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引言

消防信息化是指利用計算機、網絡及通信技術對消防信息進行采集、儲存、處理、分析和挖掘,實現消防信息資源和基礎設施高質量、高效益的共享與共用的過程,其實質是各級公安消防機構在各項消防工作實踐活動中對消防信息資源進行廣泛而深入地開發利用,為防火、滅火等各項工作提供決策性地信息支持。在消防工作的實踐中,隨著消防標準化和法制化的長足發展,信息化建設作為一項重要的技術手段,顯得越來越重要。然而目前,我國消防標準及法律法規的信息化建設遠遠不能滿足當前消防標準化和法制化的需要,主要表現在信息化管理機制不完善、數據庫設計不合理、信息化平臺不健全等方面。因此,為了有效解決消防部隊在實際工作中的困難,有力推動我國的消防標準化進程,促進法制化建設發展,亟需開展消防標準及法律法規信息化方面的深入研究。

1我國消防標準及法律法規信息化建設的必要性

公安部消防局根據《“金盾工程”總體方案設計》的要求,并結合消防工作實際,制定了《全國公安消防系統信息化建設總體規劃》,提出了進一步加強消防信息化建設的問題。消防標準及法律法規信息化建設成為一項重要的研究課題。

1.1推進消防標準化和法制化進程目前,我國形成以消防法為主干,以行政法規、部門規章和消防技術規范、標準為枝干,以地方性消防法規和政府規章為補充的消防法律法規體系。消防工作已形成了有法可依、有章可循的局面,為推動消防行政執法工作沿著法制化軌道健康、順利發展提供了可靠依據。我國消防標準化工作中普遍存在標準和規范制修訂工作不協調、標準體系不健全、標準制修訂周期長和采標不及時等問題,其最重要的原因之一是信息化建設不健全。無法及時了解最新的發展動態,更新已有的知識儲備,難以將我國現狀與國內外發展情況相結合,協調各部門間的工作安排,促進標準化的進程。同時,在消防法制化走進千家萬戶的今天,對于消防執法人員和消防主體來說,學習和運用法律知識是公正公平執法的必要手段。在使用法律過程中,能夠快捷高效地找到適合的法律法規和相應的標準規范,為監督執法提供可靠的法律依據和技術保障,將大大加快消防法制化的步伐。因此,消防信息化以其高效快捷的特點,必將為推進消防標準化和法制化的進程提供有力的技術支撐。

1.2提高消防部隊工作效率消防信息化的目的是實現資源高度共享,信息高速傳遞,以提高工作效率。近年來,我國已完成了消防信息網絡的基本建設,各地相繼實現了消防三級網聯網,建立了網站主頁,開發應用了一批消防信息管理軟件,并實現了網上公文收發、網上執法、網上數據傳輸和網上消防宣傳等電子政務體系。以消防信息局域網為基礎的消防信息化建設,大大增強了消防部隊快速反應能力,提高了消防行政決策水平、滅火指揮能力和消防監督管理效率。然而,消防標準和法律法規作為消防執法的基本法律依據和準則,是消防監督執法過程中,使用頻率最高、實用性最強的法律標準依據。其信息化建設仍處于起步階段。利用信息化手段,實現對消防標準及法律法規的準確查閱和優先選用,將極大地提高消防部隊工作效率。

2我國消防標準及法律法規信息化建設存在問題

2.1信息化管理機制不健全我國消防標準和法律法規是由不同的機關實施,缺乏一套完整的管理機制統一管理和專門的機構進行組織協調,無法形成合力,促使工作脫節。以全國消防標準化技術委員會(以下簡稱“消標委”)為首的消防標準化組織成立了標準規范處,專門負責消防標準規范的制(修)訂、宣貫、協調等工作。針對基層普遍反映消防標準規范資料查找不便、無法實時跟蹤采標等問題,“消標委”及時轉變傳統管理模式,在公安網和互聯網上開設網站,及時標準規范信息,為社會公眾和消防部隊提供標準規范制(修)訂信息服務以及常用技術規范目錄查詢功能。然而,由于缺少專門的機構和人員對信息化建設的管理,“消標委”開設的網站已經很少有信息更新,使公眾對消防標準化的工作無從了解,特別是使消防標準規范的制(修)訂工作沿用傳統印發、征稿等方式,落入繁瑣低效的工作盲區。在我國,消防標準規范制(修)訂工作主要包含制、修訂標準的立項計劃、標準草案征求意見稿、送審稿、標準草案報批稿四個環節。在標準草案征求意見稿完成以后,將由項目組所在單位相關專業專家審查討論并修改后,印發到“消標委”相關的分技術委員會的委員及通訊委員和相關的科研、生產單位廣泛征求意見。在制(修)訂過程中出現一些問題和分歧,對于該技術標準和規范的絕大多數使用者來說,是不可見、不透明的,更無法有效參與到標準規范的制(修)訂過程中來,發表自己的意見和建議。

2.2標準法律數據庫不規范我國現行消防法律、行政法規、部門規章共40余部,涉及消防管理、監督職責等方面。消防國家標準和行業標準共270余項,涉及消防術語、符號、基礎實驗方法、固定滅火系統、滅火劑、消防車泵、消防器具、個人防護裝備、消防逃生救援器材、消防電子、阻燃防火材料、建筑構件耐火性能、火災鑒定、消防管理、滅火救援工作等具體專業領域。公安部作為主編部門制定的消防規范共31部,主要對各類建筑物、構筑物在消防安全布局、防火間距、消防車道、建筑耐火等級、安全疏散、防火分區、防煙分區、消防給水、消防設施等方面,提出了相應的技術要求。在共計410余部的技術標準和法律法規中,涉及內容廣泛,往往對同一問題進行多次規定。以《建筑設計防火規范》(以下簡稱《建規》)和《汽車庫、修車庫、停車場設計防火規范》(以下簡稱《汽車庫規范》)為例。在《建規》第2.0.1條中將建筑物的耐火等級分為四級,而《汽車庫、修車庫、停車場設計防火規范》第3.0.2條將汽車庫、修車庫的耐火等級分為三級;《建規》第5.1.1條和第5.1.3條規定的建筑防火分區間每層允許的最大建筑面積與《汽車庫防火》第5.1.1條存在明顯差異。消防部隊在監督執法中,查閱標準規范及法律法規時,資料匱乏,查閱難度大,一般只能依靠于消防部隊配備的標準規范圖書和下發的法規文件。在《消防技術標準目錄光盤》中,附有類似的軟件。該軟件普及性不夠,與用戶交互性不強,只能作為一個標準規范的簡單查詢之用。中國消防在線的消防規范網,標準范圍較寬,且使用過程中提供的查詢條件較為單一,仍需注冊用戶方可使用,查詢便利性不足。因此,消防工作人員在遇到相對復雜的問題時,往往感到無所適從,難以進行準確查詢和優先選用。

2.3消防標準及法律信息化平臺不健全國外的消防信息化建設已經很完善。以美國最大的消防標準制修訂機構美國消防協會(NFPA)為例。其信息化建設非常完善。我國的消防法律法規頒布實施后,往往分散地在各個消防網站上。在消防實際工作中,難以快速查閱和準確選用,造成工作效率低下、監督執法不便。近年來,“消標委”很少動態信息,更新速度較為緩慢,不能及時反映“消標委”的工作動態和消防標準規范的制修訂信息。在“消標委”信息化系統中,包含國家標準化動態、消標委動態、已頒布標準目錄、標準制修訂計劃、新頒布標準等11個模塊,但其中近半數為灰色鏈接,不可用;其他亦可歸結為標準化動態新聞和標準制修訂進程兩個方面。網站更新速度緩慢,數據庫內容單薄,暫時沒有提供與訪客交流的互動平臺?？梢哉f,我國標準及法律法規信息化建設尚處于起步階段。

3消防標準及法律法規信息化建設的對策

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許多檔案法律工作者認為，檔案法律法規 中部分語言的含義不夠明確，并且不確定的含義給某些實際問題、案件的法律操作帶來較大難題，為檔案工作特別是檔案執法的裁量帶來疑慮。檔案法律法規中的模糊語言是指在檔案法律法規中，由于檔案法法律性質以及我國目前的檔案活動狀況等原因所引起的，缺乏明確可指“語言對象”的概括性語言。這些語義局部（邊界）不夠精確的語言有時只為檔案工作者提供了一個大致的模式，如“定期向本單位檔案機構移交”；一個抽象的描述，如“涉及國家安全或者重大利益”；甚至一個只可會意的感覺，如“必要時，可以收購或者征購”，等等。我認為，以上這些“模糊語言”是造成有些檔案法律工作者認為檔案法律法規存在操作性問題的原因之一。

我們在日常生活交際之中使用或者在文學詩歌作品中看到的模糊用語，有時甚至是表意言情所必需，如古詞“問君能有幾多愁，恰似一江春水向東流”。詞句問的是愁有幾多，如果下句真具體作答，就會詩意頓無。模糊用語雖然在口語、書面語中較為隨意地運用，但是被納入檔案法之中，就具有了檔案法的嚴密性和嚴肅性，與日常用語不同，與文學詩歌不同，與其他法律中模糊語言的使用也有一定差異。

2 模糊用語的概念及其分類

檔案法律法規中的模糊用語是指在檔案法律法規文件中，由于檔案法法律性質以及我國目前的檔案活動狀況等原因所引起的，缺乏明確可指“語言對象”的概括性話語。它既不是含混不清的一般法律用語，如“減輕”、“加重”、“直接”、“間接”，也不是立法多義詞，如“和”與“以及”、“或”與“或者”、“應”與“應當”。

根據不同標準，檔案法律法規中的模糊用語可以分為以下三類：顯性模糊和隱性模糊、詞語模糊和條文模糊、積極模糊和消極模糊。

2.1 顯性模糊和隱性模糊。所謂隱性模糊，主要指因為認識不同，一些檔案立法者認為是明確的詞語，大多數檔案執法者、檔案理論研究者卻認為是模糊的。如，《檔案法實施辦法》第二十七條中關于“違反國家規定擅自擴大或縮小檔案接收范圍”的提法需要進一步細化，“需要指明是什么原因引起或屬何性質的‘擅自擴大或縮小檔案接收范圍’應當受到處罰”。[1]又如《檔案法》、《檔案法實施辦法》先后多次使用“組織”、“單位”等詞語，但“組織”和“單位”在檔案系統中的定義又如何，內涵和外延到底有多大，兩者有無區別，人們不得而知。[2]再如原《檔案法實施辦法》（1990年11月19日）第八條使用的“檔案資料”、“檔案信息”兩詞在檔案執法者、檔案理論研究者看來可以有多種理解，既可以被理解為檔案原件，也可以被理解為檔案復制件。新的《檔案法實施辦法》（1999年6月7日）第十條刪去“資料”、“信息”，使詞義明確指向檔案原件，這種理解與人們在實踐中對檔案的理解較為一致。

顯性模糊與隱性模糊相反，主要是指檔案立法者、檔案法實施者、檔案理論研究者形成了對檔案法中某些概念或表達的基本認同，只是由于語言習慣等其他原因而不得已造成了模糊表述。

如《檔案法》（1996年7月5日）第四條：“各級人民政府應當加強對檔案工作的領導，把檔案事業的建設列入國民經濟和社會發展計劃”中的“檔案事業”是一個模糊用詞。由于我國檔案界已經對“檔案事業”這一表述達成了基本共識――“從廣義上說，包括檔案管理工作、檔案行政工作、檔案教育工作、檔案科學研究工作、檔案宣傳工作、檔案國際合作與交流工作等”，[3]而且“檔案事業”是能夠表達“具有一定目標、規模和系統的，我國過去、現在、將來的檔案活動”這一發展、動態過程的，因此長久以來得到檔案界乃至全社會認可。近些年來，檔案法律工作者已經很少討論什么是“檔案事業”、“檔案事業”與“檔案工作”等概念能否替換的問題了。又因立法語言習慣之故（慣用“為了××事業”來綜括立法目的，如《中華人民共和國精神衛生法》第一條“為了發展精神衛生事業”等），“檔案事業”成為顯性模糊。

又如《檔案法》（1996年7月5日）第二條：“本法所稱的檔案，是指過去和現在的國家機構、社會組織以及個人從事……的歷史記錄”，其中“過去和現在”是模糊用語（什么時間算“過去”，什么時間算“現在”）。《檔案法》附則第二十七條給予解釋：“本法自1988年1月1日起施行”，即以1988年1月1日正式實施這一天為時間節點，《檔案法》生效之前的時間稱為“過去”、《檔案法》生效時至被廢止的時間段稱為“現在”。屬于“顯性模糊”的還有“檔案工作”、“歷史記錄”、“統一領導、分級管理”、“監督和指導”等。

2.2 詞語模糊和條文模糊。詞語模糊是指單個詞語表達不夠準確、肯定，條文模糊則指整個法律條文的語句想要表達的法律行為規范存在含混不清狀態。詞語模糊不再贅述 ，重點談下條文模糊。

首先，從檔案法律語言 的角度看，詞語模糊會導致檔案法律條文模糊。如《檔案法》第二十四條第二款規定：“在利用檔案館的檔案中，有前款第一項、第二項、第三項違法行為的，由縣級以上人民政府檔案行政管理部門給予警告，可以并處罰款；造成損失的，責令賠償損失。”其中“利用檔案館的檔案”的“檔案館”含義模糊。沒有明確指出此處的“檔案館”是國家檔案館還是各級各類檔案館。“眾所周知，我國的檔案館包括兩大類：一類是各級國家檔案館，包括具有公共性質的綜合檔案館和專門檔案館。另一類是作為某些專業部門的內設機構，具有檔案室性質的部門檔案館。這兩類檔案館由于性質不同，在《檔案法》中的定位是不一樣的。”[4]法條在此沒有明確“檔案館”的肯定指向，已經造成了檔案工作者在理解和執行上的困難。

其次，詞語使用不當也會導致條文模糊，如《檔案法》第二十一條規定：“向檔案館移交、捐贈、寄存檔案的單位和個人，對其檔案享有優先利用權，并可對其檔案中不宜向社會開放的部分提出限制利用的意見，檔案館應當維護他們的合法權益?！痹摋l中的“其”字使法條想要表達的行為規范存在模糊。“對向檔案館移交檔案的單位來說，一旦完成檔案的移交行為，檔案的物權就由移交單位轉移到了檔案館。對向檔案館捐贈檔案的單位和個人來說，一旦完成捐贈行為，檔案的物權就由私有轉變成了國有，接受捐贈的檔案館就成了檔案的物權人?！盵5]這些檔案的移交和捐贈行為一旦完成，這時的檔案就應被稱為檔案館的檔案，而不應再被稱為移交、捐贈單位和個人的檔案。所以，該條對已完成移交、捐贈的檔案，仍表述為移交單位和個人“對其檔案……”，就會造成檔案工作者對該類檔案的物權歸屬存在模糊理解，而條文改為類似“單位和個人向檔案館移交、捐贈、寄存檔案的，對此檔案……”句式要合適一些。

2.3 積極模糊和消極模糊。從檔案法律語言的模糊成因看，可以把模糊詞語分為積極模糊和消極模糊（此段主要研究積極模糊現象 ），也叫做主動模糊和被動模糊。“被動模糊來自語言的屬性，主動模糊源于立法的需求”。[6]積極模糊常用的方法有兩種：一是立法者設立兜底條款來查缺補漏。例如：

“檔案行政管理部門工作人員有下列行為之一的，由其所在部門或者上級主管部門視情節輕重給予行政處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）不依法進行審批的；（二）不依法進行鑒定和驗收的；（三）不按照規定進行檔案行政執法的；（四）其他濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的?！保ā逗幽鲜n案管理條例》第三十五條）

《河南省檔案管理條例》第三十五條一款最后一項為兜底條款。

二是立法者使用彈性詞語 來包容更多的行為方式。如《檔案法》第二十三條：“各級各類檔案館應當配備研究人員，加強對檔案的研究整理，有計劃地組織編輯出版檔案材料在不同范圍內發行。”其中“不同范圍”是積極模糊用語，指檔案館依法可選擇報紙、刊物、圖書、電子刊物、計算機信息網絡等公布發行檔案信息的不特定媒介圈。如此表述不但為社會各方面廣泛使用寶貴的檔案資源提供了多樣化的選擇，也為地方各級各類檔案館的檔案工作注入了強勁的活力。彈性詞語的使用可擴大法律覆蓋面、防止法律漏洞，盡可能多地包容各種具體行動，使各種社會活動都在法律的框架下進行。屬于“積極模糊”的還有“社會各方面”、“科學的”、“必要的”、“不同形式”、“其他措施”等。

3 影響模糊用語使用的檔案法因素

3.1 檔案法律法規的公法嚴肅性決定了檔案法不像民商事私法可以使用大量寬松、彈性的模糊用語。

檔案法關注的是調整基于國家公權力行使而產生的檔案法律關系，如公法賦予檔案管理機關以檔案監管方面的國家公權、職責，代表國家的檔案管理機關只能在法律規定的方式、種類、幅度內對相對人的檔案違法行為進行處罰。而民商事私法關注的是調整基于平等主體之間的民商事行為而產生民商事權利義務關系，如基于合同法原則，當事人雙方可依合意創設合同法規定之外的合同類型、合同條款。因此，作為公法的檔案法就不能像合意精神至上的民商事私法那樣，在法律條文的制定上使用較多的模糊用語，給當事兩者留下彼此商定的彈性空間，可以像處分私權那樣來處分公權。

3.2 檔案法律法規的行政法控權性決定了檔案立法需要在滿足檔案機關行使職能的前提下，對關于檔案管理機關職責、權限的規定給予盡量明確的描述，少而恰當地使用模糊用語。檔案法屬于行政法，出于現代行政法確權控權的需要，檔案法不應對公民檔案利用權利多加限制，而應在規范檔案管理機關的職權職責方面多下功夫，少用模糊用語，防止無權、越權行政，也不留打“擦邊球”的余地，真正做到“法無規定不可行”。

3.3 檔案法律法規的實體法屬性決定了與程序法類法律相比，檔案法可恰當使用較多的模糊用語。

檔案法律法規主要規定了檔案法律關系主體之間的權利與義務關系、職責與職權關系，體現了檔案立法要實現的目的――加強對檔案的管理和收集、整理工作，有效地保護和利用檔案，為社會主義現代化建設服務。程序法則是為了保證實體法規定的內容、目的得以實現的手段和方法（如行政訴訟法），所以檔案法屬于實體法。為有效地提高檔案立法用語所表達的概括力與準確度，包容社會上紛繁復雜檔案活動與行為，使用一些恰當的模糊用語是有利于檔案法實施的。而程序法在方法、順序、步驟、時限上的規定就顯得較為準確，即使出現模糊用語，一般也由檔案法所缺乏的有權解釋（如司法解釋）予以解釋說明，基本消除了模糊狀態。例如《行政訴訟法解釋》第九條：“《行政訴訟法》第十八條規定的‘原告所在地’，包括原告的戶籍所在地、經常居住地和被限制人身自由地?！?/p>

3.4 檔案立法思想使得為公民行使檔案權利、獲得檔案利益而留有充分空間的立法模糊用語非常有限?！艾F行檔案法是以1987年《檔案法》為核心的法規體系。1987年制定《檔案法》時，我國實行的是以計劃經濟為主的有計劃的社會主義商品經濟，計劃經濟時期存在的全能政府、管制情結等政府優位的立法思想還很有市場?！盵7]我國檔案法律法規目前還處在原《檔案法》（1987年9月5日）以“檔案管理工作”為中心的影響之下：賦予監管機關很大權力，但缺乏對權力的制約；忽視行政相對人的權利，為行政相對人設置了過多的義務。例如，在現行《檔案法》中關于“檔案機關職權和管理”的法條有十五條之多，而關于“公民檔案利用權利”的法條卻僅有四款（第十九條二、三款，第二十條一款、第二十三條），使得為公民行使檔案權利、獲得檔案利益而留有充分空間的立法模糊用語非常有限（只有“定期公布”、“提供方便”、“優先利用權”、“不宜”和“不同范圍內發行”），體現了檔案行政管理機關權力與行政管理相對人權利的不均衡狀態。

4 檔案法離不開模糊用語的使用

第一，檔案法概括性的特點決定了檔案法語言必須使用模糊用語。檔案法的概括性是指檔案法規范為一般的檔案行為提供了一個模式、標準或方向，它的調整對象是抽象的、一般的個體，而不是具體、特定的，即在同樣的情況下可以反復適用，而不是只適用一次。概括性一般建立在語言模糊性的基礎之上：模糊性用語擴大了法的適用范圍，呈現出法不確定的狀態，在維持期望語義的前提下，以協調法律規范與其調整對象無限性之間的矛盾。

第二，檔案現象的主觀模糊性決定了檔案法語言必須使用模糊用語。有一些檔案法律現象（事物），在我們的主觀世界中邊界是模糊的。即便是對檔案違法行為進行“行政處分”或者“不予行政處分”這樣最常見、最重要的判斷，我們對它們的主觀認識也只有相對、大致的邊界，沒有絕對的說一不二。例如《檔案法實施辦法》第二十七條：“有下列行為之一的……情節嚴重的，對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員依法給予行政處分。”――“情節嚴重”是模糊用語，由此而來的問題是判斷情節嚴重的標準無法精確把握的，就像“高”和“矮”、“胖”與“?l”一般，無法準確劃定范圍的界限。這無疑是讓檔案人困惑的問題，也是檔案人無法回避的問題，因為“事物本身就是這樣模糊，因為人們的主觀認識就是這樣的模糊”。[8]

5 如何正確理解模糊用語的含義

第一，我們需要改變以往“非一即二”的二元思維模式，認識到模糊性與不確定性的區別――“模糊性屬于法律的發現和運用問題；不確定性指對于一個法律問題（如某個案件事實的法律適用）沒有一個正確的答案，即法律不能為法律糾紛提供一個正確答案?！盵9]模糊性是準確性的補充，模糊用語的最終目的是在不確定中相對公平、正義地接近確定，以達到法律規則要求的概括與穩定。

第二，以文本為依據，綜合分析檔案法中模糊用語的成因、類型及使用方法，讓目光在檔案法和檔案現象之間來回穿梭，接受檔案實踐的檢驗，代入代出，反復琢磨，不斷溶解模糊用語的模糊外殼，不斷接近模糊用語意思表達的準確內核。

第三，理解檔案法模糊用語還要依靠有權機關的法律釋義工作，建立健全由檔案立法者、檔案學者、檔案法實施者共同參與的長久溝通機制與平臺，是保證檔案法釋義工作順利進行，乃至檔案法良好運行的最佳選擇。

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全國相關的金融機構陸續成立了專門的安全防范機構，并重點加強對系統需求設計、投產、推廣和軟件開發等重點程序的監管和保護以及風險防范；在系統設計開發、防火墻選用、認證密碼等方面加大了投入。但是，當前的金融電子行業仍然存在著一些隱患，具體是傳遞信息的安全隱患和業務系統維護的風險防范隱患。

二、信息安全防護措施

（一）行業自律

行業或是客戶自身的信息包括最敏感機密部分對金融機構而言往往是公開的，金融機構可以輕松的獲取這部分信息，其中有部分信息具有相當的經濟價值。對信息保護，行業的自律有著相當重要的意義，政府的監管只是被動的行為，防患于未然更多的在于金融結構的自律行為。電子金融行業需制定一個有效的行業自律規范，從行業內部規范從事人員的行為總則，爭取將非法信息來源斬斷。國外大多數國家在立法上對行業自律機制給予較高的肯定，我國其實也可以借鑒，進一步發揮行業自律在信息安全上的作用。

（二）金融信息監管

完善的信息安全法律法規是做好信息安全工作的基礎。我國在信息安全法律法規建設方面已經做了很多工作，如今與信息安全有關的法律法規包括法律、行政法規、部門規章及規范性文件三個層面。但是，我國的信息安全法律法規仍然不夠完善，管理機構存在多頭管理，要求從金融信息監督開始為信息安全做好第一步。同時，中國人民銀行對網上銀行業務的監管尚處于起步階段，應在《人民銀行法》等相關法規中將網上銀行明確納入中國人民銀行、銀監會監管的對象。其次，金融服務業消費者安全保障的投訴與受理機制欠缺，監管機構中缺乏專門負責金融消費者安全保障方面事務的部門，對于投訴問題沒有從自律或者強制性法律機制角度進行規范。建議在我國因成立一個獨立的電子金融監管機構，它獨立于各個行政體系，采用直接負責制，這是由于電子金融領域如出現信息安全事故，它所牽扯的相關行政部門較多，地域范圍較廣，現有職能部門無法對它進行有效的監管，該機構應對電子金融機構信息可審查，可回溯并構建一個評價體系，將其評價結果對外公示，對于那些信息安全保護不當的機構應給予懲罰，改變我國對信息泄露或是保護不當的金融機構只罰不懲的局面。

（三）信息安全體系

電子金融主要的運行手段是基于計算機網絡或是通信網絡，必須要技術層面上保護其安全，傳統的金融交易手段是基于柜臺式、盤點式，早期電子金融只是較為粗獷的將原有的業務照搬于網絡環境中，又由于網絡是個開放的平臺，所以造成了較多的信息安全事故，在近幾年的發展中有了迅猛的進步，但還存在諸多問題：用戶認證手段單一、支付手段繁雜、內網權限過大、設備更新過于頻繁、客戶端保護不夠、異常行為監管不到位、標準不統一等問題?，F應構建一個統一標準網絡信息安全體系。將用戶權限分割，將用戶不常用或是對其信息保護有隱患的功能部分需轉為傳統的柜臺辦理，用戶可對其權限進行縮減，提供用戶常用功能及其權限。用戶認證需多層次的，一般的安全層次認證簡單快捷，高層次需提供較多有效憑證方可使用。網絡模型要做到有效的內外分離，對外網要設置多層安全防范，不能以單一的防火墻形式存在，應具有動態更新、行為分析、危害恢復等功能。對內網必須將權限分割，無單一權限，在很多核心內容上應采用多人協同開啟權限功能，防止某一個體權限過大造成過多損失等。客戶端應該附加對客戶端安全的監察，如發現客戶端存在隱患則盡到提醒義務，保護客戶信息安全。

三、結束語

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1.低碳經濟法律規制體系存在空白。促進低碳經濟發展的法律制度不健全。雖然我國制定了《節約能源法》、《循環經濟促進法》、《可再生能源法》、《能源效率標識管理辦法》等法律法規，但是到目前為止我國尚無專門為低碳經濟發展而立法。從已有的法律法規執行情況來看，執行力度低下，有效性不足，實施效率較差，究其原因是因為這些規章制度并未上升到國家法律層面。因此，即使已經制定了低碳經濟法律法規，也難以為低碳經濟的發展提供可靠的法律保障和發揮應有的功效。因此，加快低碳經濟立法是當務之急，是促進我國建設低碳型社會的有利保障。

2.現有低碳法律的操作性不強。現有的低碳法律內容過于原則化，可操作性不強。與低碳經濟相關的國內法律比較典型地體現了我國立法中“易粗不易細”的傳統，相關的法律條文不夠明確具體，表述不夠嚴謹或者過于原則和抽象，配套的法規銜接也不夠緊密，只是宣示性的，原則性的規定，沒有進行具體的量化，無法保證法律目標的具體化，因此缺乏實際的可操作性。例如2002年我國制定的《政府采購法》明確提到政府采購要注意環保，但沒有具體的量化指標，缺乏一定的操作性。

3.現有低碳法律的激勵較弱。為了促進低碳經濟的發展，我國政府相繼制定了《節約能源法》、《可再生能源法》、《循環經濟促進法》等多部法律，一定程度上促進了低碳經濟的發展。但其中相關的激勵機制內容概括，雖然指導性強，但規制性欠缺。例如：《節約能源法》第四章第62條規定：“國家實行有利于節約能源資源的稅收政策，健全能源礦產資源有償使用制度，促進能源資源的節約及其開發利用水平的提高”。借助《中華人民共和國企業所得稅法》第四章第27條第3款規定：“從事符合條件的環境保護、節能節水項目的所得，可以減免或者減征企業所得稅”，因此可以對符合規定的企業減免所得稅，但如何減免，此法沒有明確規定。同時大部分有關激勵性措施的條文常用“具體辦法由…制定”結尾，具體辦法牽引的法律文件大多立法層次較低，內容不夠具體、權威性也不足，激勵力度不夠，這些都對低碳經濟的發展構成了障礙。

4.現有低碳法律的監管機制落后。法律的監督機制關系到低碳經濟發展目標的實現，雖然我國已形成了一些相應的監督機制，但是我國低碳法律的監督制度仍滯后于現實需要。一方面政府在低碳經濟發展中沒有“以身作則”，而且相應的低碳法律也沒有給予政府嚴格的約束，最終形成政府在其中的權利多，義務少。權利，義務不對等的局面。另一方面公民個人環境行為監管不到位。我國自1979年制定《環境保護法（試行）》開始，到現在已基本形成以事業單位為基本規制對象的環境監管法制體系，然而環境污染與資源浪費的現象并沒有得到根本遏制。究其原因，除了環境監管法制的定位與立法決策不盡科學之外，沒有將個人環境行為的監管有意識地，明確地，全面地納入到法律監管的視野中。低碳經濟的發展離不開政府和每個公民的共同努力，法律的監督機制也應相應的對上述主體做出適當的監管。

二、完善低碳經濟法律的若干建議

1.制定有效的低碳經濟基本立法。為了促進低碳經濟，發達資本主義國家紛紛制定了保障低碳經濟發展的專門法律，通過強有力的法律手段，全面推動各項節能減排措施的實施。例如美國通過《2009年美國清潔能源和安全法案》，設定了美國的碳減排目標；日本的《新國家能源戰略》提出從發展節能技術，降低石油依存度，實施能源消費多樣化等6個方面推行新能源戰略。反觀我國，雖然已經了一系列的相關法律，還沒有制定出專門促進低碳經濟發展的基本法或專門法，這與發達國家存在較大的差距。因此，我國應該學習發達國家的實踐經驗，盡快制定出有效推進低碳經濟發展的基本立法。

2.加強現有法律和配套法規的制定和修訂。在一項法律頒布后，國家要根據時間監管工作的需要，制定相關配套行政文件，彌補其在現實中的可操作性。據此情況，應適時制定《可再生能源法》、《節約能源法》等法律的配套實施文件，同時及時修訂《節約石油管理辦法》、《節約用電管理辦法》等，進一步完善低碳經濟相關法律的實施。

3.利用金融稅收等政策加強低碳法律的激勵作用。低碳經濟相關法律的出臺，對很多企業特別是一些能源消耗型企業，重污染型企業是一個很大的沖擊，為了保證這些企業能夠自覺自愿的響應國家發展低碳經濟的號召，政府應該保證低碳法律的激勵作用，例如出臺激勵性財政和稅收政策，鼓勵企業使用和開發清潔能源并對其適當補貼，或向低碳經濟行業投資。完善節能減排、可再生能源使用的法規政策，設立碳金融、碳稅收、碳交易等促進各行業經濟低碳發展的專門性立法等，通過減免稅收、財政補貼、政府采購、綠色信貸等措施，引領企業開發先進的低碳技術。

篇(6)

關鍵詞：行政自由裁量權；濫用；對策措施

一、行政自由裁量權的概念

按具體行政行為受法律拘束的程度，可以將其分為羈束性行政行為和自由裁量性行政行為。其中法律賦予行政機關在自由裁量行為中有一種特殊的權利，謂之為自由裁量權。所以簡單地說，行政自由裁量權就是法律法規賦予行政機關在行政管理活動中依據立法目的和公正合理的原則，根據具體情況自行判斷行為并自行決定實施其行為或不作為以及如何作為的權力，是行政機關常用的一種權力。它有如下二個特征：

1、行政自由裁量權相對于一般法定行政權來說，是一種“自由”的權力，靈活性大。行政機關享有自行判斷、自行選擇和自行決定是否作出某種行為，在何時何地行為，怎樣行為的廣泛自由。

2、行政自由裁量權的自由不是絕對的。它具有行政權的國家意志性、法律性的一般特點，有其標準和目標，受合法性的限制。自由裁量是在法律法規規定的一定范圍內的自由裁量，而不是完全沒有范圍沒有邊際的裁量，與毫無準則限制完全不同。

行政自由裁量權是現代行政的必然要求。首先，行政自由裁量權的存在是提高行政效率之必要。針對紛繁復雜、發展變化的各種社會現象，為使行政機關能夠審時度勢，對各種特殊、具體的社會問題能夠靈活果斷地處理和解決，在適用的方式、方法等方面應有一定的自由選擇的余地。為此，我國的法律法規賦予行政機關在法定范圍內行使自由裁量權，以增強行政的能動性，提高行政效率。其次，行政自由裁量權的存在是法律調整各種社會關系之需要。面對復雜的社會關系，法律法規不能概括完美，作出非常細致的規定。因此，從立法技術上看，有限的法律只能作出一些較原則、富有彈性的規定，作出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政機關靈活機動地因人因事作出有效的行政管理。同時，行政自由裁量權也是一把雙刃劍，在缺乏程序約束及必要有效監督的情形下又極易被濫用，對行政相對人的合法權益造成侵害。

二、行政自由裁量權的濫用表現

1、裁量行為畸輕畸重

所謂畸輕畸重是指在法律規定的范圍和幅度內選擇明顯有失公正的措施。我國很多的法律法規中都授權行政機關在法定的范圍、幅度內有自由選擇的方式。行政機關的處罰措施應公平地施加于相對人，才能使自由裁量行為與相對人的具體情況形成一定的比例，做到標準基本統一、合理公正。否則，就會出現行政機關的具體措施與相對人的具體情況間的畸輕畸重，造成自由裁量權的濫用。

2、對法律法規作擴大或縮小的解釋

在有些法律法規中，立法彈性較大，意味著行政機關適用時有一定選擇和解釋的自由。行政機關在選擇和解釋這些彈性規定時，必須根據法律法規的立法精神和目的，遵循慣例和先例，使之成為有一定標準和原則的規則。只有這樣，社會才能穩定正常，行政相對人對行政機關活動的預測才會有一定的標準或參照系數。否則，就會形成行政機關對自由裁量權的濫用。

3、自由裁量行為前后不一致

行政機關及其工作人員基于法律的規定和立法目的的要求，為使社會生活形成一種比較穩定的秩序，在具體行政行為中采取措施時，同樣的措施應針對事實、情節、后果相類似的行為，使行政相對人能夠預測自己的行為結果。但由于一些行政機關及其工作人員在作出選擇和決定時從本單位、本地區的利益出發以及考慮到某個人的政治、經濟等社會背景，對同樣的事情或行為處理起來區別對待，前后不一致。

4、拒絕或者拖延履行職責

我國現行的法律法規中，對履行法定職責有時限要求的有兩類：一是行政許可行為：二是行政保護行為。對于這兩類行為中，法律法規的時限規定，有的明確，有的含糊，但無論哪種情況，行政主體于何時履行法定職責都有自由裁量的權利。根據行政管理的效率原則，行政主體應及時行使行政權，履行法定職責。但在實踐中，違反效率原則或者出于某種不廉潔動機，拖延履行法定職責的行為大有其在。這種行為也是對自由裁量權的濫用。

三、解決濫用行政自由裁量權的對策和措施

1、完善程序立法，建立公開、公平、統一的行政程序，促進行政行為程序化。

首先應確立程序的公開和公平原則，通過立法確定規范的程序，對行政機關行使自由裁量權的依據、資訊、條件、過程、決定意向、結果予以公開，對涉及相對人利益較大的及與公共利益關系密切的或過于集中的權力領域予以公開，使權力行使為公眾所矚目；賦予行政行為雙方相應公平的程序權利。要處理好法律條文的“彈性”和執法的“可操作性”的關系，盡量做到明確、具體，減少“彈性”，尤其是對涉及到公民合法權益的條款，更應如此。

2、建立完善行政監督機制。監督主體不僅有黨、國家機關(包括立法機關、行政機關、檢察機關、審判機關)，還有企業事業單位、社會團體、基層群眾組織和公民。對已有的法定監督方式還應當根據形勢的需要，繼續補充、完善；對沒有法定監督方式的，要通過立法或制定規章，以保證卓有成效的監督。同時，要有對的人采取嚴厲的懲罰措施，還要有對監督有功人員的獎勵和保護。“行政三分制”中的監督，也屬行政機關的內部監督，更多體現在事后的監督。在現行的行政監督體制中，行政監督權被虛化已十分明顯，如行政機關擅自設定行政程序、不作為等，相對人通過行政機關的監督部門申訴效果并不理想；再如每個行政機關都有錯案追究制，真正執行錯案追究的沒幾例。行政機關的自我監督，總有自己監督自己之嫌，在民眾中缺乏權威性。因此，增強行政監督的可操作性，實行嚴格的執行責任，樹立監督的權威性，對控制行政自由裁量權的泛濫，防止執行權的膨脹至關重要，可以說是改革成敗的關鍵所在。

3、加強行政執法隊伍建設，提高執法水平。現在行政執法人員素質不高是個較普遍的問題，這與我國正在進行的現代化建設很不適應，有些行政執法人員有“占據一方，唯我獨尊”的思想。為此，一方面要加緊通過各種渠道培訓行政執法人員，另一方面對那些不再適宜從事行政執法活動的人堅決調出，使得行政執法隊伍廉正而富有效率。

4、全面納入司法審查。現行審判機關對行政行為的審查只限于行政行為的合法性，對行政自由裁量權的司法審查力度不夠。應把行政自由裁量權全面納入司法審查，一則可以增強司法監督的力度，二則避免自己監督自己之嫌。

5、建立行政嚴格責任追究制度。對于那些濫用自由裁量權的行政權行使主體，才用嚴格的責任追究制度，使其不敢或者迫于畏懼而不敢濫用自由裁量?！半x開了責任行政的原則，合法性原則、合理性原則將失去存在的基礎，也失支了判斷合法、合理的意義”，通過對行政機關和行政人員雙方的責任追究，形成既定的成文規則，從而促進其更好地用好權力。它的形式可以是首長負責制、公務員的執法責任制等。

參考文獻：

1桂步祥：《論行政自由裁量權及其法律規劃》.《江蘇廣播電視大學學報》.2004年8月

2楊建順：《論行政裁量與司法審查》.《法商研究》2003年第1期

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關鍵詞:行政自由裁量權;濫用;對策措施

一、行政自由裁量權的概念

按具體行政行為受法律拘束的程度,可以將其分為羈束性行政行為和自由裁量性行政行為。其中法律賦予行政機關在自由裁量行為中有一種特殊的權利,謂之為自由裁量權。所以簡單地說,行政自由裁量權就是法律法規賦予行政機關在行政管理活動中依據立法目的和公正合理的原則,根據具體情況自行判斷行為并自行決定實施其行為或不作為以及如何作為的權力,是行政機關常用的一種權力。它有如下二個特征:

1、行政自由裁量權相對于一般法定行政權來說,是一種“自由”的權力,靈活性大。行政機關享有自行判斷、自行選擇和自行決定是否作出某種行為,在何時何地行為,怎樣行為的廣泛自由。

2、行政自由裁量權的自由不是絕對的。它具有行政權的國家意志性、法律性的一般特點,有其標準和目標,受合法性的限制。自由裁量是在法律法規規定的一定范圍內的自由裁量,而不是完全沒有范圍沒有邊際的裁量,與毫無準則限制完全不同。

行政自由裁量權是現代行政的必然要求。首先,行政自由裁量權的存在是提高行政效率之必要。針對紛繁復雜、發展變化的各種社會現象,為使行政機關能夠審時度勢,對各種特殊、具體的社會問題能夠靈活果斷地處理和解決,在適用的方式、方法等方面應有一定的自由選擇的余地。為此,我國的法律法規賦予行政機關在法定范圍內行使自由裁量權,以增強行政的能動性,提高行政效率。其次,行政自由裁量權的存在是法律調整各種社會關系之需要。面對復雜的社會關系,法律法規不能概括完美,作出非常細致的規定。因此,從立法技術上看,有限的法律只能作出一些較原則、富有彈性的規定,作出可供選擇的措施和上下活動的幅度,促使行政機關靈活機動地因人因事作出有效的行政管理。同時,行政自由裁量權也是一把雙刃劍,在缺乏程序約束及必要有效監督的情形下又極易被濫用,對行政相對人的合法權益造成侵害。

二、行政自由裁量權的濫用表現

1、裁量行為畸輕畸重

所謂畸輕畸重是指在法律規定的范圍和幅度內選擇明顯有失公正的措施。我國很多的法律法規中都授權行政機關在法定的范圍、幅度內有自由選擇的方式。行政機關的處罰措施應公平地施加于相對人,才能使自由裁量行為與相對人的具體情況形成一定的比例,做到標準基本統

一、合理公正。否則,就會出現行政機關的具體措施與相對人的具體情況間的畸輕畸重,造成自由裁量權的濫用。

2、對法律法規作擴大或縮小的解釋

在有些法律法規中,立法彈性較大,意味著行政機關適用時有一定選擇和解釋的自由。行政機關在選擇和解釋這些彈性規定時,必須根據法律法規的立法精神和目的,遵循慣例和先例,使之成為有一定標準和原則的規則。只有這樣,社會才能穩定正常,行政相對人對行政機關活動的預測才會有一定的標準或參照系數。否則,就會形成行政機關對自由裁量權的濫用。

3、自由裁量行為前后不一致

行政機關及其工作人員基于法律的規定和立法目的的要求,為使社會生活形成一種比較穩定的秩序,在具體行政行為中采取措施時,同樣的措施應針對事實、情節、后果相類似的行為,使行政相對人能夠預測自己的行為結果。但由于一些行政機關及其工作人員在作出選擇和決定時從本單位、本地區的利益出發以及考慮到某個人的政治、經濟等社會背景,對同樣的事情或行為處理起來區別對待,前后不一致。

4、拒絕或者拖延履行職責

我國現行的法律法規中,對履行法定職責有時限要求的有兩類:一是行政許可行為:二是行政保護行為。對于這兩類行為中,法律法規的時限規定,有的明確,有的含糊,但無論哪種情況,行政主體于何時履行法定職責都有自由裁量的權利。根據行政管理的效率原則,行政主體應及時行使行政權,履行法定職責。但在實踐中,違反效率原則或者出于某種不廉潔動機,拖延履行法定職責的行為大有其在。這種行為也是對自由裁量權的濫用。

三、解決濫用行政自由裁量權的對策和措施

1、完善程序立法,建立公開、公平、統一的行政程序,促進行政行為程序化。

首先應確立程序的公開和公平原則,通過立法確定規范的程序,對行政機關行使自由裁量權的依據、資訊、條件、過程、決定意向、結果予以公開,對涉及相對人利益較大的及與公共利益關系密切的或過于集中的權力領域予以公開,使權力行使為公眾所矚目;賦予行政行為雙方相應公平的程序權利。要處理好法律條文的“彈性”和執法的“可操作性”的關系,盡量做到明確、具體,減少“彈性”,尤其是對涉及到公民合法權益的條款,更應如此。

2、建立完善行政監督機制。監督主體不僅有黨、國家機關(包括立法機關、行政機關、檢察機關、審判機關),還有企業事業單位、社會團體、基層群眾組織和公民。對已有的法定監督方式還應當根據形勢的需要,繼續補充、完善;對沒有法定監督方式的,要通過立法或制定規章,以保證卓有成效的監督。同時,要有對的人采取嚴厲的懲罰措施,還要有對監督有功人員的獎勵和保護。“行政三分制”中的監督,也屬行政機關的內部監督,更多體現在事后的監督。在現行的行政監督體制中,行政監督權被虛化已十分明顯,如行政機關擅自設定行政程序、不作為等,相對人通過行政機關的監督部門申訴效果并不理想;再如每個行政機關都有錯案追究制,真正執行錯案追究的沒幾例。行政機關的自我監督,總有自己監督自己之嫌,在民眾中缺乏權威性。因此,增強行政監督的可操作性,實行嚴格的執行責任,樹立監督的權威性,對控制行政自由裁量權的泛濫,防止執行權的膨脹至關重要,可以說是改革成敗的關鍵所在。

3、加強行政執法隊伍建設,提高執法水平?，F在行政執法人員素質不高是個較普遍的問題,這與我國正在進行的現代化建設很不適應,有些行政執法人員有“占據一方,唯我獨尊”的思想。為此,一方面要加緊通過各種渠道培訓行政執法人員,另一方面對那些不再適宜從事行政執法活動的人堅決調出,使得行政執法隊伍廉正而富有效率。

4、全面納入司法審查?，F行審判機關對行政行為的審查只限于行政行為的合法性,對行政自由裁量權的司法審查力度不夠。應把行政自由裁量權全面納入司法審查,一則可以增強司法監督的力度,二則避免自己監督自己之嫌。

5、建立行政嚴格責任追究制度。對于那些濫用自由裁量權的行政權行使主體,才用嚴格的責任追究制度,使其不敢或者迫于畏懼而不敢濫用自由裁量。“離開了責任行政的原則,合法性原則、合理性原則將失去存在的基礎,也失支了判斷合法、合理的意義”,通過對行政機關和行政人員雙方的責任追究,形成既定的成文規則,從而促進其更好地用好權力。它的形式可以是首長負責制、公務員的執法責任制等。

參考文獻

1桂步祥:《論行政自由裁量權

及其法律規劃》.《江蘇廣播電視大學學報》.2004年8月

2楊建順:《論行政裁量與司法審查》.《法商研究》2003年第1期