度詬病，要統籌兩個規劃必須進行制度創新。一、要創新法律制度，完善相關法律制度，特別是要盡快制定《土地規劃法》來為土地的實際規劃保駕護航，使得兩個規劃都有相關法律制度的庇護，為統籌戰略提供法律保障。二、要創新管理制度，將兩個制定規劃的部門合二為一，統一政令，增強規劃的執行力度和社會經濟效應，為統籌戰略提供管理保障。三、要創新環境制度，要打破長期以來形成的行政主導，市場為次的管理方法，堅持市場運行為基礎行政干預為輔助的管理，尊重客觀經濟規律，尊重市場規律，為統籌戰略提供環境保障。

四、走集約型的城鄉建設道路

城鄉建設規劃應從過去的粗放式建設方式轉變為充分發揮城鄉可利用空間的集約型建設方式。城鄉規劃要樹立建設用地緊張的觀念，對土地進行更加科學、精密、詳盡的安排規劃，對城鄉空間充分利用，適當提高建筑的密度、高度及容積率。當前許多城鄉建筑的密度與容積率都比較低，有著很大的開發改造潛力。同時也可通過加強舊城改造，提高舊城用地在布局、結構及功能方面的緊促性與合理性來提高舊城土地的利用效率。另外還可以土地置換的方式，壓縮農村的居民點及村鎮企業用地，以達到節約用地的目標。

綜上所述，城鄉規劃和土地規劃雖然在概念上各不相同，但是，站在國民經濟發展的大局上，而這卻是可以統籌的，它們是相互彌補、相互促進的，城鄉規劃離不開土地規劃，后者是前者的重要組成部分；土地規劃也離不開城鄉規劃，前者需要以后者為坐標，為其前進明確方向。在今后的實際工作中，為了更好地統籌兩個規劃，不論是在發展思路上，還是在發展途徑、制度創新上，都要進行行之有效的改革，將城鄉規劃和土地規劃共同納入城市經濟的發展中，城鄉規劃兼顧土地規劃，土地規劃參照城鄉規劃。統籌兩種規劃才能提高經濟效益，才能提高社會效益，才能提高環境效益。

參考文獻：

[1]王萬茂.士地利用規劃學[M].北京：中國大地出版社2000．

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【關鍵詞】城鄉規劃建設；土地管理；

1.引言

城鄉規劃建設是政府致力于改善人民生活的一個發展型戰略，土地是人類賴以生存的載體，只有將其合理的規劃、建設，才能保證城鄉規劃建設的順利實施。在整個發展過程中，我們應該充分的吸收先進的科學經驗，并不斷的進行改革，對于土地管理模式等進行創新，才能更好的使土地發揮應有的價值，提升其整體的利用情況，改善人民生活的環境。使我國經濟建設整體邁向新的臺階。

2.城鄉規劃管理的發展

政府為促進城鄉社會、經濟、環境的可持續發展，通過制定城鄉規劃管理制度來保證區域內各項建設活動、土地使用可以進行控制、組織、協調、引導、監測等行政管理。制定的城鄉規劃管理體制需要以我國基本法律為依據，根據城鄉趨勢實際發展情況與發展規律進行制定。我國的城鄉規劃管理體制是從改革開放之后逐漸建立的，在20世紀80年代以前的鄉規劃管理制度主要是以規劃編制方法、規劃編制層次兩個方面進行的。科學的管理理論不再局限性的從編制方法以及編制層次來制定，主要從行政法規、城鄉規劃法規、地方法規來制定。

3.城鄉規劃建設中開展土地管理的重要性

土地問題，是一個具有全局性與戰略性的重大社會問題，城鄉規劃建設管理問題，不僅與每一個百姓的生活息息相關，而且與土地利用的合理、有效性關系密切，同時也關系到國計民生和經濟社會的全面協調與可持續發展。隨著我國人口的不斷增加，土地需求的日益增長，特別是在近幾年的城鄉規劃建設過程中，土地資源成為影響城市、鄉鎮發展的關鍵主體之一，許多城市規劃建設項目都離不開土地資源的支持，因此在城市和鄉村的規劃建設中對土地管理的要求也越來越高。土地管理工作能夠幫助城鄉規劃建設提供更好的資源和空間，優化城鄉規劃設的方案，有助于為人們的日常生活建設提供更好的環境，使城鄉規建設向著可持續發展的方向進行。

4.土地規劃管理與城鄉規劃實施之間的關系

在城鄉建設進程中土地規劃管理同城鄉規劃二者雖然存在一定的矛盾，然而其實質二者是相互聯系的有機整體，只有兩者科學、合理地結合應用，才能科學、合理、有效地管理土地。土地規劃的合理性、科學性需要以城鄉建設為基礎，是城市化建設的主要保障；然而城鄉規劃的前提便是土地規劃管理，合理、科學的土地規劃管理能夠確保土地資源充分利用。

4.1引導資金與資源的合理利用

調整各級干部的政績考核指標，使得經濟發展的規劃與建設逐漸轉向有利于實現城市高密度與高效率規劃和建設，促進自然資源條件與環境承載力能夠統一協調。反應公眾利益，以社區尺度的居住環境之等作為考核政績的關鍵因素，將節能建筑與綠色建筑作為重點發展對象，改造資源浪費與環境破壞的不良習慣，盡可能的保留當地文化，自然遺產。

4.2土地儲備工作與城市規劃的空間布局導向

城市化進程不斷加快，增加了土地建設用地規模。但是，由于土地規劃中存在的弊端，導致土地規劃還不能對土地儲備工作進行科學化指導，因而需要對土地規劃工作進行深入研究。對空間布局做出合理規劃，并以此為向導。要充分發揮土地儲備的重要作用，尤其是在房地產市場和城市規劃方面。對于土地規劃工作而言，土地儲備規劃是一項具有創新性的工作，在實際工作中，并無過多可以參考的資料。因而在開展土地儲備規劃工作時，要充分結合廣西的實際土地資源與城鄉布局情況，對總體規劃和城鄉規劃工作做出嚴格控制，并要完善儲備土地規劃的工作體系，促進空間布局的科學性。

4.3以土地管理為核心，推動城鄉規劃的科學發展

增減掛鉤政策是城鎮化建設項目中用地規劃的一種科學合理的方式，能夠進一步優化城鄉結構，促使城鄉經濟共同發展。在城鄉建設過程中，增減掛鉤充分應用到擁堵中，從而提供了農村土地利用率，使得分散的農戶集中起來了，進一步優化了城鄉布局，在確保耕地常應用的情況下緩解城鄉發展之間的矛盾。在市場經濟環境中，增減掛鉤政策的執行過程中可能會同有的農民意見相違背，為了有效解決這一現象就必須制定土地規劃管理政策，明確增減掛鉤政策的效力，使得城鄉規劃和土地利用更加科學、合理、規范的開展。立足于當前實際情況，需要適當調整產業發展定位和土地用途定位，保護耕地不被破壞，導農村勞動力科學轉移，增強城鄉規劃的可操作性。

4.4新增建設用地計劃與城鎮建設用地有序擴張

當前土地規劃包括舊城改造和新區擴張兩種方式。有效控制新區擴張，提高土地利用率。例如小城鎮、開發區建設便能夠采用擴張的方式進行城鄉規劃，對于土地資源有限的大中城市必須嚴格控制，科學協調舊城改造同新區擴張，調查分析該地區城鄉發展情況，控制建設用地量，重點研究規劃方案中的土地用途和經濟結構，在執行規劃前準確區分用地的類型與展的重點，評價集中居中和集中產業等方面執行情況。傳統用地管理方法無法對城市規劃產生導向性作用，而是偏重數量上的管理，一定程度上加重了新區建設用地不足狀況，也使得公共服務設施建設出現滯后。針對以上實際反饋出來的主要問題，將新增建設用地管理作為近期改革的重點內容。以控制用地總量為基礎，結合我省各市縣建設土地規劃要求，不斷對土地用地布局和結構進行統籌管理，鼓勵農村向城鎮集中，產業向園區集中。

4.5拓展土地規劃的深度

在規劃與實施之間搭建橋梁如果土地規劃方案不合理、不完善將會阻礙城鄉規劃的實施，使得土地資源儲備和城鄉建設不規范，情況嚴重將會造成基礎設施缺乏，城市功能不足，嚴重破壞了城市生態環境。為了全面提高城鄉規劃和土地利用的總體質量和實施效果，需要制定科學合理的土地規劃管理，使得土地資源充分發揮其調控和引導的作用，深化土地調控在宏觀層次的作用。被城鄉規劃和土地利用之間的聯系為核心，把功能當做根據促使城鄉規劃的有序開展。詳細的內容、確定的用途、完善的政治構成了合理的土地規劃，從而確保了城鄉規劃順利開展。除了合理的土地規劃外，還需要現代化的信息管理方式，增強土地規劃的使用效果，降低了成本投入，節約了資源。政府同社會需要科學評估土地規劃方案，采用更為縣民警的理念把土地規劃和城鄉規劃之間的關系進行有效協調。

5.結束語

隨著經濟社會的迅速發展，我國城鎮化建設建設不斷加快，在這一進程中土地資源利用成為了一個重要的問題，怎樣充分合理利用土地資源成為了社會各界重點思考的問題。土地規劃管理同城鄉規劃管理兩者在實施過程中不僅具有密切的聯系，又相互區別，但是怎樣協調者之間的關系，促使土地資源充分被利用，同時確保耕地等資源便成為了我們重點研究的課題。所以，針對土地規劃管理和城鄉規劃管理之間的關系進行了深入探究，希望能夠對今后的研究工作有所指導。

參考文獻

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關鍵詞：土地產權；城鄉規劃；策略；探討

政府有關部門在對城鄉統籌規劃時，有關土地產權的問題是城鄉規劃首先應當解決的問題，其決策的安排也與土地產權息息相關。在歐美很多發達國家在進行土地產權劃分時，大多采取標準化的方式，以小尺度的方格進行劃分，最終按照土地產權私有制來運行。在我國，土地的是國有的，城鄉二元制是現階段土地產權實行的制度，無論是城市、農村還是城市郊區的土地，法律規定范圍內的土地均屬于國家所有，其余部分則屬于農民集體所有，土地都是歸國家所有。土地是城鄉規劃的客觀對象。換言之，要想使城鄉規劃順利實施，勢必要調配土地資源。因此，城鄉規劃中的相關制度或操作途徑等都會直接或間接地受到土地制度的影響，整個系統性地對城鄉問題進行規劃離不開土地產權的“再結構”。

1.土地產權與城鄉規劃

1.1城鄉規劃本體中對土地產權的解釋

在城鄉規劃中，集約、高效、改善人居環境、保護資源及合理利用土地等都是需要遵循的原則，也是社會實現公平、公正的重要依據。土地在發展過程中應當按照城鄉土地的規劃有序開展，無論是土地的地點、規模還是時序或使用主體都應當通過城鄉規劃給予干預，與此同時還應當控制土地的用途、景觀環境、開發強度及建筑形式。這不僅是在控制干預土地產權，更涉及到土地產權在公共管理層面的問題。土地產權是一個權利束，包括與土地相關的多種權利，例如，使用權、開發權、租賃權或抵押權等。

自上世紀末期，我國便出臺了相關法規政策，用于限制土地的相關權利，例如在城鄉規劃或土地規劃時，土地使用權、開發權應當在這些規劃中受到相應的限制。為了維護公共利益的具體需要，收購私人土地的行為具有強制性。由此可見，城鄉規劃歷來與土地產權緊密相關，轉移、限制土地產權都可以在城鄉規劃的具體內容中發揮作用。在規劃、開發、控制土地上，城鄉規劃實質上是對土地權利進行調控。

1.2土地產權視角下城鄉規劃的內涵

城市化進程的不斷推進，很多過去農村集體所有的土地之間轉變為國有建設用地。土地征用是一種嚴格控制土地利用規劃，它主要是合理分配居民的土地利益，以實現合理配置城鄉土地資源的目的。土地征用行為建立在城鄉規劃之下，可以實現土地資源的統一征用或出讓，節約更多社會成本，土地供需雙方在這樣的環境下避免重復的談判，或形成交易費用。城市建設進程也在這樣的高效環境下加快發展，并且實施的效果及水平也有助于生產力的優化布局。此外，從全面推進區域經濟社會發展中，初始分配土地所有權，進一步引導城鄉建設發展的方向，解決分配不均、土地資源嚴重流失等不良問題的出現。

2.城鄉規劃面臨的突出問題

2.1失衡的總體規劃編制帶來的影響

盡管國家針對城鄉規劃問題制定了眾多規劃內容，但在具體實施過程中，依然有部分編制內容不符合實際操作，或將標準指定地過于理想化，未能將區域差異考慮在內。這些情況直接或間接導致我國出現城鄉發展不平衡的現狀，很多地區也因此得不到平等對待。我國農村的土地所有權屬于集體所有，固有方式下的城市規劃不適用于農村，這便導致城鄉規劃中暴露出的諸多問題不斷激化。特別是特殊的生產、生活方式在農村中如果沒能將集體與個人的長遠利益考慮周全，很難呈現具有可預見性的實際操作行為。

2.2不到位的規劃審批管理帶來的不良影響

項目建設的實施并不會直接受城鄉規劃的影響，大多數項目建設是通過個體行為實現的，土地出讓問題則是其中最為核心的內容，因此在履行相關合同時應當進一步明確具體的義務。但是在具體操作中，在缺乏事先的研究與評估時便制定相應的規劃，欠缺必要的預判性，如果審批監督中缺位，審批管理不到位等，勢必會導致群眾得不到公平、公正對待的問題，缺乏合理使用及規范管理，勢必會影響整個規劃的進程。

2.3不規范的土地產權帶來的影響

縮小城鄉差距，實現城鄉統籌發展，這是城鄉規劃的最終目標，但是現階段還存在眾多不適應問題有待解決。由于城市的土地是國家所有的，而農村的土地歸農民集體左右，此時便造成土地產權問題不同，而出現城鄉難以集中統一的問題。如果在呈F城鄉規劃時，城市與農村得到不平等的對待，其所有權、出讓權、收益權等都無法獲得決定的統一，此時城鄉規劃難以優化市場配置，土地產權也因此無法清晰的界定，之后的產權制度和不確定的土地產權都不同程度地阻礙了城鄉規劃的順利發展。

3.改進城鄉規劃的對策建議

3.1建立健全符合實際的總體規劃編制

符合現實需要才是城市規劃應當遵循的首要條件，在制定健全編制過程中，應當從城市和農村兩個不同側面考慮問題。在針對城市及農村的不同問題時，應當區別對待，針對實際情況不斷修改和完善城鄉規劃機制，尊重城鄉不同的生產、生活方式，從國家大局及集體利益出發，維護好個人利益，確保編制的合理性與科學性，并將可能發生的隱患問題提前深入分析，在對具體規劃制度操作時盡量避免因隱患問題而帶來的直接或間接的經濟損失，及時出臺相應的對策及措施，將城鄉實施機制創新化，維護整體的穩定性和連續性，使城鄉規劃編制更加科學化、法制化。

3.2探索城鄉土地不同類型的規劃管理方式

實施城鄉規劃的成效如何，很大程度上與管理部門有直接關系，履行土地合同、全面實施規劃都與監督管理息息相關，城鄉規劃過程中每一個環節、內容及標準都離不開管理部門的貫徹。是否按相關標準規劃，是否合理合法地規劃等問題，都離不開管理部門站在公開、公正的立場約束和規范各方的利益主義。與此同時，不同的土地類型，實施的管理方式及程序應當靈活，根據實際情況保證規劃要求的全面實施。

3.3進一步明確土地產權相關法律體系

明確土地產權是城鄉規劃的前提后，我們應當站在宏觀大局的角度，建立健全有關土地產權的法律體系。這些法律體系可以有效將農村集體土地使用權消除，將國有土地使用權的產權權能消除。針對城市土地產權及農村產權問題，細化具體管理細則，使雙方的土地產權可以得到同等的使用、收益及處置。在規范、明確、健全土地產權的前提下，不斷建立更科學、完善的監督體系。為促進城鄉規劃的進程，應當不斷加大執法力度，使其中滋生出來的違法問題得到遏制。

4.小結

在城鄉統籌發展進程中，不斷改進城鄉規劃，使城鄉之間的差距不斷縮小是核心內容。為此，有關部門應當應當高度重視現階段存在的問題，制定出臺相應的法律體系及規章制度，實現城鄉發展的對等和可持續發展。

參考文獻：

[1]王婷. 城鄉建設用地增減掛鉤制度創新研究[D].南京農業大學，2014.

[2]吳丹. 城鄉統籌背景下旅游產業導向型村鎮規劃研究[D].重慶大學，2014.

[3]詹海斌. 長江三角洲區域城市土地市場一體化研究[D].南京農業大學，2013.

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[關鍵詞]新城鎮化；城鄉規劃；轉型；大區域規劃體系

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.18.136

[中圖分類號]TU982 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）18-0-02

1 規劃設計在城鎮化進程中的重要地位

1.1 城鎮化進程中規劃設計的地位

在當今社會大背景下，各行各業都在蓬勃發展，經濟形勢一片大好。雖然城鄉發展已經有了很大的提高，但是在一些地方上還是讓人擔憂。進一步提升經濟水平，更高程度地實現人民富裕、生活美滿，還需要人們進一步地提高城鄉的規劃管理水平。在新形式下，城鄉規劃管理已經成為必須走的一步，也是需要著重進行的工作。在城鄉規劃的過程中，人們不能盲目地急于求成，必須有一套完整的方案并正確地把握規劃管理權力下放和統一的關系。在新城鎮化的背景下，城鄉規劃與管理必須穩扎穩打，做好設計，管理好規劃，將規劃轉型問題做到位。

在進行城鄉規劃管理建設的過程中，盲目地進行探索必然會走彎路，碰墻壁，而雜亂無章的建設也會適得其反，達不到人們的預期目標。在轉型規劃中，人們必須結合政府進行合適的規劃設計，了解政府的意圖，結合城鄉的實際發展和開展設計工作，繼而進行合理的規劃。由此可以看出，結合城鄉發展進行規劃，是政府建設決策的基礎性工作。科學有效、合理有序地進行城鄉規劃的設計更是城鎮協調發展的重要一步，通過合理地開展和實施規劃設計工作，對城鎮化建設做好宏觀調控和針對性的指導，科學、規范的城鄉規劃設計可以有效地利用土地資源，調整人口布局，并在城鄉規劃過程中，有效合理地開發當地資源，確保城鄉經濟一體化的良好發展和循環。

1.2 城鎮化進程中規劃理念的分析

在新城鎮化背景下，要想有效地規劃轉型就需要人們在建設中遵循合理開發、量力而行的規劃準則，在人們合理進行城鄉規劃的基礎目標上，合理布局城市藍圖，有效開展基礎性設施項目，設置以服務人民、滿足基本需求為理念的城鄉布局。在確定建設理念和建設目標之后，需要進行科學的設計和合理的規劃，推動城鎮化建設健康發展。同時，人們還需要認識到，在推動城鎮化建設的過程中，合理規劃和建設城鄉能夠為城鎮化的建設和發展提供良好和充足的經濟支持和基礎保障。在土地的開發和利用方面，方便地方性產業以及增強政府執行力，進而為城鎮化提高有力的保障。

城鎮化建設的目標不僅僅是將農村變為城市，也不單單是將農家小居變為高樓大廈，更多的是通過科學合理地規劃，幫助傳統式農村更好地發展經濟。這也就是說在考慮農村合理布局的同時，還需要對當地的產業和基礎設施進行合理的規劃安排。在城鎮化建設成功轉型之后，必然會使大量的人口進城，這就需要人們同時解決人口劇增和人口分布的問題，與此同時人們也需要考慮到就業和基本生活保障問題，所以，人們還要對企業有一個合理的評估和規劃，必要時還需要引進就業企業，解決人們的就業問題。總之，就是要在結合城鎮化建設的需要上同時滿足人民的需求進行合理的布局調整，規劃出更加符合經濟發展和人民需求的新型農村。城鎮化建設的實質是在結合自身當下的三農問題的基礎上，協調可持續發展，快速有效解決城鄉差距較大問題，推動城鄉一體化進程，打破城鄉二元體制。

2 新型城鎮背景下城鄉規劃轉型問題研究

在經濟快速發展和機械化水平不斷提高的影響下，農用機械水平自動化發展、農村土地減少等現象都使大量農村剩余勞動力不斷地涌入城市，很多農民自愿放棄土地的使用權。在這種情況下，土地規劃管理部門為了合理充分利用有效土地，將這些閑置土地進行再開發。不同程度地進行土地征用和拍賣，甚至抬高土地價格，有的只關注經濟利益，而忽略了土地合理利用的問題。制定城鄉規劃政策，就是在合理規劃城鄉的同時，兼顧當地的經濟發展，進行合理的土地管理和規劃。由于城鄉規劃的主要目的是為了城鄉的發展，而土地規劃主要是為了實現當地利益的最大化，目的的不同造成了矛盾的產生。

（1）在城鄉規劃過程中，由于城市化進程的加快，使建筑用地和公路用地不斷增加，而實實在在的耕地面積則在不斷地減少。對農業用地和非農業用地的控制不夠、規劃不足，造成了建筑用地侵蝕耕地、農民沒地的情況。

（2）在土地規劃過程中，對土地的征用現象普遍存在，但是在土地征用過程中時常會發生補償款不足或是征用不合理等問題，這些問題引起了農民的極大不滿，從而也影響了土地的正常使用和征用工作。在對土地征用的過程中，不規范的現象逐漸增多，土地得不到合理充分地利用，如何解決土地使用問題成了一大難題。

土地規劃過程中和城鄉規劃過程中的這些問題，都是因為兩個部門處理原則的不同，導致兩個項目矛盾不斷。土地管理部門一直以對土地進行合理利用和科學管理從而實現土地的最大利用率為工作重點。而城鄉規劃則認為，在滿足城市化進程的同時兼顧和諧發展才是工作重點。觀念不同導致的工作差異制約著整體的發展。

3 完成城鄉規劃的手段和方法

在多方面考慮城鄉發展的現狀之后，人們進行合理的總結研究。如果要科學合理地轉變新城鎮化背景下城鄉發展規劃，必須拋棄以前的舊思想，在融合當前的不同規劃的前提下，總結經驗，擴大規劃區域，深化規劃內容，與經濟有效地結合，注重對縣級以及鎮級辦公人員的思想培訓和技術培訓，有效地運用現代化技術，完善城鄉規劃體系的流程規范和體系審核管理制度，加快城鄉一體化建設的發展，逐步完成城鄉規劃的轉型布局。總之，人們需從下面幾個方面做起。

3.1 結合當前規劃，創建大區域規劃體系

本著全面協調發展的政策方針，針對大、中、小城市以及小城鎮進行協調發展，將城鄉規劃進一步完善，改革城鄉規劃編制辦法，規劃農村與城市之間的發展，統籌考量協調發展。轉變當前規劃布局中局部思想，有效執行制度創新和快速創建的原則，盡快建立城鄉一體化規劃管理體制。結合政府政策進行統一管理，統籌規劃，逐步完成城鄉一體化。

3.2 城鄉土地制度配合城鄉規劃管理

由于土地管理制度不協調導致的諸多問題，都在影響著城鄉規劃管理進程，所以必須協調創新，合理規劃工作流程，避免出現土地利用混亂和浪費土地的現象。針對城鄉土地管理制度進行適當的變革和創新，農村土地使用權規劃一定要統一標準和目標，并且進行合理的政府監督和管理，在對農村土地開發和使用時，一定要滿足城鄉規劃管理的需求，逐步完成農村土地的合理規劃，執行統一管理標準。

3.3 培養專業人士，提高管理能力

大部分的土地管理監督機制并不完善，農用地隨意圈占、不合理地開發和使用，土地利用混亂等現象還普遍存在，同時監管工作也沒有得到很好的實施。不論是城市的規劃還是建設都需要當今的信息技術和專業人才，人們應該大量引進先進的設備和科學的管理方法，加強城鎮管理制度，強化人才培養，提高管理執行能力，完善城鄉規劃管理的智能高科技化動態檢測和管理。

4 結 語

新城鎮背景下城鄉的轉型問題是人們發展中必須解決的問題，為了走向更好的未來，人們要以認真的態度、嚴謹的思維做好這個項目，成功實現城鄉規劃的轉型。

主要參考文獻

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關鍵詞:城鄉規劃;土地征用;級差地租

中圖分類號:F124 文獻標識碼:A

一、問題提出

城鄉規劃是指導城鄉建設、統籌城鄉發展的重要依據和手段,在城鄉差距日益凸顯、城市化進程不斷加快、農村勞動力持續向城市轉移的進程中,城鄉規劃逐漸被提上日程。我國正處于城市化、工業化快速發展時期,城市經濟的快速發展與稀缺的土地資源之間的矛盾持續加劇,使得城市土地開發利用范圍不斷擴展。而在農村,土地是農民擁有的除勞動力之外的有效“致富”資產,是支撐農村經濟發展和提高農民收入的基礎。土地不僅為城鎮發展提供布局與建設的空間,而且是融資的重要工具,土地增值收益的公平分配在一定程度上是社會公正、社會穩定的體現。國外經驗表明:城市健康有序的發展與政府充分控制和分配土地收益密切相關。因此,合理利用土地資源是保障城鄉規劃成功進行的前提條件,對城鄉規劃中土地的合理利用進行研究具有重要的理論和現實意義。

二、城鄉規劃中土地利用方式及其問題

(一)城鄉規劃中土地利用方式。當前我國城鄉規劃中土地利用方式主要表現為以下兩種:第一,農村土地征用:土地征用是集體土地向城市用地轉換的合法途徑,農業用地轉為建設用地是城市化、工業化、城鎮化推進的客觀要求和必然結果,是經濟發展的大趨勢,集體所有制化的土地作為城市用地的重要補充,保證了工業化、城市化推進對土地急劇增長的需求;第二,對土地以招標、拍賣、掛牌的方式進行城市建設的配套開發以及城市土地的綜合管理利用。對城市土地以拍賣的方式賣給房地產商,以招標的方式將城市基礎建設的任務分配到有能力的單位,從而綜合利用土地資源。

(二)城鄉規劃中土地利用存在的問題。城鄉規劃中土地利用存在的問題主要表現在以下方面:首先,土地征用方面:土地價格在土地征用中的作用發揮不到位。征用是國家運用強制性的行政手段有償征用農民土地的方式。在我國,征用農民土地后給農民較少的經濟補償,土地征用費占土地出讓價格的比重很低,土地的收益分配混亂,加之政府對土地補償費的截留,嚴重損害了農民利益。此外,市價和土地征用價格的巨大反差,土地在集體經濟組織以及其他類型經濟組織之間的不規范流轉大量存在,這種自發性的流轉由于沒有納入統一的土地市場,帶來諸多問題。如用地權不清晰、產生由價格和產權問題而發生的爭端、土地資源的濫用等;其次,利用招標拍賣等方式對土地進行分配利用。土地競拍的價格一般較高,尤其是房地產商為了追逐自身的經濟利益,在高價得到土地使用權后,對土地進行配套建設開發,造成房屋價格上漲、炒房現象嚴重。

三、城鄉規劃中土地合理利用的政策建議

土地資源的合理利用在城鄉規劃中有著重要作用,是做好城鄉規劃的基礎。為充分利用土地資源,促進城鄉規劃中土地的合理有效利用,應首先從土地價格的規范出發,一方面對農村土地征用進行管制;另一方面對土地的招標、競拍、掛牌給予合理規制。

(一)對農村土地征用的管制

1、征地補償費、土地增值收益分配。根據地租理論,地租有級差之分,應根據土地的優劣程度來確定地租。換言之,對征收的土地給予征地補償費時,應有所區分,根據地塊帶來的效益確定。對于在可預測范圍內有良好發展前景,并且用途非常廣泛的地塊,在征用補償費的確定時,應區別于劣質地塊。此外,政府在對失地農民的同期損失給予補償時,應該加入土地使用后的預期利益,動態提高補償標準,從而既可以降低農民對征地的不滿情緒,又提高了土地征用的成效。

按照馬克思的地租分配理論,級差地租Ⅰ應由土地所有者所有,級差地租Ⅱ應由土地所有者和經營者共同所有。對土地征用后產生的增值部分,應充分考慮被征地者的利益。而據國家有關統計資料顯示,土地用途轉變增值的土地收益中,農民約得5%～10%,村一級得25%～30%,政府及部門得60%～70%。因此,規范征用土地的收益分配是改善現行制度的重要方面,是切實保障農民權益的重要舉措。

2、征用土地的購地費確定。購地費應由被征購地塊的地價款、地上附著物和青苗的補償費構成,其中地上附著物和青苗的補償費應如實補償,地價款可根據農地基準地價,參考集體農用地轉為國有建設用地后的用途及預期收益等因素確定,讓農民分享額外的增值收益。尤其對于個人承包集體土地的農戶,在承包期還未到達的前提下,承包的土地已被政府征用,他們的預期利益更應得到保護。

(二)對土地招標、競拍、掛牌的規制。由于國家允許對經營性土地實行招標、招商、拍賣和掛牌,全面推行和嚴格執行經營性土地招標、拍賣、掛牌出讓制度,從而凸顯土地資產價值,為建立公開、公平、公正的土地市場秩序以及有效遏制土地出讓中的暗箱操作提供平臺。經營性用地通過擴大土地出讓的招拍掛比例,由市場機制決定土地去向,由政府部門根據市場情況調整基準地價和出讓底價,充分挖掘土地的資產價值。

根據科斯定理,在明確產權的前提下,甚至不需要政府干預市場交易,市場交易便會按照公平合理的價格來進行。市場的真諦不是價格,而是產權,只要產權確定,市場主體便會“議出”合理的價格。土地是一種特殊商品,地價是轉讓產權后的經濟收入,招標、競拍、掛牌會獲得土地使用權,因此政府為了保證招標、競拍、掛牌的順利進行以及土地資產價值的充分體現應該先從制定基準地價以及轉讓土地的產權入手,根據轉讓產權的不同、土地的位置、土地使用期限、基礎設施完善程度、地區經濟結構、人口密度、城市周圍農用地的生產狀況以及交易成本等因素來制定基準地價,從源頭上規制土地的招標、競拍、掛牌。

(作者單位:重慶大學貿易與行政學院)

主要參考文獻:

[1]陸益龍.農村土地征用問題:現狀及成因分析[J].學習與實踐,2009.1

篇(6)

【關鍵詞】城鄉規劃；土地征用；級差地租

1.問題提出

城鄉規劃是指導城鄉建設、統籌城鄉發展的重要依據和手段,在城鄉差距日益凸顯、城市化進程不斷加快、農村勞動力持續向城市轉移的進程中,城鄉規劃逐漸被提上日程。我國正處于城市化、工業化快速發展時期,城市經濟的快速發展與稀缺的土地資源之間的矛盾持續加劇,使得城市土地開發利用范圍不斷擴展。而在農村,土地是農民擁有的除勞動力之外的有效“致富”資產,是支撐農村經濟發展和提高農民收入的基礎。土地不僅為城鎮發展提供布局與建設的空間,而且是融資的重要工具,土地增值收益的公平分配在一定程度上是社會公正、社會穩定的體現。國外經驗表明:城市健康有序的發展與政府充分控制和分配土地收益密切相關。因此,合理利用土地資源是保障城鄉規劃成功進行的前提條件,對城鄉規劃中土地的合理利用進行研究具有重要的理論和現實意義。

2.城鄉規劃中土地利用方式及其問題

2.1城鄉規劃中土地利用方式

當前我國城鄉規劃中土地利用方式主要表現為以下兩種:第一,農村土地征用:土地征用是集體土地向城市用地轉換的合法途徑,農業用地轉為建設用地是城市化、工業化、城鎮化推進的客觀要求和必然結果,是經濟發展的大趨勢,集體所有制化的土地作為城市用地的重要補充,保證了工業化、城市化推進對土地急劇增長的需求;第二,對土地以招標、拍賣、掛牌的方式進行城市建設的配套開發以及城市土地的綜合管理利用。對城市土地以拍賣的方式賣給房地產商,以招標的方式將城市基礎建設的任務分配到有能力的單位,從而綜合利用土地資源。

2.2城鄉規劃中土地利用存在的問題

城鄉規劃中土地利用存在的問題主要表現在以下方面:首先,土地征用方面:土地價格在土地征用中的作用發揮不到位。征用是國家運用強制性的行政手段有償征用農民土地的方式。在我國,征用農民土地后給農民較少的經濟補償,土地征用費占土地出讓價格的比重很低,土地的收益分配混亂,加之政府對土地補償費的截留,嚴重損害了農民利益。此外,市價和土地征用價格的巨大反差,土地在集體經濟組織以及其他類型經濟組織之間的不規范流轉大量存在,這種自發性的流轉由于沒有納入統一的土地市場,帶來諸多問題。如用地權不清晰、產生由價格和產權問題而發生的爭端、土地資源的濫用等;其次,利用招標拍賣等方式對土地進行分配利用。土地競拍的價格一般較高,尤其是房地產商為了追逐自身的經濟利益,在高價得到土地使用權后,對土地進行配套建設開發,造成房屋價格上漲、炒房現象嚴重。

3.城鄉規劃中土地合理利用的政策建議

土地資源的合理利用在城鄉規劃中有著重要作用,是做好城鄉規劃的基礎。為充分利用土地資源,促進城鄉規劃中土地的合理有效利用,應首先從土地價格的規范出發,一方面對農村土地征用進行管制;另一方面對土地的招標、競拍、掛牌給予合理規制。

3.1對農村土地征用的管制

3.1.1征地補償費、土地增值收益分配

根據地租理論,地租有級差之分,應根據土地的優劣程度來確定地租。換言之,對征收的土地給予征地補償費時,應有所區分,根據地塊帶來的效益確定。對于在可預測范圍內有良好發展前景,并且用途非常廣泛的地塊,在征用補償費的確定時,應區別于劣質地塊。此外,政府在對失地農民的同期損失給予補償時,應該加入土地使用后的預期利益,動態提高補償標準,從而既可以降低農民對征地的不滿情緒,又提高了土地征用的成效。

按照馬克思的地租分配理論,級差地租Ⅰ應由土地所有者所有,級差地租Ⅱ應由土地所有者和經營者共同所有。對土地征用后產生的增值部分,應充分考慮被征地者的利益。而據國家有關統計資料顯示,土地用途轉變增值的土地收益中,農民約得5%～10%,村一級得25%～30%,政府及部門得60%～70%。因此,規范征用土地的收益分配是改善現行制度的重要方面,是切實保障農民權益的重要舉措。

3.1.2征用土地的購地費確定

購地費應由被征購地塊的地價款、地上附著物和青苗的補償費構成,其中地上附著物和青苗的補償費應如實補償,地價款可根據農地基準地價,集體農用地轉為國有建設用地后的用途及預期收益等因素確定,讓農民分享額外的增值收益。尤其對于個人承包集體土地的農戶,在承包期還未到達的前提下,承包的土地已被政府征用,他們的預期利益更應得到保護。

3.2對土地招標、競拍、掛牌的規制

由于國家允許對經營性土地實行招標、招商、拍賣和掛牌,全面推行和嚴格執行經營性土地招標、拍賣、掛牌出讓制度,從而凸顯土地資產價值,為建立公開、公平、公正的土地市場秩序以及有效遏制土地出讓中的暗箱操作提供平臺。經營性用地通過擴大土地出讓的招拍掛比例,由市場機制決定土地去向,由政府部門根據市場情況調整基準地價和出讓底價,充分挖掘土地的資產價值。

根據科斯定理,在明確產權的前提下,甚至不需要政府干預市場交易,市場交易便會按照公平合理的價格來進行。市場的真諦不是價格,而是產權,只要產權確定,市場主體便會“議出”合理的價格。土地是一種特殊商品,地價是轉讓產權后的經濟收入,招標、競拍、掛牌會獲得土地使用權,因此政府為了保證招標、競拍、掛牌的順利進行以及土地資產價值的充分體現應該先從制定基準地價以及轉讓土地的產權入手,根據轉讓產權的不同、土地的位置、土地使用期限、基礎設施完善程度、地區經濟結構、人口密度、城市周圍農用地的生產狀況以及交易成本等因素來制定基準地價,從源頭上規制土地的招標、競拍、掛牌。　[科]

【參考文獻】

［1］陸益龍.農村土地征用問題:現狀及成因分析[J].學習與實踐,2009.1．

篇(7)

關鍵詞：城鄉統籌；城鄉規劃；問題；改革

《中華人民共和國城鄉規劃法》實施以來，我國將城鄉統籌規劃作為規劃工作重點，取得了一定的成效，對于推動城鄉統籌發展發揮了重要作用。隨著城鄉統籌理論的不斷深化和創新，城鄉規劃也暴露出一些不容忽視的問題，而缺乏統籌性則是其中的重要問題之一，這于“城鄉統籌”發展的目標還有一定的差距，因而必須高度重視城鄉統籌視野下城鄉規劃改革與創新問題，這已經是一個十分現實而又緊迫的問題。特別是在我國大力實施“新型城鎮化”建設的新時期，我國必須從當前城鄉規劃缺乏統籌性的實際問題出發，以改革創新精神，積極推動城鄉規劃改革，使城鄉規劃更加適應我國城鄉統籌發展，為我國城鄉統籌發展創造更為有利的條件。

一、城鄉統籌視野下城鄉規劃存在的問題

（一）城鄉統籌規劃缺乏法律保障

盡管《中華人民共和國城鄉規劃法》將城市與農村結合起來，但并沒有對城鄉統籌規劃做出具體的規定，而作為一種“新興”規劃模式，城鄉統籌規劃到目前為止還沒有形成明確的法律和制度，還沒有一部法律法規和政策措施對城鄉統籌規劃做出具體的規定，這就使得各地在開展城鄉統籌規劃方面，更多的是屬于研究性質，還沒有上升到具體規劃層面。由于我國城鄉統籌規劃缺乏法律保障，這就使得各地盡管編制了城鄉統籌規劃，但也很難真正落實到位，更重要的是，由于缺乏法律保障，導致我國各地城鄉統籌規劃在內容和方法以及深度和成果方面缺乏“統一性”，勢必會對我國整體的城鄉統籌規劃造成重要的影響。

（二）城鄉統籌規劃缺乏銜接機制

城鄉統籌發展是城鄉全面、協調、可持續發展的重要保障，也是城市反哺農村、工業反哺農業的重要戰略性舉措，因而城鄉統籌規劃具有很強的綜合性，這就需要城鄉統籌規劃必須是全面、協調、可持續的規劃，因而必須做好各個領域、各個環節和各個層面的銜接工作。但從目前我國城鄉統籌規劃情況來看，由于受到體制和機制的制約，目前我國城鄉規劃當中國民經濟與社會發展規劃、土地利用總體規劃！生態環境保護規劃等三大部門規劃的銜接仍然不緊密，甚至鮮有銜接，以致規劃的統籌協調流于形式。這主要是由于這些規劃由不同的部門進行編制，因而在規劃編制過程中無論是目標、重點還是標準、措施都有很大的差異性，因而無法銜接到位。

（三）城鄉統籌規劃缺乏有效實施

由于目前國家以及各級地方政府在城鄉統籌規劃方面仍然處于探索階段，因而普遍還沒有建立城鄉統籌規劃實施的運行體系，既缺少相關的配套法規，又缺少土地、財稅、人口等方面的政策支撐體系。特別是由于城鄉統籌規劃涉及到城市與農村資源的統籌配置問題，這就使得目前以城市為主的發展模式，很難將有效的資源要素向農村傾斜，因而城鄉規劃還缺乏平等性，使得城鄉統籌規劃在解決城鄉發展矛盾特別是城鄉“二元結構”方面并沒有太大的進展，比如在落實城鄉建設用地增減掛鉤政策方面，一些地方將城鄉統籌規劃作為整理城鎮建設用地指標的“法寶”，而不是真正從促進城鄉統籌發展方面進行規劃，甚至出現了一些農村“強拆”問題，不僅造成了很壞的影響，而且也與城鄉統籌發展相背離。

二、城鄉統籌視野下城鄉規劃的改革對策

（一）完善城鄉統籌規劃法律體系

黨的十提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的戰略要求，表明我國已經將“依法治國”上升到戰略高度，城鄉統籌規劃也必須按照有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的要求，將城鄉統籌規劃納入我國社會主義法律體系當中。這就需要我國高度重視城鄉統籌規劃工作，在可能的情況下對《中華人民共和國城鄉規劃法》進行修改和完善，將城鄉統籌納入到城鄉統籌規劃法當中，明確城鄉統籌規劃的思路、目標、原則、保障等一系列制度體系。在此基礎上，我國還應當出臺《城鄉統籌規劃管理條例》，對城鄉統籌規劃進行進一步的安排和部署，提高城鄉統籌規劃法律位階，為更好的實施城鄉統籌規劃奠定法律基礎。

（二）創新城鄉統籌規劃發展思路

城鄉統籌規劃是一個十分復雜的系統工程，涉及到方方面面的工作，而且也涉及到方方面面的利益，因而必須按照“以城促鄉、以工哺農”的目標，進一步創新城鄉統籌規劃發展思路。城鄉統籌規劃必須建立在“城鄉融合”發展基礎上，因而必須將“促進城鄉融合、維護公平正義、確保持續發展”作為我國城鄉統籌規劃的重要發展思路，通過城鄉統籌規劃，打破現有的城鄉“二元結構”，形成有利于優化城鄉資源要素科學配置、有利于促進城鄉互動發展、有利于保持城鄉與農村發展特色的城鄉統籌規劃體系，只有這樣才能使城鄉規劃更加全面、協調、可持續。

（三）明確城鄉統籌規劃基本原則

城鄉統籌規劃，最根本的目的就是通過對城市與農村進行科學規劃，促進城鄉科學、健康、持續、快速發展，因而必須明確三個原則。一是必須堅持協調發展原則，即將城鄉協調發展作為城鄉統籌規劃的重要原則，通過合理的城鄉統籌規劃，促進城鄉要素合理流動；二是必須堅持保護農民利益原則，將維護公平正義落實到城鄉統籌規劃當中，最大限度的保障農民的土地權、生存權、發展權；三是必須堅持多方利益協作原則，按照我國新一輪市場化改革的要求，將政府行為與市場機制緊密結合起來，充分調動各方面的力量參與到城鄉統籌發展當中，并通過科學的城鄉規劃協調好各方利益關系。

（四）建立城鄉統籌規劃運行機制

為了解決城鄉統籌規劃缺乏協調性和銜接性的問題，目前各地都在積極探索有利于城鄉統籌規劃的運行機制，比如浙江省的縣市域總體規劃與土地利用規劃的“兩規銜接”、成都市的國民經濟發展規劃、土地利用規劃、城鄉發展規劃“三規合一”以及重慶市的“四規合一”等等，對于建立城鄉統籌規劃運行機制具有重要借鑒意義。要想做好城鄉統籌規劃，各地必須探索建立符合自身的運行機制，特別是要在政策層面、體制層面、機制層面進行創新，形成協調有序、溝通順暢、形成合力的“多規合一”運行機制，確保城鄉統籌規劃有效實施。

綜上所述，隨著《中華人民共和國城鄉規劃法》的不斷深入實施，特別是隨著城鄉統籌發展越來越深入人心，加強對我國城鄉規劃的改革與創新顯得越來越緊迫和重要。這就需要國家和各級政府以及規劃部門，必須進一步加強對城鄉統籌發展的認識，著眼于保障和促進城鄉統籌發展，積極研究城鄉規劃改革和創新的有效措施，推動城鄉規劃更加符合城鄉統籌發展的需要，使城鄉規劃步入更加科學化、規范化、制度化軌道，我國為城鄉統籌發展奠定堅實的規劃基礎。

參考文獻：

[1] 李曉江等.城鄉統籌視野下城鄉規劃的改革研究[J].建設科技，2014（Z1）.