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篇(1)

關(guān)鍵詞:公共事業(yè)管理;有效邊界;三維權(quán)力;分化

中圖分類號:D621.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)24-0200-02

一、權(quán)力制度安排中的有效邊界

政府權(quán)力是政府憑借其特殊身份所擁有的公共權(quán)力,它具有權(quán)威性和強(qiáng)制性。對公共事務(wù)而言,政府權(quán)力無疑發(fā)揮著積極的作用;而對準(zhǔn)公共事務(wù)的治理,完全由政府權(quán)力主導(dǎo)則會(huì)產(chǎn)生諸多弊端。政府權(quán)力的運(yùn)作往往傾向于公眾的平均需求和偏好,既無法滿足部分公眾的特殊需求,也不能對新的需求作出及時(shí)反應(yīng)。政府在提品時(shí)缺乏成本效益機(jī)制,往往因其“內(nèi)部性”過度追求準(zhǔn)公共產(chǎn)品的數(shù)量而忽視公眾的真實(shí)需求,這樣不僅造成產(chǎn)品資源的嚴(yán)重浪費(fèi),也使政府規(guī)模不斷擴(kuò)大,其間接表現(xiàn)為國家財(cái)政預(yù)算總額的增加,提高了準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給成本。

市場權(quán)力即企業(yè)擁有的追求利潤最大化的權(quán)力,它具有追逐利益的特性。準(zhǔn)公共產(chǎn)品非排他性和非競爭性的特性,致使企業(yè)缺乏提供這種產(chǎn)品的動(dòng)力和積極性。非排他性會(huì)使人們選擇這樣的消費(fèi)方式,即等其他人購買后自己無償消費(fèi),若所有人都采用此消費(fèi)方式,其結(jié)果造成無人主動(dòng)付費(fèi)購買這種產(chǎn)品;非競爭性使得增加消費(fèi)者的邊際成本為零,增加邊際成本為零的產(chǎn)品其價(jià)格也應(yīng)為零。作為理性“經(jīng)紀(jì)人”的企業(yè)絕不會(huì)生產(chǎn)沒有消費(fèi)者或價(jià)格為零的產(chǎn)品。

由此可見,依賴政府或市場權(quán)力來治理準(zhǔn)公共事務(wù),都無法提升公共事業(yè)管理的效能。二維權(quán)力的“失靈”,使得人們積極尋求政府、市場之外的“第三種力量”,即公共事業(yè)組織所擁有的社會(huì)權(quán)力。社會(huì)權(quán)力是社會(huì)公眾賦予公共事業(yè)組織的一種非強(qiáng)制性的支配力量,它利用信用資源來溝通準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供需雙方,來滿足社會(huì)部分共同需要。這種權(quán)力的權(quán)威來自供需雙方的信任,它的實(shí)施主要靠說服機(jī)制。作為社會(huì)權(quán)力有效載體――公共事業(yè)組織的創(chuàng)新和發(fā)展,使得社會(huì)權(quán)力擁有良好的生存和增長的“土壤”,從而突破了公共事業(yè)管理中二維權(quán)力的安排,呈現(xiàn)出政府、市場和社會(huì)三維權(quán)力結(jié)構(gòu)。

有效邊界分析是建立在權(quán)力擁有者――組織提品和滿足需求的作用之上的。根據(jù)產(chǎn)權(quán)的理論,公共事業(yè)管理有效邊界的確定是社會(huì)選擇的結(jié)果,其選擇標(biāo)準(zhǔn)就是交易成本。究竟是利用政府權(quán)力,還是利用市場權(quán)力,抑或是社會(huì)權(quán)力,要看哪種權(quán)力在實(shí)施過程中的運(yùn)行成本更經(jīng)濟(jì)、更有效率。

二、有效邊界生成的制約因素

國家民主進(jìn)程。實(shí)踐表明,社會(huì)的民主化程度越高,公共事業(yè)組織的發(fā)展就越活躍,其所擁有的社會(huì)權(quán)力就越強(qiáng)。相反,在高度集權(quán)的社會(huì)里,國家總是通過控制主要的社會(huì)資源,建立縱向等級制度體系和組織體系,試圖將任何社會(huì)的、民間的力量納入到自身統(tǒng)一的支配之中。這種情況下,很難產(chǎn)生獨(dú)立于政府的社會(huì)權(quán)力:一方面,政府權(quán)力不斷向社會(huì)擴(kuò)散和滲透,使民間的社會(huì)力量被梳理進(jìn)縱向的行政關(guān)系之中;另一方面,國家往往視民間力量為改造的對象和實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的障礙,導(dǎo)致社會(huì)權(quán)力處于消極被動(dòng)、被排擠的地位。

市場發(fā)達(dá)程度。市場的發(fā)達(dá)程度影響著政府、市場和社會(huì)權(quán)力在公共事業(yè)管理中的地位和作用。一般來說,市場健全國家的市場、社會(huì)權(quán)力在公共事業(yè)管理中的作用大于市場欠健全國家,市場健全國家的政府權(quán)力的作用小于市場欠健全國家。就中國目前狀況而言,雖然由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)制,但由于缺乏歷史基礎(chǔ),市場的健全完善程度仍比較低下,傳統(tǒng)的計(jì)劃色彩仍十分嚴(yán)重。在這種情況下,政府權(quán)力在分配社會(huì)資源方面的作用比那些市場發(fā)達(dá)的國家大得多,在準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域,政府往往是唯一、直接的供給者。而在市場發(fā)達(dá)的國家中,準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供主要由公共事業(yè)組織承擔(dān),政府只扮演“裁判員”、“掌舵”的角色。

歷史資源稟賦。歷史形成的資源稟賦集中在政府手里的國家,政府權(quán)力的作用自然大于資源分散的國家。例如,實(shí)行福利國家政策的瑞典,依靠市場權(quán)力解決不了的問題,都是通過政府權(quán)力,即社會(huì)福利制度來解決的,社會(huì)權(quán)力的作用極小;而在美國則相反,社會(huì)權(quán)力的作用很大。盡管中國正在完成由依賴政府、市場權(quán)力的體制向依賴社會(huì)權(quán)力的體制轉(zhuǎn)化的任務(wù),但政府權(quán)力仍在過渡過程中起很大作用。在目前公共事業(yè)組織尚不成熟、社會(huì)權(quán)力還比較弱小的狀況下,政府權(quán)力在公共事業(yè)管理中的作用,仍將比發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家大得多。隨著以事業(yè)單位改革為切入點(diǎn)的現(xiàn)代事業(yè)制度的完善,政府權(quán)力將日益減弱,社會(huì)權(quán)力會(huì)不斷加強(qiáng)。

社會(huì)文化背景。崇尚集體主義的國家,認(rèn)為社會(huì)進(jìn)步是國家引導(dǎo)的結(jié)果,而非個(gè)人力量所致;崇尚個(gè)人主義的國家,認(rèn)為社會(huì)是由一個(gè)個(gè)有獨(dú)立意識的個(gè)人組成的,社會(huì)進(jìn)步是追求效用最大化的個(gè)人不斷進(jìn)取的合力推動(dòng)的。前一種文化相信組織的力量,后一種文化相信契約的效力。在有前一種文化背景的國家里,政府權(quán)力的作用大于有后一種文化背景的國家,市場權(quán)力特別是社會(huì)權(quán)力的作用則小于有后一種文化背景的國家。中國的文化傳統(tǒng)是崇尚集體主義的,是相信國家在社會(huì)進(jìn)步中的引導(dǎo)作用的;同時(shí)又相對地缺乏契約傳統(tǒng),人們不甚相信契約的效力。

三、有效邊界的生成:權(quán)力分化與調(diào)整

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,中國形成了“大政府、小社會(huì)”的管理模式。政府高度集權(quán)化,事無巨細(xì)均由政府一手操辦,從時(shí)間的跨度上包括了“搖籃到墓地”的全過程,政府作為社會(huì)、個(gè)體的保姆或監(jiān)護(hù)人,全面承擔(dān)起廣泛的社會(huì)事務(wù)。其極端形式就是政府包攬一切社會(huì)事務(wù),社會(huì)為政府所吞沒。事實(shí)經(jīng)驗(yàn)表明,“政府辦社會(huì)”模式是低效率的。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,在治理準(zhǔn)公共事務(wù)中,首先出現(xiàn)了政府權(quán)力和市場權(quán)力的分離。按照“政企分開”的原則,政府收縮公共產(chǎn)品提供的范圍,改變傳統(tǒng)的大包大攬的做法,將原來由政府承擔(dān)準(zhǔn)公共事務(wù)逐步讓渡給營利部門。這一分離階段,政府權(quán)力逐漸下降,市場權(quán)力不斷提升。

在這一治理變革中,市場化是一種國際性潮流。市場化是通過一系列化公為私、公私合作方式,借以引入競爭機(jī)制,提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量,從而達(dá)到更好的社會(huì)治理效果。市場化價(jià)值取向推動(dòng)了“企業(yè)辦社會(huì)”模式的形成。市場化改革在某種程度上降低了準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給成本,提高了準(zhǔn)公共服務(wù)的質(zhì)量,減少了國家的財(cái)政開支,同時(shí)也帶來了一些負(fù)面影響。從公共性的角度,政府市場化改革存在著經(jīng)濟(jì)性損失、公平性損失、腐敗、公共責(zé)任缺失、社會(huì)穩(wěn)定、引發(fā)政府管理危機(jī)等六個(gè)方面的問題。為了克服市場化的弊端,于是出現(xiàn)了第二次權(quán)力的分離,即市場權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的分離。按照“企事分開”的原則,由政府交給企業(yè)的準(zhǔn)公共事務(wù)又逐步轉(zhuǎn)移給公共事業(yè)組織來承擔(dān)。

隨著“大政府”向服務(wù)、有效政府的轉(zhuǎn)變以及民主化的縱深發(fā)展,推動(dòng)了準(zhǔn)公共服務(wù)的社會(huì)化進(jìn)程。社會(huì)化意味著政府向社會(huì)轉(zhuǎn)移了一部分職能,同時(shí)也把與職能相對應(yīng)的權(quán)力轉(zhuǎn)移給公共事業(yè)組織。社會(huì)化不僅是政府“放權(quán)”的過程,更是政府“還權(quán)”的過程,權(quán)力向社會(huì)分散是社會(huì)化的實(shí)質(zhì)所在。社會(huì)化推動(dòng)了權(quán)力的第三次分離,即政府權(quán)力和社會(huì)權(quán)力相分離,其變化趨勢是進(jìn)一步弱化政府權(quán)力的作用,增強(qiáng)社會(huì)權(quán)力的作用。按照“政事分開”原則,徹底改變公共事業(yè)組織作為政府附屬物的狀態(tài)和以政代事的局面,將政府承擔(dān)的具體技術(shù)性、服務(wù)性的社會(huì)職能剝離出來,同時(shí)將公共事業(yè)組織承擔(dān)的行政職能回歸政府部門。簡而言之,就是政府作為提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的“政治決定”者與公共事業(yè)組織作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的承擔(dān)者分開。

公共事業(yè)管理有效邊界形成之前,總體來說,政府權(quán)力、市場權(quán)力和社會(huì)權(quán)力之間的各種組合所產(chǎn)生的效率都是低下的。經(jīng)過三次權(quán)力的分化與調(diào)整,逐漸生成了公共事業(yè)管理的有效邊界。有效邊界的形成,既不意味著獨(dú)尊唯一的社會(huì)權(quán)力,也不意味著政府權(quán)力和市場權(quán)力的退卻、消失,而是三維權(quán)力一種動(dòng)態(tài)的平衡。它們在公共事業(yè)管理中的作用比重應(yīng)是:社會(huì)權(quán)力>市場權(quán)力>政府權(quán)力。在公共事業(yè)管理中,政府權(quán)力的作用是對公共事業(yè)組織進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)則。政府通過一定的政策、規(guī)則制度、法律、法規(guī)等,運(yùn)用法制化的手段對公共事業(yè)組織的活動(dòng)進(jìn)行審時(shí)度勢的調(diào)節(jié),根據(jù)其活動(dòng)是否符合法律和政策的要求,進(jìn)行積極的鼓勵(lì)、促進(jìn)或消極的限制、禁止。換言之,政府通過法規(guī)政策引導(dǎo)社會(huì)權(quán)力的正確行使,規(guī)制公共事業(yè)組織的有效運(yùn)作。對于市場權(quán)力,其作用并不是對社會(huì)權(quán)力的替代,而是將需求、價(jià)格、競爭和激勵(lì)機(jī)制引入公共事業(yè)組織中。公共事業(yè)組織通過需求機(jī)制,進(jìn)入事業(yè)型市場充分調(diào)研公眾對準(zhǔn)公共產(chǎn)品的需求狀況,制定合理戰(zhàn)略規(guī)劃;利用價(jià)格機(jī)制,制定產(chǎn)品的合理價(jià)格;通過競爭機(jī)制,逐步打破壟斷的局面;利用激勵(lì)機(jī)制,不斷激發(fā)其成員的積極性和創(chuàng)造性,更好地提升公共事業(yè)管理效能。社會(huì)權(quán)力在公共事業(yè)管理過程中則發(fā)揮著主導(dǎo)作用,通過公共事業(yè)組織采取計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等方式對準(zhǔn)公共事務(wù)進(jìn)行具體的管理。

參考文獻(xiàn):

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篇(2)

關(guān)鍵詞：公共事業(yè)；改革；對策

前言

目前，我國的發(fā)展思路已經(jīng)轉(zhuǎn)向了以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展，公共事業(yè)在國家發(fā)展中的地位凸顯。國家也正在積極進(jìn)行公共部門和行政體制改革，以促進(jìn)公共事業(yè)部門的發(fā)展。就當(dāng)前我國各項(xiàng)改革的實(shí)際進(jìn)程和狀況來看，在實(shí)現(xiàn)新、舊事業(yè)管理體制轉(zhuǎn)軌轉(zhuǎn)型的過程中，我們依然面臨著一系列的改革難題和障礙。只有排除這些改革障礙，解決這些難題，才能實(shí)現(xiàn)既定的改革目標(biāo)。

1.對于通過公共提供的方式提供公共產(chǎn)品的公共事業(yè)部門

由于這類事業(yè)部門提供的產(chǎn)品具有純粹公共產(chǎn)品的屬性。一方面，私人部門不愿意介入到這些領(lǐng)域；另一方面，由于這些公共事業(yè)部門對于提供的產(chǎn)品和服務(wù)具有壟斷性質(zhì)，這種情況下如果放任公共事業(yè)部門自己定價(jià)的話，那么它會(huì)定得比較高。提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)也會(huì)出現(xiàn)不足。因此，從外部改革的角度分析，對于這類事業(yè)部門，政府部門要繼續(xù)對這類事業(yè)部門的公共財(cái)政投入，以防止供給不足現(xiàn)象，還有相關(guān)部門必須對這類產(chǎn)品的提供制定統(tǒng)一的供給機(jī)制，使得全民能夠享受到這類產(chǎn)品和服務(wù)消費(fèi)的效用；最重要的是，要建立與公共事業(yè)部門改革相適應(yīng)的體制和機(jī)制。從內(nèi)部改革的角度分析，由于這類公共事業(yè)部門具有很強(qiáng)的政府壟斷性，因此必須對內(nèi)部員工建立健全科學(xué)有效的績效考核、晉升、分配、工資晉級、退休制度以及社會(huì)保險(xiǎn)制度等，激活企業(yè)內(nèi)部的激勵(lì)機(jī)制。

2.對于通過市場提供的方式提供公共產(chǎn)品的公共事業(yè)部門

由于這類公共事業(yè)部門提供的產(chǎn)品具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)①。因此，對于這類公共事業(yè)部門的改革，可以適當(dāng)引入市場中的競爭機(jī)制，借鑒市場中企業(yè)與企業(yè)之間的競爭原理，對這類公共事業(yè)部門的改革方向是要在政府引導(dǎo)下的競爭。因此，從外部改革的角度分析，主要是建立與這類公共事業(yè)部門政府引導(dǎo)下的市場化經(jīng)營相適應(yīng)的體制，比如政事分開，分類管理，定價(jià)市場化等等。從內(nèi)部改革的角度分析，由于是政府引導(dǎo)下的市場競爭，因此公共事業(yè)部門內(nèi)部要建立類似企業(yè)的組織模式，完善專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘制，建立職業(yè)資格制度，提高公共事業(yè)部門的營利能力。

3.對于通過混合提供的方式提供公共產(chǎn)品的公共事業(yè)部門

由于這類公共事業(yè)部門的經(jīng)營，政府與私人組織具有很大的合作空間，兩者也都非常積極參與這類公共事業(yè)部門的改革和經(jīng)營，因此，對于這類公共事業(yè)部門改革可以采用公私合作制②。在深化我國事業(yè)管理體制改革的過程中，可以針對不同的情況，分別采取不同的財(cái)政政策：對于那些應(yīng)當(dāng)產(chǎn)業(yè)化，而且可以立即實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的公共事業(yè)，應(yīng)將其盡快轉(zhuǎn)化為企業(yè)，完全視同企業(yè)對待，按建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求進(jìn)行轉(zhuǎn)軌改制，財(cái)政不再供給事業(yè)經(jīng)費(fèi)；對于那些應(yīng)當(dāng)產(chǎn)業(yè)化，但一時(shí)又難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的公共事業(yè)，可以先明確其市場化的改革目標(biāo)，視同企業(yè)對待，并將原有的事業(yè)經(jīng)費(fèi)撥款轉(zhuǎn)變?yōu)槠淦髽I(yè)經(jīng)營政策性虧損補(bǔ)貼，分步進(jìn)行改革，逐步減少財(cái)政資金供給方式，分別實(shí)行事業(yè)基金、績效預(yù)算、政府采購合同等多種形式，引入事業(yè)競爭機(jī)制，提高公共事業(yè)的工作效率和事業(yè)經(jīng)費(fèi)的使用效益 。

4.深化我國公共事業(yè)單位改革的具體政策

4.1分類改革，大力調(diào)整公共事業(yè)結(jié)構(gòu)

按照改革后公共事業(yè)的性質(zhì)定位，清理、甄別現(xiàn)有公共事業(yè)，從總體上收縮規(guī)模、調(diào)整結(jié)構(gòu)，是公共事業(yè)改革的第一步，也是關(guān)鍵性的一步。總的調(diào)整思路是：第一，能夠撤銷的在做好相關(guān)善后工作的基礎(chǔ)上堅(jiān)決撤消。第二，目前已承擔(dān)著政府職能且不宜撤銷的，應(yīng)明確轉(zhuǎn)變?yōu)檎块T。公益性事務(wù)較少、可以改制為企業(yè)的，或者目前已從事大量市場經(jīng)營活動(dòng)，企業(yè)色彩比較濃重的公共事業(yè)，應(yīng)明確轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)。承擔(dān)著非溝通協(xié)調(diào)職能，其服務(wù)與市場經(jīng)營活動(dòng)密切相關(guān)的中介性公共事業(yè)，應(yīng)明確轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋薪榻M織。第三，把國家財(cái)政全額撥款的公共事業(yè)減少到最必要的限度。依此原則，對現(xiàn)有全額撥款的公共事業(yè)，通過合并、重組形式進(jìn)行整合。對承擔(dān)著一定公益事業(yè)職能和任務(wù)的差額撥款公共事業(yè)，視具體情況，可以全部或部分整合到保留的全額撥款公共事業(yè)中，也可以通過剝離相關(guān)公益事務(wù)，或者通過政府有償委托進(jìn)行相關(guān)公益的途徑，取消對其的財(cái)政差額撥款，從而推動(dòng)其規(guī)范轉(zhuǎn)制。

4.2創(chuàng)新機(jī)制，強(qiáng)化公共事業(yè)內(nèi)部管理

在通過分類改革對現(xiàn)有公共事業(yè)壓縮規(guī)模、調(diào)整結(jié)構(gòu)、規(guī)范職能、恢復(fù)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，必須適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，著力推進(jìn)公共事業(yè)內(nèi)部管理體制改革，形成富有活力和效率的管理運(yùn)營機(jī)制。

公共事業(yè)改革的市場化發(fā)展模式主要在以下四個(gè)層面上進(jìn)行：

（1）投資主體的多元化。包括兩層含義，一是開放公共事業(yè)投資領(lǐng)域。二是對各類投資主體開放，徹底改變單一的政府投資模式。一方面將現(xiàn)有公共事業(yè)企業(yè)的國有存量資產(chǎn)向國內(nèi)外資本進(jìn)行整體或部分轉(zhuǎn)讓；另一方面鼓勵(lì)各類投資主體投資新的公共事業(yè)項(xiàng)目，形成增量資產(chǎn)投資主體多元化格局。

（2）公共事業(yè)的協(xié)作發(fā)展即公共部門或私人部門建立一種合作伙伴關(guān)系。具體形式表現(xiàn)為政府參股、租賃、承包和授權(quán)經(jīng)營。政府參股分為政府控股和入股。政府控股是針對那些具有舉足輕重地位的項(xiàng)目。政府入股主要是向私人部門提供資本和分散私人投資風(fēng)險(xiǎn)。政府參股的比例隨著改革的推進(jìn)而進(jìn)行變化。

（3）管制的創(chuàng)新。公共事業(yè)的性質(zhì)與特征決定了政府對其管制的必要性和重要性③。而市場取向的改革與管制在某種意義上來說又是相互矛盾或沖突的。因此，我們必須在政府對公共事業(yè)的管制方面有所創(chuàng)新，由過去反競爭的限制性管制角色轉(zhuǎn)變?yōu)橘澇筛偁幍墓苤平巧Ｕ诠彩聵I(yè)領(lǐng)域管制的創(chuàng)新具體表現(xiàn)為：一是制定符合實(shí)際并有利于競爭的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；二是制定質(zhì)量、安全、環(huán)境等標(biāo)準(zhǔn)和其他相關(guān)的規(guī)則；三是實(shí)行彈性的價(jià)格與收益率管制，以微利或非營利為參照系，控制價(jià)格上下浮動(dòng)的幅度；四是規(guī)則、規(guī)章制定程序上的公開化、透明化。

結(jié)論

綜上所述，公共事業(yè)管理要建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的企業(yè)組織形式，打破福利型、行政型公共事業(yè)體制，對公共事業(yè)企業(yè)進(jìn)行公司制改造，實(shí)行企業(yè)化管理，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，大膽探索公共事業(yè)產(chǎn)業(yè)化的路子，最終提高公共事業(yè)企業(yè)提供物品或服務(wù)的效率與質(zhì)量，達(dá)到大力發(fā)展公共事業(yè)，滿足公眾日益多樣化、不斷提高的消費(fèi)需求目的。

參考文獻(xiàn)及注解：

[1] 李洋.關(guān)于我國公共事業(yè)管理市場化治理的思考[J].中外企業(yè)文化，2013（24）：90-92.

篇(3)

關(guān)鍵詞：公共事業(yè)；市場化；管制

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）14-0029-02

公共事業(yè)屬于提供公共產(chǎn)品的行業(yè)，主要包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域[1]，涉及極為廣泛的公共利益。公共事業(yè)的發(fā)展不僅關(guān)系到國民生活質(zhì)量的高低，同時(shí)也與社會(huì)的和諧穩(wěn)定息息相關(guān)。20世紀(jì)70年代開始，美英等發(fā)達(dá)國家率先開始了電信、電力、供水等領(lǐng)域的市場化改革。20世紀(jì)90年代，針對自身公共事業(yè)的存在的系列問題，我國也開始了公共事業(yè)領(lǐng)域的市場化改革進(jìn)程。市場化改革不僅降低了公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)供給率，擴(kuò)大了公共事業(yè)服務(wù)的目標(biāo)人群，也精簡了政府機(jī)構(gòu)，緩解了地方財(cái)政不足，同時(shí)還推進(jìn)了社會(huì)民主化的進(jìn)程。但我國公共事業(yè)領(lǐng)域的市場化改革也漸漸顯露出諸多問題，這些問題如若得不到有效解決，將會(huì)直接影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，通過借鑒國外成功改革經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合國情采取有效措施完善公共事業(yè)的市場化改革對我國公共事業(yè)的市場化改革意義重大。

一、英美等發(fā)達(dá)國家公共事業(yè)領(lǐng)域市場化改革的成功經(jīng)驗(yàn)

1.管制機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立

英、美等國家根據(jù)自身特有的環(huán)境和條件，組建了適合本國國情的管制機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性主要體現(xiàn)為：依法設(shè)立；相對獨(dú)立于政府部門；經(jīng)費(fèi)來源相對獨(dú)立。如美國的能源監(jiān)管委員會(huì)一般由來自不同黨派的5位專職委員組成，這些委員往往由總統(tǒng)提名、參議院任命并實(shí)行交錯(cuò)任期[2]；英國的公共事業(yè)管制機(jī)構(gòu)均由議會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立并于政府獨(dú)立。管制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性能夠避免管制部門受其他權(quán)力機(jī)關(guān)的左右，保證能夠公正獨(dú)立的行使監(jiān)督管理的權(quán)力。

2.健全的管制機(jī)制防止權(quán)力濫用

為防止具有一定自由裁量權(quán)的管制機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力，英美等國都設(shè)立了較為健全的權(quán)利牽制機(jī)制。立法監(jiān)督方面，管制機(jī)構(gòu)定期向立法機(jī)構(gòu)報(bào)告管制工作，立法機(jī)構(gòu)有權(quán)通過聽證和調(diào)查來了解管制機(jī)構(gòu)的運(yùn)作和業(yè)績。司法監(jiān)督上，司法機(jī)構(gòu)有權(quán)對針對管制機(jī)構(gòu)的不正當(dāng)行為進(jìn)行有效監(jiān)督和強(qiáng)制履行職責(zé)，同時(shí)受管制企業(yè)也有權(quán)就不合理的管制行為向司法機(jī)構(gòu)提起上訴；行政約束方面，管制機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)層由政府首腦或政府部門任命，并建立對管制機(jī)構(gòu)監(jiān)督的行政約束機(jī)制；社會(huì)監(jiān)督方面，通過建立消費(fèi)者協(xié)會(huì)組織來加強(qiáng)對消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)和對管制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。同時(shí)，管制程序公開透明，在制定管制法規(guī)、政策及價(jià)格調(diào)整時(shí)，都會(huì)召開聽證會(huì)，向公眾及時(shí)傳達(dá)信息和結(jié)果。

3.立法先行確保公共事業(yè)改革順利進(jìn)行

英美等國家的市場化改革都是在清晰、完備的法律框架下進(jìn)行的，英國自20世紀(jì)80年代以來，相繼頒布《公用事業(yè)法》、《自來水法》、《煤氣法》、《交通法》、《電力法》等法律；美國也先后頒布了《公用事業(yè)法》、《公用事業(yè)控股公司法》、《天然氣法》和《水資源發(fā)展法》等相關(guān)法律，在此基礎(chǔ)上，各州也都因地制宜建立了本州的公用事業(yè)法律法規(guī)。立法先行賦予了市場化改革權(quán)威合法的地位，確保改革有理可依、有據(jù)可查。

二、我國公共事業(yè)領(lǐng)域市場化改革中的問題

1.政府管制機(jī)構(gòu)不健全

一方面，缺少整體性的專門委員會(huì)。我國從中央到地方都設(shè)立了相應(yīng)的公共事業(yè)管理部門，但卻缺少一個(gè)全國性的公共事業(yè)管理委員會(huì)，針對公共事業(yè)各領(lǐng)域共同的公共性特征，對各領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，這就導(dǎo)致各部門間沖突、職能重復(fù)、推諉扯皮等現(xiàn)在時(shí)有發(fā)生。另一方面，缺乏針對公共事業(yè)各領(lǐng)域不同特點(diǎn)的專業(yè)化管制機(jī)構(gòu)，對各領(lǐng)域進(jìn)行專業(yè)化、行業(yè)化的管制。

2.缺少完善的管制制度

在價(jià)格管制制度方面，我國政府對公共事業(yè)商品價(jià)格的制定和調(diào)整沒有兼顧企業(yè)和消費(fèi)者的利益，從而無法有效激勵(lì)經(jīng)營者降低成本。當(dāng)前我國大多采用基于企業(yè)個(gè)別成本的公用事業(yè)定價(jià)制度，這不僅會(huì)導(dǎo)致企業(yè)虛報(bào)成本現(xiàn)象的發(fā)生還會(huì)嚴(yán)重影響公共產(chǎn)品的質(zhì)量和效率[3]。此外，我國目前在財(cái)政補(bǔ)貼尚未建立完善的公交補(bǔ)貼測算體系，從而不利于我國公共事業(yè)市場的健康快速發(fā)展[4]。

3.城鄉(xiāng)公共事業(yè)市場化發(fā)展不平衡

與城市相比，農(nóng)村公共事業(yè)市場化行速緩慢，究其原因，一是城鄉(xiāng)公共事業(yè)建設(shè)的歷史投入相差較大，國家對于占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村的投入相對較少，2008年農(nóng)村居民人均衛(wèi)生費(fèi)僅是城市居民的1/4。其次，城鄉(xiāng)居民在享受公共事業(yè)方面的待遇相差較大，農(nóng)村公共事業(yè)商品的價(jià)格往往比城市的高，據(jù)相關(guān)資料顯示，2008年農(nóng)村居民交通與水電燃料消費(fèi)價(jià)格指數(shù)分別比城市居民高3.2，6.1。第三，農(nóng)村公共事業(yè)市場化改革成本高，難度大，收益周期長，大多企業(yè)不愿參與到農(nóng)村公共事業(yè)市場化改革中來，從而造成城鄉(xiāng)公共事業(yè)市場化的差距愈來愈大。

4.缺乏系統(tǒng)的全國性法律

當(dāng)前我國對于公共事業(yè)的管理依然承襲先改革后立法的傳統(tǒng)，尚未建立完整的公共事業(yè)專項(xiàng)法律體系，公共事業(yè)的具體行業(yè)立法，基本上都是各地方政府出臺的行政性法規(guī)，例如《供水管理?xiàng)l例》、《燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》等，缺少更權(quán)威、更規(guī)范的全國性法律制度。由此，造成了我國公共事業(yè)市場化過程中的權(quán)限分配、公共事業(yè)運(yùn)營方面不同程度上的空白和混亂，無法可依。

三、借鑒國際經(jīng)驗(yàn)解決公共事業(yè)領(lǐng)域市場化改革

1.構(gòu)建獨(dú)立公正的政府管制機(jī)構(gòu)

一方面，組建超脫于公共事業(yè)經(jīng)營企業(yè)和公民的專門委員會(huì)，對城市公共事業(yè)的價(jià)格、競爭、經(jīng)營、特許權(quán)的招標(biāo)投標(biāo)等實(shí)行統(tǒng)一管制。在市場化的過程中，政府和企業(yè)之間存在信息不對稱的情況，企業(yè)具有信息優(yōu)勢，政府在對企業(yè)進(jìn)行管制時(shí)容易因缺乏有效信息而導(dǎo)致管制不足或管制不利；而公民作為“經(jīng)濟(jì)人”，在面對公共事業(yè)時(shí)往往只從自身的利益出發(fā)，難以做出客觀、照顧全局的考慮，專門委員會(huì)或類似機(jī)構(gòu)的建立可以最大程度的避免這兩方面的負(fù)面效應(yīng)。另一方面，應(yīng)積極組建針對不同領(lǐng)域的管制機(jī)構(gòu)，對公共事業(yè)進(jìn)行行業(yè)化、專業(yè)化的管制，促進(jìn)公共事業(yè)向更加專業(yè)化、規(guī)范化的發(fā)展。

2.完善政府的管制制度

在市場準(zhǔn)入制度方面，通過鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公共事業(yè)商品市場的制度路徑，打破公共企業(yè)和事業(yè)機(jī)構(gòu)對公共事業(yè)商品市場的壟斷，讓更多符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)特別是非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域；價(jià)格管制制度方面，制定適合我國國情的價(jià)格管制制度，公共事業(yè)商品價(jià)格的制定和調(diào)整，必須同時(shí)兼顧公共事業(yè)經(jīng)營企業(yè)的利益和消費(fèi)者的利益，同時(shí)提高價(jià)格制定的社會(huì)參與度；明確公共事業(yè)價(jià)格調(diào)整周期，充分發(fā)揮商品成本對公共服務(wù)價(jià)格的帶動(dòng)能力；在財(cái)政補(bǔ)貼制度方面，政府要加強(qiáng)對公共事業(yè)經(jīng)營企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼力度，以補(bǔ)償其因承擔(dān)社會(huì)責(zé)任而遭受的損失[5]。

3.建立完備的強(qiáng)制性信息披露制度

公民具有知情權(quán)，政府的行為應(yīng)當(dāng)公開化，建立完備的強(qiáng)制性信息披露制度，可以改進(jìn)政府信息的流動(dòng)，提高信息的供給水平，加強(qiáng)人民對政府行為的監(jiān)督，抑制不合理和不合法的政府行為，防止腐敗行為。強(qiáng)制性信息披露制度的范圍，不僅包括政府決策和行為的最終結(jié)果，還包括政府決策和行為實(shí)施的全過程以及解答公眾疑問、回應(yīng)公眾咨詢等各個(gè)環(huán)節(jié)。強(qiáng)制性信息披露制度的具體活動(dòng)方式主要包括：監(jiān)督和審計(jì)公共部門組織、確定公共事業(yè)組織信息披露的義務(wù)、提高透明度、提供公共咨詢服務(wù)、相關(guān)的公共信息等。

4.促進(jìn)城鄉(xiāng)公共事業(yè)一體化發(fā)展

首先要確保公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，將城鄉(xiāng)公共事業(yè)置于同一水平線上進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃布局，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)化以及經(jīng)營機(jī)制和管理體制一體化，確保農(nóng)村居民在公共事業(yè)方面與城市居民享有同等待遇。第二，完善農(nóng)村金融財(cái)政制度，努力確保政府對農(nóng)村的財(cái)政投入持續(xù)顯著增長。針對當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品相對短缺的現(xiàn)實(shí)，政府有必要將公共資源的分配重點(diǎn)放在農(nóng)村，把更多的公共財(cái)政資源投向農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)建設(shè)；不斷加大財(cái)政支農(nóng)資金整合力度和三農(nóng)資金支持力度，探索建立穩(wěn)定的惠農(nóng)資金增長機(jī)制以及多元化的惠農(nóng)資金投入機(jī)制，并通過相關(guān)投入保障機(jī)制的完善來規(guī)范地方政府作為農(nóng)業(yè)積累投入主體的行為[6]。此外，還需加強(qiáng)對財(cái)政部門、審計(jì)部門的跟蹤監(jiān)督保障政府財(cái)政對農(nóng)業(yè)的足額、及時(shí)和高效投入。

5.構(gòu)建完整的法律體系

需要從橫縱兩個(gè)方向來構(gòu)建完整的法律體系。在橫向上，行業(yè)立法與專門立法并舉。一方面，針對公共事業(yè)各行業(yè)的特征，通過制定行業(yè)專業(yè)法律法規(guī)，對市場準(zhǔn)入條件、定價(jià)、服務(wù)質(zhì)量等做出法律規(guī)定，以規(guī)范市場秩序，保障公平競爭。另一方面，制定《公共事業(yè)法》之類的專門性法律，為公共事業(yè)運(yùn)作機(jī)制、監(jiān)督程序、定價(jià)程序等事項(xiàng)提供法律依據(jù)。在縱向上，中央立法與地方配套法規(guī)并舉。制定全國性統(tǒng)一法律，對市場準(zhǔn)入、私營部門的投資權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)等進(jìn)行基礎(chǔ)性界定和保護(hù)，地方政府則應(yīng)當(dāng)根據(jù)全國性法律法規(guī)的原則性規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，建設(shè)地方性政府管制的法律法規(guī)體系，使其具有可操作性和針對性。

參考文獻(xiàn)：

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[2]王俊豪.美國聯(lián)邦通信委員會(huì)及其運(yùn)行機(jī)制[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2003：11.

[3]王正儒.公用事業(yè)改革與政府管制的經(jīng)濟(jì)分析[J].寧夏社會(huì)科學(xué)，2009，（1）.

[4]李明敏，方良平.城市公共交通財(cái)政補(bǔ)貼方法的改進(jìn)[J].城市公用事業(yè)，2008，（4）.

篇(4)

關(guān)鍵詞：公共經(jīng)濟(jì)管理；改善民生；積極作用

民生問題是我國政府當(dāng)前面對的主要問題，也是政府當(dāng)前最關(guān)注的問題，改善不僅僅關(guān)系人民的生活質(zhì)量和基本權(quán)利，同時(shí)還關(guān)系著社會(huì)的穩(wěn)定和國家繁榮。因此，總理明確提出了民生工作是當(dāng)前的政府工作的首要任務(wù)。政府公共管理承擔(dān)著提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、制定公共政策等重要職能，因此在改善民生方面起著巨大的作用。本文簡單探討了加強(qiáng)公共課經(jīng)濟(jì)管理和改善民生的關(guān)系。

一、加強(qiáng)公共經(jīng)濟(jì)管理對于改善民生的積極作用

公共經(jīng)濟(jì)管理維護(hù)社會(huì)分配的公平性，根本目的是為了實(shí)現(xiàn)保障社會(huì)公民的利益，和我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。2011年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在2010年，我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)超越日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但是收入分配不夠合理的問題一直是困擾我國的一個(gè)嚴(yán)重問題。我國的兩極分化已經(jīng)呈現(xiàn)出越來越嚴(yán)重的趨勢，這對于我國的國計(jì)民生來說，是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。公共經(jīng)濟(jì)管理有利于民生需求的實(shí)現(xiàn)。民生內(nèi)涵和領(lǐng)域，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，民生不僅僅是過去溫飽問題和住房問題，已經(jīng)拓展到了基本生存要求之外，包括了社會(huì)保障、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)和產(chǎn)品需求，改善民生成為真正實(shí)現(xiàn)人民利益、保持社會(huì)穩(wěn)定的根本和需要。

在這種情況下，由于公共經(jīng)濟(jì)管理承擔(dān)著龐大的公共產(chǎn)品服務(wù)，管理著龐大公共事務(wù)，所以對于民生改善有著巨大的影響，加強(qiáng)公共管理對于改善民生有著巨大的積極作用。

二、加強(qiáng)公共管理和改善民生的關(guān)系研究

1　公共產(chǎn)品是改善人們生活的基礎(chǔ)

公共經(jīng)濟(jì)管理為公民提供公共產(chǎn)品，這些公共產(chǎn)品是改善民生的基礎(chǔ)。我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，已經(jīng)超越日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。在2010年，GDP增長超過了10％，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)巨大成就，人民生活的基本生存需要已經(jīng)得到了滿足。但是，國民對教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)福利的需求也在快速增加，然而這些公共品的供應(yīng)卻因?yàn)轶w制和管理等原因，難以保持相應(yīng)的增長速度，公共產(chǎn)品的需求和供給之間存在缺口。

由于政府是我國目前的提供公共服務(wù)產(chǎn)品和社會(huì)福利的主體，政府向社會(huì)直接或間接的提供公共產(chǎn)品，才能夠保證人們的公共產(chǎn)品品種、質(zhì)量，極大滿足人們的公共產(chǎn)品需求，從而成為人民生活得到進(jìn)一步改善的基礎(chǔ)。但是目前我國公共產(chǎn)品供給還存在著很多問題，比如社會(huì)保障體系遲遲沒有建立，醫(yī)療，教育，和養(yǎng)老問題一直困擾廣大農(nóng)村群眾的重要問題。所以，給廣大農(nóng)民和貧困線以下的城鎮(zhèn)居民提供福利和社保就依靠通過采取有效措施，加強(qiáng)公共經(jīng)濟(jì)管理，提供大量的公共產(chǎn)品，是改善民生的基礎(chǔ)。

2　促進(jìn)社會(huì)公平是改善民生的先決條件

公共經(jīng)濟(jì)管理的重要職能是協(xié)調(diào)公共事業(yè)發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)公平，改善民生作為一項(xiàng)公共事業(yè)，是公共資源配置的一個(gè)體現(xiàn)，市場經(jīng)濟(jì)是追求效率的，公平被擺在次要的地位，只有發(fā)揮公共經(jīng)濟(jì)管理的作用，提高公共資源配置，才能在保證社會(huì)公平的基礎(chǔ)上，提高公共資源配置效率，滿足人民群眾對公共產(chǎn)品需求，實(shí)現(xiàn)真正意義上的民生的改善。我國的民生問題是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展時(shí)期，是在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期遇到的不可避免的問題，公共經(jīng)濟(jì)管理相對滯后于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，甚至在一些比如醫(yī)療衛(wèi)生等重要的公共領(lǐng)域的改革產(chǎn)生了強(qiáng)烈的市場化的色彩，沒有把解決衛(wèi)生服務(wù)公平性問題作為首要任務(wù)，而一味強(qiáng)調(diào)全民共同承擔(dān)健康責(zé)任，試圖通過市場解決醫(yī)療衛(wèi)生問題，這樣就導(dǎo)致了廣大收入過低的人民無法承擔(dān)高昂的醫(yī)療費(fèi)用。無法實(shí)現(xiàn)醫(yī)療事業(yè)的公平性。市場不能代替政府公共經(jīng)濟(jì)管理的地位，政府要在公共事業(yè)管理和公共資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)作用，才能夠有效改善民生。

3　公共經(jīng)濟(jì)管理制度法制化是改善民生的法制保障

我國民生問題主要是供給不足造成的，這就需要政府在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，壓縮非公共品的支出，將“服務(wù)投資性財(cái)政”轉(zhuǎn)變成為“公共服務(wù)性財(cái)政”，加大公共民生領(lǐng)域的產(chǎn)品投入，使財(cái)政支出以改善民生為宗旨，建立有效的財(cái)政支出體系，改善財(cái)政結(jié)構(gòu)，健全公共財(cái)政體制，提供公共產(chǎn)品的有力資金保障。

同時(shí)，我國當(dāng)前的首要任務(wù)就是確保公共經(jīng)濟(jì)管理制度的法制化和規(guī)范化，從制度角度保證改善民生落實(shí)和有效執(zhí)行，為提高公共經(jīng)濟(jì)管理提供有效地制度保證，將公共經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)納入到法律體系之中來，對公共經(jīng)濟(jì)管理過程及機(jī)構(gòu)的權(quán)限予以規(guī)范，使整個(gè)公共經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)有法可依，使人們能夠形成良性預(yù)期，從制度上保證人民的利益得到尊重和保護(hù)。

篇(5)

廣義的公用事業(yè)是指所有為公眾或公眾的一部分提供商品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)及活動(dòng)，包括電信、郵政、電力、鐵路、航空、道路、橋梁、供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理、園林綠化等。在我國，城市公用事業(yè)一般是為城市生產(chǎn)、流通和居民生活服務(wù)的各項(xiàng)事業(yè)的總稱，包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理、市政設(shè)施、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等，即城市建設(shè)部門分工進(jìn)行行業(yè)管理的范圍。本文所談及的公用事業(yè)主要是指此范圍。城市公用事業(yè)的民營化，可以理解為更多依靠民間機(jī)構(gòu)，而更少依靠政府來滿足公眾的需求。它針對的是“城市公用事業(yè)只能由政府統(tǒng)包”的傳統(tǒng)觀念，強(qiáng)調(diào)民間資本的進(jìn)入是超越社會(huì)政治制度的世界性浪潮。

二、公用事業(yè)民營化的必要性與可行性

(一)公用事業(yè)由政府部門壟斷性經(jīng)營所帶來的種種弊端對民營化提出了要求。我國的城市公用事業(yè)是改革二十多年來觸及較少的一個(gè)領(lǐng)域，傳統(tǒng)體制所帶來的弊端不僅沒有消除，反而隨著其他行業(yè)改革步伐的加快而日益凸顯，主要表現(xiàn)在：

1.垂直壟斷的經(jīng)營模式帶來資源配置的低效率

在城市公用事業(yè)中，多數(shù)行業(yè)長期以來采取一體化的經(jīng)營模式，如供水、供氣、供熱等行業(yè)。城市公用事業(yè)管理機(jī)構(gòu)所屬企業(yè)壟斷了這些行業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)、輸送和分銷等所有環(huán)節(jié)，壟斷企業(yè)利用壟斷優(yōu)勢強(qiáng)行交易、限制競爭行為屢有發(fā)生。

2.低效率的價(jià)格形成機(jī)制使企業(yè)缺少降低成本、提高產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量的激勵(lì)

改革開放以來，我國的價(jià)格改革主要集中在私人產(chǎn)品價(jià)格領(lǐng)域，而對傳統(tǒng)的公用產(chǎn)品價(jià)格體制觸動(dòng)較少。因此，目前我國公用事業(yè)的價(jià)格形成機(jī)制仍然延用著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的模式，價(jià)格的制定主要依據(jù)企業(yè)的自報(bào)成本，企業(yè)增加的成本可以輕易轉(zhuǎn)嫁出去。在這樣的機(jī)制下，企業(yè)很難形成降低成本的激勵(lì)，運(yùn)營過程中出現(xiàn)了“虧損--漲價(jià)--再虧損”的怪圈。同時(shí)，由于缺少競爭，公用事業(yè)企業(yè)服務(wù)意識差，服務(wù)質(zhì)量往往得不到保證。

3.投資主體的單一化，給政府財(cái)政造成巨大壓力的同時(shí)，也難以滿足城市發(fā)展的需要

近年來，盡管各級政府對城市公用事業(yè)的投資力度不斷加大，但仍難以彌補(bǔ)日益增長的需求與建設(shè)資金的缺口。城市公用事業(yè)建設(shè)資金的來源單一，吸引民間資本成為當(dāng)務(wù)之急。

(二)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展與社會(huì)分工的擴(kuò)大，縮小了原有自然壟斷的范圍，創(chuàng)造了新的競爭領(lǐng)域，使公用事業(yè)民營化成為可能。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，諸如城市供水、供氣、供熱、公共交通等行業(yè)，由于其自身的網(wǎng)絡(luò)性特征，更適合由一家企業(yè)壟斷經(jīng)營；而由于其同時(shí)叉具有公用性和公益性，加之投資大、網(wǎng)收期長等特點(diǎn)，壟斷權(quán)理所當(dāng)然地落入政府手中。但現(xiàn)實(shí)的情況是，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步與社會(huì)分工的擴(kuò)大，人們對傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)垂直一體化經(jīng)營的合理性產(chǎn)生了質(zhì)疑。在2O世紀(jì)7O年代，電力、電信等傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)的縱向拆分就已經(jīng)在西方發(fā)達(dá)國家興起，其中也涉及到一定數(shù)量的城市公用事業(yè)。拆分之后，除網(wǎng)絡(luò)部分仍保持壟斷經(jīng)營以外，其他部分均以引入競爭，為民間資本的進(jìn)入提供了廣闊的空間。

(三)公用事業(yè)民營化使多方受益，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的趨勢對民營投資者來說，涉足公用事業(yè)風(fēng)險(xiǎn)低、現(xiàn)金回報(bào)穩(wěn)定，具有相當(dāng)?shù)恼T惑力。從政府角度來講，民間資本的介入，對于減輕財(cái)政壓力，及時(shí)籌集資金加速城市建設(shè)，提高地方政府政績都將起到積極作用；另外，實(shí)施民營化以后，公用事業(yè)的競爭性加強(qiáng)，可以向城市居民提供更多的產(chǎn)品與服務(wù)，公供服務(wù)的質(zhì)量也相應(yīng)得以提高，從而增加整個(gè)社會(huì)的福利水平。

三、我國城市公用事業(yè)民營化現(xiàn)狀及其障礙

(一)我國城市公用事業(yè)民營化現(xiàn)狀

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，供水、供熱、供氣、公共交通等城市公共服務(wù)由事業(yè)單位提供，事業(yè)單位隸屬于政府，是政府權(quán)力的衍生物。因而我國的事業(yè)單位具有十分明顯的政府特征：資金來源于政府撥款，活動(dòng)與服務(wù)依賴政府，機(jī)構(gòu)設(shè)置有行政級別，事業(yè)單位人事有行政編制，高度封閉而自成一體，事業(yè)單位由官辦、官管、管養(yǎng)等。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，這種過分依賴于政府的公共事業(yè)愈來愈多地表現(xiàn)出矛盾和問題：政事責(zé)任不分，管理方式單一，社會(huì)化程度不高，布局和結(jié)構(gòu)不合理，管理機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求。事業(yè)單位也存在興辦主體結(jié)構(gòu)單一、內(nèi)部機(jī)制不活、效率不高、增長過快、機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重等弊端。為了改革上述弊端，從20世紀(jì)80年代開始，我國進(jìn)行了以公共事業(yè)組織自由化、公共事業(yè)服務(wù)社會(huì)化、事業(yè)人才流動(dòng)市場化、公共事業(yè)經(jīng)營多元化和公共事業(yè)管理法制化為特征的事業(yè)單位和事業(yè)體制的改革。在事業(yè)單位改革和事業(yè)體制改革過程中出現(xiàn)了些民營化的項(xiàng)目，如今，我們探索出或引進(jìn)了BOT和TOT(Transfer—Operate—Transfer的縮寫)，即“建設(shè)--經(jīng)營--移交”和合資、股權(quán)出讓等模式，以投資和生產(chǎn)主體多元化，政府與生產(chǎn)者角色分離，政府管制與市場競爭有機(jī)結(jié)合，契約約束取代行政管理，投資的風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任、回報(bào)分散等方式，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)資金來源的多渠道、資金使用的高效率，并且引進(jìn)了先進(jìn)經(jīng)營理念和管理經(jīng)驗(yàn)，減輕了財(cái)政補(bǔ)貼壓力，分擔(dān)了政府投資公用設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)，提高了企業(yè)的市場競爭力。

(一)我國城市公用事業(yè)民營化存在的障礙

1.立法比較滯后

我國一直沒有一個(gè)大的法律方面的規(guī)定為民營化提供制度保障，具體表現(xiàn)在：(1)制度安排的層次低，法律效力不高。(2)政出多門。相關(guān)規(guī)定從多個(gè)部門出臺，如建設(shè)部國家計(jì)委、工商行政管理總局及有些地方都對之做出一些規(guī)定。(3)內(nèi)容陳舊。以往建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式基礎(chǔ)上法規(guī)體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上實(shí)踐的需要，一方面許多舊有條款已明顯不適應(yīng)甚至背離改革發(fā)展的趨勢；另一方面還有許多新的市場行為亟待法規(guī)的調(diào)整和規(guī)范。

2.公共責(zé)任缺失

無論是承包還是特許經(jīng)營，民營化之后政府都不應(yīng)該把公共服務(wù)當(dāng)成包袱甩掉，它仍然需要政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。畢竟，公共服務(wù)可以民營化，但公共責(zé)任不能民營化。公共行政理論認(rèn)為：政府是一種委托機(jī)構(gòu)，它必須對其委托人即公眾負(fù)責(zé)，確保公眾利益得到維護(hù)是政府職能中的重要組成部分。歐文.E.休斯指出“政府與公民之間的關(guān)系形成了責(zé)任機(jī)制。與此同時(shí)，市場行為只有在滿足利潤的前提下才會(huì)對消費(fèi)者負(fù)責(zé)，如果沒有利潤，即使是公眾不可缺少的服務(wù)，市場也可能不會(huì)完善供給。由于管理主義的責(zé)任機(jī)制來源本身就存在責(zé)任問題，所以就無法期望公共機(jī)構(gòu)在確立一種新的責(zé)任制時(shí)不忽略或削弱另外的一些責(zé)任，其結(jié)果可能如歐文.E.休斯所言：“管理主義的責(zé)任機(jī)制確實(shí)需要適當(dāng)?shù)拇_立并被公民廣泛接受，如果責(zé)任機(jī)制含糊不清、或很容易被回避，那些潛在的問題必將形成對整個(gè)管理主義模式的挑戰(zhàn)。”

3.監(jiān)管力度不夠

政府對行業(yè)的監(jiān)管沒有跟上，現(xiàn)在的監(jiān)管還是完全用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路。監(jiān)管的構(gòu)架還沒有建立起來，這不僅表現(xiàn)在對市場準(zhǔn)人的監(jiān)管上不夠，還表現(xiàn)在對價(jià)格監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管上的不夠。如：沈陽市政府在將沈陽第八水廠民營化過程中準(zhǔn)人監(jiān)管不夠，沒有引進(jìn)競爭，只將中法水務(wù)公司作為惟一的候選伙伴，致使政府處于被動(dòng)地位。

4.政府的誠信約束機(jī)制不夠健全

項(xiàng)目合同對政府的約束力不強(qiáng)，政府容易產(chǎn)生意向變更，破壞投資規(guī)則，損害投資者的利益，使投資者處于劣勢地位，挫傷民營投資者的積極性，也給外國投資者造成了不穩(wěn)定的預(yù)期。

四、化解我國城市公用事業(yè)民營化主要對策

(一)完善政府監(jiān)管機(jī)制，切實(shí)維護(hù)公共利益

由于公用事業(yè)的公共性，在保證民營化高效運(yùn)作的同時(shí)，政府應(yīng)保證公眾的利益不因公共服務(wù)提供者的趨利性而受到侵害，具體應(yīng)做到：

1.健全市場準(zhǔn)入制度。既保持適度競爭，又要維護(hù)各時(shí)期各類競制者的公平權(quán)益。

2.立法規(guī)定控制權(quán)。通過法律形式規(guī)定國家在某些特定的關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域保持絕對控股地位或相對控股地位以及必要的決策權(quán)或否決權(quán)。

3.建立公共服務(wù)定價(jià)機(jī)制。根據(jù)各地不同情況和公眾可承受能力，通過專家論證、召開價(jià)格聽證會(huì)等形式，吸引利益相關(guān)方共同參與對公共服務(wù)的合理定價(jià)，并進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行。

4.建立和完善公共服務(wù)民營化的績效評估制度。通過設(shè)立公共服務(wù)質(zhì)量投訴機(jī)構(gòu)和利用社會(huì)中介組織定期對民營化所表現(xiàn)的績效進(jìn)行科學(xué)評估并公布于眾，采取獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的形式對民營化中出現(xiàn)的服務(wù)數(shù)量不足、質(zhì)量低劣、漫天要價(jià)等損害公眾利益的行為進(jìn)行整改。

(二)建立腐敗防范機(jī)制，規(guī)范政府行為

通過減少政府控制的資源，民營化可減少腐敗。采取以下措施可使腐敗機(jī)會(huì)最小化：(1)加速民營化進(jìn)程，不給腐敗交易留更長的時(shí)間；(2)按照標(biāo)準(zhǔn)程序操作，減少推行過程中的行政自由裁量權(quán)(即小要在實(shí)施過程中隨意改變規(guī)則)；(3)確保透明度，做到民營化進(jìn)程、企業(yè)價(jià)值、最終結(jié)果等方面的信息公開；(4)對進(jìn)程擁有獨(dú)立控制權(quán)，避免由企業(yè)原來隸屬的政府部門控制一切，因?yàn)檫@可能導(dǎo)致利用原有關(guān)系搞幕后交易。

(三)加強(qiáng)監(jiān)督，建立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)

規(guī)制機(jī)構(gòu)一定要與規(guī)制對象分離，保持獨(dú)立性。借鑒國外的規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為確立可以成立公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)作為規(guī)制的主要機(jī)構(gòu)。這可以：

1.在結(jié)構(gòu)上使其與政府政策部門分開，可以獨(dú)立地執(zhí)行監(jiān)管政策而不受利益相關(guān)方的干擾，特別是作為現(xiàn)有公司股東的政府政策部門的不必要干涉。

2.監(jiān)管委員會(huì)由一個(gè)合議機(jī)構(gòu)來集體領(lǐng)導(dǎo)，從人員構(gòu)成來看，該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由行業(yè)管理專家、技術(shù)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家等組成，這些委員具有固定的、得到保證的、任命時(shí)間與政府的行政領(lǐng)導(dǎo)錯(cuò)開的任職年限，這種安排既可以保證監(jiān)管的專業(yè)性也可以保證政策的連續(xù)性。

3.監(jiān)管委員會(huì)要有足夠的經(jīng)費(fèi)與人事支配權(quán)。建立公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)后，要在政府與公用企業(yè)之間形成行政指導(dǎo)與行政合同并存的法律關(guān)系。同時(shí)也要借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，使公用事業(yè)得以真正體現(xiàn)其公共性。

(四)加強(qiáng)政府對民營資本的支持力度

某些行業(yè)本身微利，在沒有政府支持或支持不力的情況下，私人獲取利潤的空間不大，必須直接給予一定的支持才具有投資獲利的吸引力。另一些行業(yè)，由于沒有發(fā)展到一定的程度，私人進(jìn)入最初成本較高，這時(shí)應(yīng)給予一定的補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠或其他支持，待發(fā)展到一定程度后，成本下降了，則可減少支持，實(shí)現(xiàn)其正常發(fā)展。

篇(6)

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；市場化；適度

推進(jìn)公共服務(wù)改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)社會(huì)管理能力，提升公共服務(wù)水平，提供更多更好的公共服務(wù)來滿足社會(huì)需要，是我國政府面臨的新課題。公共服務(wù)市場化是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，本文從公共管理的相關(guān)理論及國內(nèi)和國外的實(shí)踐情況出發(fā)，闡述了我國公共服務(wù)市場化過程中取得的成就及存在的問題，提出了政府作用和市場機(jī)制應(yīng)緊密結(jié)合起來，把握好公共服務(wù)市場化度的觀點(diǎn)。

一、公共服務(wù)市場化是改革的趨勢

20世紀(jì)70 年代以來，面對政府的低效和財(cái)政危機(jī)，各國紛紛反思“官僚制”的弊端，進(jìn)而提出了新公共管理理論，主張引入市場機(jī)制改進(jìn)政府公共產(chǎn)品供給機(jī)制，同時(shí)，提高政府公共管理的績效，運(yùn)用非政府組織和民營部門提供混合公共產(chǎn)品；重視成本和績效分析，以期提高公共服務(wù)的質(zhì)量。其中“公共選擇理論”強(qiáng)調(diào)關(guān)注于政府與市場、社會(huì)的關(guān)系，主張重新界定三者在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中的作用，縮小政府直接提供公共服務(wù)的職能，擴(kuò)大市場與社會(huì)的作用；主張打破政府壟斷，建立公私機(jī)構(gòu)之間的競爭，認(rèn)為“沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來提供，私人企業(yè)、非營利組織、半獨(dú)立的公共企業(yè)也可以提供公共服務(wù)”。以英國為開端，西方的主要國家成功地進(jìn)行了公共服務(wù)市場化改革，這一改革降低了政府成本，緩解了財(cái)政負(fù)擔(dān)，極大的提高了政府公共服務(wù)的水平。

我國在過去很長一段時(shí)間內(nèi)，在生產(chǎn)力水平較低的歷史時(shí)期，我國政府對公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷發(fā)揮了一定的作用，但隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，公共服務(wù)市場化改革是必然趨勢。

公共服務(wù)是指政府、非政府公共組織、非公共組織為社會(huì)提供的、基本的、非盈利性的服務(wù)。它既包括物質(zhì)形態(tài)的公共物品，又包括非物質(zhì)形態(tài)的、社會(huì)全體成員共享的生存和發(fā)展所需要的服務(wù)型項(xiàng)目。其特點(diǎn)是投資資金量大、經(jīng)濟(jì)回報(bào)率低、社會(huì)效益居首位、具有顯著的非排他性。政府作為公共服務(wù)的提供者，是政府在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)忠的一種最基本角色。這是由公共物品的特性及市場在提供公共物品是存在的市場失靈所決定的。

一方面，由于公共服務(wù)的非排他性，以價(jià)格機(jī)制為核心的市場不能使得生產(chǎn)和供給達(dá)到最優(yōu)。因此，政府必須通過國家預(yù)算開支，擔(dān)負(fù)公共物品的生產(chǎn)和提供的主要責(zé)任。另一方面，市場機(jī)制在某些情況下，無法實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，這就是“市場失靈”，與公共服務(wù)相關(guān)的“市場失靈”主要表現(xiàn)在其外部性，由于外部性問題不是通過市場交易出生的，因而也就不能通過市場機(jī)制來加以解決，只能靠政府來解決。

由于公共服務(wù)的特點(diǎn)，加上市場在提供公共服務(wù)時(shí)存在“市場失靈”的地方，以及政府有責(zé)任保障公民得到滿意的公共服務(wù)，這就成為了政府干預(yù)公共服務(wù)的最充分的理由。

雖然，“市場失靈”可以靠政府去彌補(bǔ)、糾正，但政府在提供公共服務(wù)中也同樣存在著“政府失靈”現(xiàn)象。隨著公眾對公共服務(wù)的需求越來越旺盛，政府公共服務(wù)供給不足，財(cái)政支出沒有嚴(yán)格控制，政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹，成本不斷加大，公共服務(wù)質(zhì)量和效率降低，這些跡象表明，市場機(jī)制做不好的事情由政府直接來做也未必能做好，政府不能完全替代市場。

因此，公共服務(wù)不能完全交給市場，也不能完全由政府負(fù)責(zé)，政府和市場都應(yīng)參與，在公共服務(wù)的提供中引入市場競爭機(jī)制，通過競爭提高效率，使投入少而產(chǎn)出多；通過競爭打破壟斷，使供給者對公眾的需要做出反應(yīng)；通過競爭推動(dòng)人們?nèi)?chuàng)新，改善公共服務(wù)的質(zhì)量。公共服務(wù)市場化是改革的必然趨勢，是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)良好發(fā)展的需要。公共服務(wù)市場化有利于轉(zhuǎn)變政府職能，有助于和諧社會(huì)的構(gòu)建和發(fā)展。

二、我國公共服務(wù)市場化必須適度

我國的公共服務(wù)市場化是一個(gè)長期的變革過程，在此過程中難免出現(xiàn)許多問題，諸如：傳統(tǒng)思想觀念的影響；政府過度壟斷，財(cái)政壓力過大，供給總量不足，供給水平不平衡；市場不成熟，市場運(yùn)行機(jī)制不完善；公共服務(wù)供給方式單一，非政府組織發(fā)育不全；甚至在某些領(lǐng)域存在著市場化過度的現(xiàn)象等。

從我國公共服務(wù)市場化存在的問題來看，一方面，我國現(xiàn)有的公共服務(wù)體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下建立起來的，它有兩個(gè)典型的特點(diǎn)：一是公共服務(wù)基本上是由政府部門一家獨(dú)攬；二是政府依靠行政命令采用計(jì)劃分配方式提供公共服務(wù)。大量的事實(shí)證明，這種公共服務(wù)體制不僅使政府在人力、物力、財(cái)力上不堪重負(fù)，而且公共服務(wù)的效率和質(zhì)量也難以提供。因此，必須引入市場機(jī)制。另一方面，我國的市場化必須適度。在任何社會(huì)，我們必須分配有限的資源，一些公共服務(wù)可以市場化，而另一些仍由政府提供為好，那么，其是否得當(dāng)?shù)摹岸取比绾伟盐眨繎?yīng)具體問題具體分析，在“市場失靈”的時(shí)候，政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督和控制，在“政府失靈”的時(shí)候應(yīng)該引入市場機(jī)制。

因此，必須在科學(xué)實(shí)踐中把握公共服務(wù)市場化“度”的問題，從而使整個(gè)社會(huì)健康發(fā)展。具體來講包括：

1、加強(qiáng)公共服務(wù)市場化的法制建設(shè)。只有健全的法律法規(guī)體系才能保障市場化過程的規(guī)范化，便于政府監(jiān)督和控制。這就需要政府提供有效的制度保障，減少市場化過程中的成本和風(fēng)險(xiǎn)因素。一方面，政府需要建立完善的法律法規(guī)體系，防止私營部門弄虛作假和公私勾結(jié)。目前我國民主監(jiān)督制度尚不健全，尚未建立公開、公平、公正的招標(biāo)、投標(biāo)制度，也沒有嚴(yán)格的審計(jì)制度。在這種情況下市場化改革，難免出現(xiàn)“暗箱操作”，這樣反而會(huì)增加公共服務(wù)的成本和風(fēng)險(xiǎn)，因此必須盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)，如《反壟斷法》等，并建立健全建立公開、公平、公正的招標(biāo)、投標(biāo)制度，保證信譽(yù)良好、資質(zhì)優(yōu)良、價(jià)格低廉的企業(yè)承包公共服務(wù)項(xiàng)目。另一方面，政府要通過立法，為公共服務(wù)社會(huì)化創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境。

2、培育市場。有學(xué)者研究指出：“2000年中國經(jīng)濟(jì)的總體市場化程度未超過50％，以此為基數(shù)，到2010年接近60％，2020年達(dá)到70％，成為準(zhǔn)市場經(jīng)濟(jì)國家”。由此看來我國目前的市場化程度并不高，只能在逐步推行公共服務(wù)市場化的過程中，加大力度培育市場，充分發(fā)揮市場在資源配置方面的作用。

3、明確公共服務(wù)市場化對象，進(jìn)一步研究公共服務(wù)的供給范圍，一些必須由政府提供，而另一些可市場化或部分市場化。第一、基本公共服務(wù)如：國防、外交、義務(wù)教育，以及突發(fā)事件和緊急情況等，由于此類物品在消費(fèi)上的非排他性和非競爭性，消費(fèi)者會(huì)出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，導(dǎo)致“公地悲劇”的產(chǎn)生。按照福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，應(yīng)該全部由政府供給。第二、具有非競爭性強(qiáng)和非排他性弱的服務(wù)，如郵電、電信、民航、鐵路服務(wù)等傳統(tǒng)上屬于壟斷，應(yīng)逐漸打破壟斷，國有公共部門可進(jìn)行公司化改革，通過入股方式吸引外部投資主題的參與，同時(shí)政府發(fā)送市場準(zhǔn)入的限制，將一部分公共服務(wù)的供給交給私人部門去完成，在政府的引導(dǎo)下形成一種競爭機(jī)制，施訓(xùn)安公共服務(wù)的市場化運(yùn)作。第三、具有非競爭性弱和非排他性強(qiáng)的服務(wù)，如公共環(huán)境、文體事業(yè)、公共醫(yī)療、公共交通和社會(huì)保障等，則可引入競爭機(jī)制，由市場進(jìn)行調(diào)配。

4、 明確政府和市場的各自責(zé)任。明確政府和市場之間的“非零和博弈”關(guān)系，在很多領(lǐng)域，政府和市場并非是“非此即彼”、“此消彼長”的對抗性關(guān)系，而是一種相互補(bǔ)充的合作態(tài)勢。所以應(yīng)把政府手中掌握的資源配置權(quán)利適度還給市場，實(shí)現(xiàn)市場機(jī)制配置資源的優(yōu)勢。而政府則對公共服務(wù)的供給由直接生產(chǎn)轉(zhuǎn)為組織協(xié)調(diào)、規(guī)劃決策、加強(qiáng)市場的法制建設(shè)及監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)政府在保障社會(huì)公平及市場良好運(yùn)作的優(yōu)勢。

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，公共服務(wù)市場化是必然趨勢。因此，我國的公共服務(wù)市場化必須將政府作用與市場調(diào)節(jié)緊密結(jié)合起來，必須根據(jù)我國國情，根據(jù)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度，把握政府主導(dǎo)作用的尺度，把握市場化的尺度，建設(shè)有中國特色的公共服務(wù)市場化道路。

作者單位：成都理工大學(xué)文法學(xué)院

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篇(7)

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)一體化；環(huán)境衛(wèi)生；市場化；思考

[DOI]1013939/jcnkizgsc201711249

1龍文區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生管理現(xiàn)狀分析

目前，龍文區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生管理主要分成三個(gè)部分：一是城市主、次干道（街道）和公共區(qū)域的保潔由環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)管理；二是商品房住宅小區(qū)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位大院由相應(yīng)的物業(yè)公司負(fù)責(zé)管理；三是農(nóng)村、安置小區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等區(qū)域由環(huán)衛(wèi)部門和鎮(zhèn)村聯(lián)合多級管理。目前，龍文區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生管理已基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，環(huán)衛(wèi)市場化率達(dá)100%，即通過政府公開購買服務(wù)，由有資質(zhì)的保潔公司承包運(yùn)作，從而形成了保潔公司負(fù)責(zé)作業(yè)、環(huán)衛(wèi)部門或鎮(zhèn)村監(jiān)督考評的管理模式。應(yīng)該講，龍文區(qū)垃圾管理體制和主體是明確的，但垃圾隨處可見、隨處傾倒的現(xiàn)象仍然大量存在，那究竟問題出在哪里？龍文區(qū)現(xiàn)有常住人口1829萬人，流動(dòng)人口約4萬人，常住人口和流動(dòng)人口共計(jì)2229萬人，按每人每日產(chǎn)生1公斤的生活垃圾測算，該區(qū)每日約產(chǎn)生223噸的生活垃圾。但是，每日進(jìn)入蒲姜嶺垃圾焚燒廠的生活垃圾平均只有174噸，這意味著每日仍有近50噸的生活垃圾囤積在區(qū)內(nèi)的某個(gè)角落，一年就達(dá)18250噸，這還不包括農(nóng)村和企業(yè)大量的建筑垃圾、生產(chǎn)工業(yè)垃圾、生活雜物等。長此以往，人們將被垃圾包圍，垃圾也將逐步腐蝕生活的環(huán)境。

2龍文區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生問題成因

21保潔經(jīng)費(fèi)無法保障市場化的高標(biāo)準(zhǔn)

龍文區(qū)目前執(zhí)行的保潔單價(jià)是城市道路 486元/O年、公園景區(qū)134元/O?年、農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部13元/O年，這在全省乃至全國都處于較低的水平。省內(nèi)一些城市（區(qū)）保潔單價(jià)如表1所示。

以城市道路保潔單價(jià)為例，龍文區(qū)按照城市中心區(qū)的功能定位，城市道路需執(zhí)行二級以上的標(biāo)準(zhǔn)，按照國標(biāo)配套的定額是：每個(gè)環(huán)衛(wèi)工人每班次的清掃保潔面積是3125O，每天至少需25個(gè)班次（每班次有效工時(shí)為65小時(shí)），根據(jù)國家和福建省定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，保潔單價(jià)將達(dá)到了12元/O?年以上。而龍文區(qū)現(xiàn)行清掃保潔的招投標(biāo)成本是按照每人每班次負(fù)責(zé)清掃保潔面積8000～8500O（四級道路保潔標(biāo)準(zhǔn)為3375O?/人?班）每天1個(gè)班次進(jìn)行預(yù)算，而實(shí)際中標(biāo)額每人每班負(fù)責(zé)的清掃保潔面積超過了10000O。對照國標(biāo)，相當(dāng)于不到04個(gè)班次的環(huán)衛(wèi)工人配備數(shù)量需要去完成25個(gè)班次的工作量。因此目前龍文區(qū)道路的保潔檔次仍然較低，清掃保潔時(shí)間大多只有8～10小時(shí)，保潔空點(diǎn)仍大量存在。財(cái)政缺口使保潔經(jīng)費(fèi)受限，使保潔質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)都難以有效提升。

22城鄉(xiāng)保潔責(zé)任體系存在多頭管理

目前按照龍文區(qū)的城鄉(xiāng)保潔責(zé)任體系劃分：城市道路屬環(huán)衛(wèi)部門管理、公園景區(qū)和綠地屬市區(qū)園林部門管理、下水道屬市政部門管理、公路的機(jī)動(dòng)車道屬市公路局管理，農(nóng)村、安置小區(qū)、鎮(zhèn)道、城鄉(xiāng)結(jié)合部等屬環(huán)衛(wèi)部門和鎮(zhèn)、村共管。這種保潔責(zé)任體系的弊病：一是路面作業(yè)相互影響；二是作業(yè)時(shí)段不同，使區(qū)域潔凈度不一；三是作業(yè)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不同；四是保潔專業(yè)程度不一致。各管理部門交叉管理，各自為政，推諉扯皮，使保潔合力難以形成實(shí)效。

23非生活性垃圾渣土管轄機(jī)制缺失

非生活性垃圾主要有建筑渣土、裝修垃圾、工業(yè)垃圾等，其行業(yè)主管部門有執(zhí)法部門（渣土辦）、建設(shè)（房管）部門、環(huán)保部門。但是目前應(yīng)管部門對垃圾渣土的專業(yè)性管理不夠重視，管理機(jī)制處于失控的境地，而龍文區(qū)正處于城市建設(shè)的快速推進(jìn)階段，但路面滴、撒、漏現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，小區(qū)物業(yè)和工業(yè)企業(yè)垃圾雜物、土頭隨處亂倒在工地、港道，嚴(yán)重影響了市容、市貌。

24基層環(huán)衛(wèi)管理機(jī)制缺失

鎮(zhèn)村對于垃圾治理重視不夠，有嚴(yán)重的“一包了之”的“大爺”情緒，同時(shí)鎮(zhèn)村尚未配備專職的環(huán)衛(wèi)管理機(jī)構(gòu)和人員，未建立完善的鎮(zhèn)村環(huán)境衛(wèi)生綜合考評機(jī)制、市場化的委托監(jiān)管，也使區(qū)鎮(zhèn)兩級推諉扯皮的現(xiàn)象增多。而治理責(zé)任和服務(wù)思想的缺失，構(gòu)成了衛(wèi)生監(jiān)管的盲區(qū)。這在一定程度上也使各鎮(zhèn)村將突擊式的應(yīng)付檢查作為農(nóng)村垃圾管理的重點(diǎn)，而不是將心思放在長效機(jī)制的構(gòu)建上。同時(shí)，群眾（甚至保潔人員）衛(wèi)生意識不足，對垃圾治理參與度較差，有的甚至破壞創(chuàng)衛(wèi)成果，從而在垃圾治理上造成了惡性循環(huán)。

3解決城鄉(xiāng)環(huán)境l生問題的對策思路

31公布和保障環(huán)衛(wèi)市場化指導(dǎo)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)衛(wèi)服務(wù)質(zhì)量與當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況息息相關(guān)，因此要在環(huán)衛(wèi)勞動(dòng)定額的基礎(chǔ)上，公布全國各城市的清掃保潔市場化指導(dǎo)價(jià)，以確保財(cái)政資金足額供給。各地再根據(jù)區(qū)域差、人流量進(jìn)行適當(dāng)系數(shù)調(diào)節(jié)，嚴(yán)格執(zhí)行。我們以龍文區(qū)為例，推算全國各城市的指導(dǎo)價(jià)以供參考。由于環(huán)衛(wèi)清掃保潔是以人工為主，配合機(jī)械作業(yè)，因此，可在原市場化價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，以最低工資標(biāo)準(zhǔn)和保潔時(shí)間、密度的提高幅度為依據(jù)，確定龍文區(qū)的環(huán)衛(wèi)指導(dǎo)價(jià)。對此，根據(jù)龍文區(qū)的人口密度，筆者因地制宜，認(rèn)為城市范圍內(nèi)的道路、廣場、公共區(qū)域等清掃保潔時(shí)間須達(dá)到16～18小時(shí)；農(nóng)村保潔時(shí)間只需12小時(shí)。考慮到從2011年至今，龍文區(qū)最低工資標(biāo)準(zhǔn)提高了4次，從950元/月提高至1350元/月，如表2所示。

因此，2018―2020年新一輪市場化運(yùn)作，最低工資標(biāo)準(zhǔn)預(yù)計(jì)將比目前提高25%～30%，同時(shí)增加50%的保潔密度。據(jù)此，相應(yīng)的清掃保潔市場化指導(dǎo)價(jià)（城市）的合理取值范圍應(yīng)在8～10元/O年；農(nóng)村的保潔單價(jià)應(yīng)在2～3元/O年；風(fēng)景園林的保潔單價(jià)可保持25%～30%的增幅（與最低工資標(biāo)準(zhǔn)的增幅持平），維持在17～2元/O?年。按此標(biāo)準(zhǔn)，龍文區(qū)每年的清掃保潔經(jīng)費(fèi)需增加3000萬元左右，扣除最低工資標(biāo)準(zhǔn)和物價(jià)指數(shù)的增長因素，實(shí)際用于提高保潔質(zhì)量的投入估計(jì)在30%以內(nèi)。2016年龍文區(qū)完成一般公共預(yù)算總收入153億元，而用于環(huán)衛(wèi)清掃保潔約4000萬元，按照目前的增幅，到2020年一般公共預(yù)算總收入將近30億元，而7000萬元的保潔費(fèi)應(yīng)是在區(qū)財(cái)政的可控范圍。綜上，按城市線類劃分，漳州應(yīng)屬三線弱城市，應(yīng)比龍文區(qū)（漳州的新區(qū)）提高一個(gè)檔次。因此，一線城市保潔市場化指導(dǎo)價(jià)應(yīng)在25元/O?年以上，二線18～25元/O?年，三線12～18元/O?年，四線7～12元/O?年。

32提高市場化準(zhǔn)入門檻

改變按道路、鎮(zhèn)街、村落劃分標(biāo)段，由不同資質(zhì)保潔公司分別承包的方式，引進(jìn)上市公司或大型國企，整合市場和資源，以縣區(qū)為單位一個(gè)標(biāo)段統(tǒng)包，由真正有實(shí)力的公司承擔(dān)保潔任務(wù)。同時(shí)，在市場化中采用PPP的模式，中轉(zhuǎn)、設(shè)備、車輛由中標(biāo)企業(yè)一次性投資，按折舊納入市場化預(yù)算，環(huán)衛(wèi)部門按合同每月核撥，以減少財(cái)政壓力。推行先進(jìn)的“桶換桶”垃圾不落地收集方式，以高品質(zhì)的公司管理來提高保潔標(biāo)準(zhǔn)。

33建立多渠道籌資新體系

對環(huán)衛(wèi)市場化資金應(yīng)改變政府大包大攬的體系，轉(zhuǎn)為區(qū)、鎮(zhèn)、村三級負(fù)擔(dān)的籌資新體系。按區(qū)域劃分經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)體系：城市道路、景區(qū)公園由區(qū)財(cái)政全額負(fù)擔(dān)；農(nóng)村、安置小區(qū)、鎮(zhèn)道等由區(qū)、鎮(zhèn)（村）各負(fù)擔(dān)50%。村按村規(guī)民約的形式向村民收取20～30元/年的衛(wèi)生費(fèi)，不但能增強(qiáng)群眾的衛(wèi)生意識，也能彌補(bǔ)鎮(zhèn)（村）級的配套資金。

34實(shí)施齊抓共管的市容監(jiān)管體系

一是將原屬各部門管理（公路、園林、市政等）的環(huán)衛(wèi)保潔職能全數(shù)劃歸環(huán)衛(wèi)部門管理，配套資金同時(shí)劃轉(zhuǎn)環(huán)衛(wèi)部門，整合環(huán)衛(wèi)保潔職能，形成一把掃帚掃到底的一體化管理模式；二是城建、房管、譚ā（渣管）部門應(yīng)加強(qiáng)建筑工地、拆遷工地、小區(qū)裝修以及渣土車的管理，推廣湖南、廣東等地的模式實(shí)施建筑渣土押金管理制度，規(guī)范建筑土頭臨時(shí)堆放點(diǎn)的管理，強(qiáng)化文明施工和揚(yáng)塵的管控，實(shí)施“痕跡”執(zhí)法，全面杜絕渣土撒、漏和亂倒的現(xiàn)象。

35建設(shè)“智慧環(huán)衛(wèi)”管理模式

充分依托“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，應(yīng)用GPS定位，對接“數(shù)字城管”，建設(shè)以“智慧環(huán)衛(wèi)”為核心的大公共事業(yè)管理平臺，以云服務(wù)方式隨時(shí)為管理者及作業(yè)人員提供所需服務(wù)。及時(shí)分配任務(wù)，反饋整改成果，同時(shí)對管理范圍所涉及的人員、設(shè)備、車輛到作業(yè)面和垃圾多發(fā)點(diǎn)以及工作流程進(jìn)行全過程實(shí)時(shí)管理。合理規(guī)劃管理和考評模式，提升作業(yè)質(zhì)量，降低運(yùn)營成本，提高突發(fā)事件應(yīng)急能力，形成規(guī)范化、智慧化、精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理模式。

36建立并完善大環(huán)衛(wèi)長效管理機(jī)制

一是加強(qiáng)鎮(zhèn)級環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)建設(shè)，實(shí)行“以塊為主，條塊結(jié)合”的區(qū)鎮(zhèn)分級管理模式。二是在加強(qiáng)區(qū)級鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合考核的基礎(chǔ)上，推廣四川等地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)成立城鄉(xiāng)整治辦，將市容環(huán)境衛(wèi)生納入鎮(zhèn)一級的政績考核評價(jià)，從而形成“鎮(zhèn)村日常巡查監(jiān)督、環(huán)衛(wèi)部門定期考評、區(qū)整治辦協(xié)調(diào)監(jiān)管”的分級管理模式，建立“一級抓一級、層層抓落實(shí)”的常態(tài)化工作格局。三是將小區(qū)、店面、企業(yè)垃圾上門收集納入市場化范圍，使整個(gè)市場化運(yùn)作體系不留死角。四是應(yīng)用群眾喜聞樂見的方式如風(fēng)水學(xué)、致富學(xué)等，利用網(wǎng)絡(luò)、動(dòng)漫、壁畫、LED、廣告車走村入戶，進(jìn)學(xué)校、入企業(yè)，開展“美麗庭院”“衛(wèi)生家庭”評選，進(jìn)行鋪天蓋地的宣傳推介，引領(lǐng)群眾從配合垃圾治理到參與治理、美化家園的工作中來。

城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生治理是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，只有建立完善的監(jiān)管機(jī)制，配以強(qiáng)力的執(zhí)法以及群眾的宣傳發(fā)動(dòng)，才能將此項(xiàng)利國利民的民生工程轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘谢M(jìn)程的助推器。

參考文獻(xiàn)：