序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共管理研究方法范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

關鍵詞：方法論； 定量分析； 定性分析； 公共管理； 價值取向

中圖分類號：C93-0 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831（2013）01-0064-08

研究方法的選擇一直都是科學研究的重點。經濟學被譽為“社會科學皇冠上那顆最為璀璨的明珠”，重要的原因就是研究方法的明確和成熟，經濟學已經發展出一整套分析框架與工具，并正在向著更為精密與恢弘的體系演進。德國當代著名法學家卡爾?拉倫茨先生指出，法學之成為科學，在于其能發展及應用其固有的方法[1]。中國法學知名學者徐祥民先生也指出，一門學科有沒有科學完整的方法論，不僅是其成熟與否的重要標志，而且是它能否得以順利發展的基本前提和必要條件[2]。

公共管理同樣如此。但是作為管理學的一個重要分支，公共管理學在研究方法的探求方面可以說是空白①，并不是公共管理的研究不使用研究方法，追溯公共管理學的起源，學者們一致認同公共管理學來自于公共行政學，雖然對于公共管理與公共行政的關系國內外學者存在著不同的觀點。縱觀百年公共行政發展過程的方法論，個人主義的理性思維與經驗的實用分析方法是其顯著特征[3]。理性思維的理論基礎是期望效用理論、邊際效用遞減理論，這些理論是一種標準化行為理論，目的是為理性決策提供一套明確的基本假設或者說是公理，但是決策研究者們通過期望效用理論計算出的定量結果與管理者的真實行為有相當大的差距。如果管理者違背這些公理，期望效用理論便無法使用，或者期望效用無法達到最大化。近年來行為經濟學的大量實驗研究批駁了以期望效用理論為基礎的理性思維，但并未動搖以理性思維為基礎的定量分析方法在經濟學與管理學上的地位。如果說以理性思維為基礎的追求效用最大化、收益最大化的定量研究方法成就了經濟學“帝國主義”，使得經濟學處于“科學”的保護之下，對于定量研究方法在公共管理中的地位學者們則沒有一致的認同。時而定性，時而定量，當二者解釋的結果出現沖突時，無所適從。這種對方法論的隨意性和漠視，在一定程度上也導致了公共管理研究現狀的派別林立、亂象叢生公共管理并沒有一個統一的研究角度或理論，來自不同學科背景的學者常常從自己的學科出發對公共管理進行研究。1993年，Bozeman概括了三種研究公共管理的角度：政策學派的角度（ P）、工商管理的角度（ B ）和一個尚難鑒別的角度（X ）。Kettl和Milward在《公共管理的現狀》一書中，將政治學、經濟學、社會學和心理學列為公共管理的學科基礎。在《公共行政手冊》中，Liou認為公共管理的研究方法包括政治科學、經濟學、社會學、心理學、法學、管理學、哲學等學科：政治學是公共行政分析最早使用的方法，它為公共行政中的官僚治理與官僚責任的分析提供了重要依據；法學是歐洲大陸公共行政的基礎；哲學則用來研究政府官員的倫理問題；近期，經濟學與管理學在公共行政中扮演著主要的角色。公共管理目前在運用各個學科的理論與方法來研究公共部門 （包括政府與其他社會組織）的問題。 。

定量與定性的方法論之爭，20世紀80年代在美國已經拉開了帷幕，80年代末期，幾乎成為一場“戰爭”[4]。拋開其他的細枝末節，定量與定性之爭存在三個主要的觀點：定量與定性之間是根本對立的；二者之間存在區別，但是區別不一定構成對立；在認識論上互為補充，研究者應該研究如何為我所用。當贊同第三種觀點的人數越來越多的時候，定量與定性分析的方法論之爭似乎漸漸平息下來[5]。持第三種觀點的人（實用主義者）認為，哲學家、理論家注重的是“理”，研究者注重的是“用”。人類在科學研究方面關心的無外乎兩個問題：一是什么是知識；二是怎樣獲取知識。而這兩個問題又最終地統一于為人之用。因此，如果研究的目的是為了發現問題、解決問題，那么，一切研究方法，無論它們的性質、操作形式有何區別，只要能為研究目的服務，就可分而用之或合而用之。從這個意義上說，定量還是定性的探討沒有什么價值，但是目前公共管理學界對于定量的過分重視與依賴，為了定量而定量漸漸模糊甚至改變了研究者對公共管理基本價值觀的認同。在公共管理中，治理工具、分析工具、政策工具的選擇無不體現了管理者的價值觀念，因此，對在公共管理研究方法中過分推崇定量的現狀進行批判十分必要。

公共管理研究中定量分析究竟應該占據什么地位？什么決定了它的地位？當定量分析與定性分析的結果出現截然不同的矛盾結果時，應該遵從哪種方法？正是筆者探討的主要內容。

一、定量分析的地位，公共管理研究方法的溯源

所謂定量分析，是指運用數學語言進行相關的描述，借助數學模型、統計數據等進行量化的分析。自“理性人”假設提出之后，定量分析日漸成為學術界所推崇的重要研究方法，部分學者甚至以能否引入定量分析作為衡量一門學科是否為“科學”的主要標準。這種衡量標準使得可以定量分析的自然科學無可爭議地被認為是“科學”，而不能進行定量或者尚沒有定量研究的社會科學被質疑是否為“科學”。馬克思曾說過“一門學科只有使用了數學之后，才能稱之為科學”。這種衡量標準的廣泛認同，使得部分社會科學學科開始嘗試運用定量分析來突出自己的理性思維。經濟學就是其中之一，自薩繆爾森將數學引入經濟學之后，“經濟學帝國主義”攻城掠地，其他相關學科也開始注重定量研究，公共管理作為其相近學科，不可避免地受到影響。

筆者也使用定量分析，統計了9年（2001-2009）來發表在《中國行政管理》雜志社上的所有文章，定量分析顯然受到研究者的推崇（圖1）。同時分析了《公共管理學報》近3年來的文章，使用定量分析的文章數占總文章數的比例分別是41%、59%、75%。為什么選擇這兩個期刊？首先，《中國行政管理》在公共管理學界有較高的影響力，在由南京大學、中國社會科學研究評價中心主持的中文社會科學引文索引（簡稱CSSCI）中，《中國行政管理》一直是CSSCI的來源期刊，中國知網中《中國行政管理》的復合因子為2.725，在所有期刊中排63位。其次，《公共管理學報》是公共管理領域的后起之秀，《公共管理學報》于2004年創刊，2008年就進入CSSCI期刊之列。在短短的6年時間中，她從無到有，并快速發展成為公共管理學界最為認可的期刊雜志之一。中國知網中《公共管理學報》的復合因子為2.342。基于此，筆者選擇這兩個期刊，作為新老公共管理領域的代表來分析其中的文獻資料。對這兩個期刊的統計結果表明：定量分析方法在目前公共管理一級期刊中越來越受到研究者的重視，甚至超過定性分析，占據分析方法的主要地位。

篇(2)

關鍵詞:管理熵;公共管理;績效;綜合集成;評價

中圖分類號:D035文獻標識碼:A文章編號:1001-6260(2010)02-0076-06

熵,起源于經典熱力學理論,是描述復雜系統混亂、無序程度的一個概念。依據熱力學、統計學以及信息論,熵具有以下三種含義:一是表示系統中含有廢熱的多少;二是表示系統不確定性的大小;三是表示系統的混亂程度。總之,熵是系統的一個狀態函數,是一種容量性質,是系統混亂程度或無序程度的量度,是表明有序和無序的物理概念。整個系統的熵是組成它的各部分熵的加總。從微觀上看,熵與系統內微觀粒子運動的路徑無關,而與系統中微觀粒子運動的混亂程度有關,也就是說系統越“混亂”,熵值越大,系統越“有序”,熵值越小。

熵的應用已經涉及幾乎所有學科領域。基于熵理論的公共管理績效評價為我們提供了新的管理視角,通過研究正熵、負熵以及耗散結構理論在公共管理中的應用,可以幫助獲得建立核心能力所需的各種公共管理要素,通過公共管理集成不斷提高公共管理績效。

一、 公共管理績效評價實踐與研究狀況

英國政府績效評估的“雷納評審”始于1979年,是對政府部門工作特定的調查、研究、審視和評價活動,評審的重點是政府機構的經濟和效率水平。1979年,撒切爾夫人上臺伊始就積極倡導行政改革,借用私營部門的管理理論、方法和技術來改革政府內部管理。

1973年,尼克松政府頒布《聯邦政府生產率測定方案》,使得政府績效評估系統化、規范化。美國聯邦政府制定了《國家績效評估報告》,國會通過了《政府績效和結果法》,將政府績效評估制度化、法定化,使其不因行政首長更迭而發生變化。

1989年2月,加拿大政府公布《公共部門2000》動議,中央政府的改革正式開始。加拿大政府的改革主要集中在改革政府的管理、改善公共服務、提高公共服務的質量和效率等方面。 “提高公共服務質量的動議直接導致了業績衡量更大范圍內的使用”(波利特 等, 2005)。

中國國家行政學院在研究歐盟成員國使用的多種績效評估模型的基礎上,結合中國國情,構建了中國通用績效評估框架(CAF)。CAF模型包括了促進和結果兩大要素,共9大標準,其中,領導力、人力資源管理、戰略與規劃、伙伴關系和資源、流程與變革管理屬于促進要素,員工結果、顧客/公民結果、社會結果和關鍵績效結果屬于結果要素。

在定量研究方面, 羅良清等(2005)、彭國甫等(2004a)應用DEA模型對政府規模效率和技術效率進行分析。張鋼等(2008)利用因子分析對政府績效評價關鍵指標進行確認及綜合評價。彭國甫等(2004b)利用AHP方法對政府績效評價指標的權重進行測定。

另外,公共管理績效評價方法還有“3E”評價法、標桿管理法和平衡記分卡法等。“3E”評價法就是從經濟性(Economy)、效率性(Efficiency )、效果性(Effectiveness )對公共管理績效進行評價。標桿管理法旨在使公共管理走向特定的境界和理想的狀態。美國著名管理會計專家卡普蘭教授等(Kaplan,et al,1995)開發出了一種新型的側重于企業的績效評估方法――平衡記分卡法。該方法從四個角度,即顧客、財務、內部業務和內部創新與學習,來管理組織的績效,并要求彼此之間保持適度的平衡。可以根據公共管理的內涵和特點,修正和整合平衡記分卡的指標,使之適用于公共管理績效評價。

綜上所述,現有研究成果各具特色,對發展或完善公共管理績效評價研究起到了促進作用,然而也可以看出,不管在理論研究還是實踐操作上都存在一系列的問題。文獻研究中的考評方法考察作為復雜巨系統的公共管理的有序度和發展態勢存在嚴重不足,即以上方法主要運用靜態和線性技術對對象進行分析,沒有深入系統地厘清公共管理作為復雜巨系統的運行機理,不能綜合、全面動態地反映對象的現狀和發展趨勢,因此,在評價對象定位、評估目標選擇、指標體系設計以及評價的操作性上就不可避免地存在著問題。公共管理是一個由概念到行動、由局部到全局的復雜系統過程,對公共管理進行評估是為了更好地進行公共管理的實踐。如何在現有研究成果基礎上結合實際建立一套科學合理,系統全面,具有動態性、實用性和可操作性的公共管理評估體系是值得研究者們深思的問題。基于管理熵理論的綜合集成評價方法和技術正好克服了以上方法的不足,能夠綜合、全面、動態地揭示和解決以上問題。

二、公共管理系統的熵機理研究

公共管理系統是一個開放的耗散系統,它具有遠離平衡態的特征,并表現為階段性;公共管理系統還是一個多層次、涉及多因素、遠離平衡態、開放的復雜系統,各要素之間必然存在著非線性作用。

公共管理系統的演化具有誘發和漲落的機理,漲落誘發了公共管理系統的演化。公共管理系統不僅受其內部漲落的影響,由于其開放性,還受到外界各種漲落的影響,也就是說系統不但有內漲落,還有外漲落。同時,公共管理系統演化過程具有分叉機理。

1.公共管理熵的提出及其機理

任佩瑜教授在深入研究管理科學和復雜性科學的基礎上,將熵的思想引入管理科學中,率先提出管理熵的概念。任佩瑜教授認為,所謂管理熵是指任何一種管理的組織、制度、政策、方法等,在相對封閉的組織運動過程中,總是呈現出有效能量逐漸減少,而無效能量不斷增加的一個不可逆的過程。這也就是組織結構中的管理效率遞減規律,這個規律之所以會存在, 主要原因在于復雜組織運動和管理過程受若干不確定性、又相互影響的變量要素控制,從而穩定地表現這種趨勢,并服從一定的數學規律(任佩瑜 等,2001)。

公共管理系統作為一個遠離平衡態的開放系統,存在非線性作用機制,公共管理系統不僅受其內部漲落的影響,還受到外界各種漲落的影響。公共管理系統同時有自己獨特的構成要素、運行機制和行為規范,構成一個相對獨立的封閉系統。在公共管理系統的運行過程中,存在的公共流是大量的、龐雜的,而公共流的任何堵塞、紊流、混亂、沉淀都會造成無序與混亂,從而使得經濟效益受到損害。如果不能準確地、有效地、確定地傳遞公共信息,公共管理的職能就無法進行。在公共管理中,熵定律均大量存在,并且對公共管理產生重大的、不可逆轉的影響。因此,熵理論同樣適用公共管理領域。

公共管理在發展過程中,由于熵的積累會導致公共管理變革。隨著公共管理的建立和發展,在公共管理系統內聚集和轉換著能量及公共資源,但同時也在積累著熵,即公共管理系統的無效、無序和不確定性的積累。當這種狀態達到一定的程度,就會引起公共管理系統內部的革命和系統結構的變革。此即所謂量變引起質變。這個引起公共管理系統變革的熵的量,就是熵的臨界點。

公共管理系統的變革同社會變革一樣,是有代價的。在一個比較成功的公共管理系統中,它的管理成本和熵值都是比較低的。公共管理系統經歷了高效、高成長的階段之后,在不知不覺之中危機就發生了,公共管理系統進入了一種無效、無序和混亂、無目標的狀態,即:公共資源枯竭;公共管理的效率遞減;觀念滯后;管理層次低,管理落后,主要依靠經驗管理;管理不規范,表現為公共管理實踐中的機會主義,缺乏系統公共管理思維和管理集成;管理成本增高;技術裝備陳舊;危機意識淡薄;發展速度減慢,效益降低。我們要改變公共管理系統中的這種無效、無序和不肯定狀態,使其管理成本保持在一個較低的水平,就需使公共管理系統的熵值保持在低水平,以保證公共管理系統按照既定目標高效有序地運轉。

眾所周知,GDP是用來描述國家經濟運行的一個重要參變量,同樣地,描述公共管理的運行情況,也可用公共管理的“GDP”。本文描述的公共管理參變量“ GDP”就是公共管理熵(PM熵)。

根據管理熵理論以及公共管理特性,本文認為公共管理熵(PM熵)就是熵理論應用于公共管理之中,研究公共管理在發展過程中存在的公共管理無序、信息不暢、經營狀況不佳,進而導致公共管理內耗、效力低下、管理成本過高、管理目標偏移或錯位、人際關系方面的摩擦和沖突以及整個公共管理衰退等使能量、物質、信息等在流動過程中出現的紊亂、無序的狀態,這是公共管理效能的一種度量,公共管理熵增加,意味著“公共管理效能”的不斷減少、不斷消耗。

因此,熵作為系統有序程度的態函數,在公共管理這個復雜的巨系統中同樣有著豐富的內涵,PM熵是對公共管理系統狀態的一種定量化描述,它表征著公共管理系統狀態的復雜與有序程度。

2.公共管理熵的數學模型

本文根據波耳茨曼熵公式和申農的信息熵公式導出公共管理熵數學模型。

(1)模型假設:

第一,公共管理系統是一個相對封閉的孤立系統,較少與環境進行信息、能量和物質交換;

第二,公共管理系統內存在著能量差異,處于一種不平衡狀態。

(2)數學模型的表示方法:

S1=∑ni=1KiSi(1)

其中,i為影響相對封閉公共管理系統熵值的因素,Ki為在特定行業、特定階段時各種因素的權重,Si為各種影響因素所產生的熵值。

Si=-KB∑ni=1PijlnPij(2)

其中:KB是公共管理熵系數,在此定義為特定行為中,每增加單位收益所需追加的成本值,即行業的比值C/E;j代表每個影響公共管理熵值的因素中包含的子因素,Pj為每個子因素影響公共管理熵值變化的概率,Pj滿足∑Pj=1。

由式(1)、式(2)可以求出公共管理系統內部熵值S1。公共管理系統內部熵值的大小表示了公共管理無序度的大小,熵值的增加過程就是公共管理逐漸由有序狀態向無序狀態演變的過程。

由于系統熵增會引起公共管理效率的遞減,因此,也可以用組織效率遞減公式(任佩瑜,1998)來表示公共管理系統內部熵增的過程:

Y=Re-x(3)

x=f(a1x1,a2x2,…,anxn)=∑ni=1aixi(4)

其中,Y是公共管理效率,R是公共管理的結構常數,xi是影響公共管理效率的因素的函數,ai是每一個影響因素的權數。

三、基于管理熵的公共管理績效集成評價模型

1.基于管理熵的公共管理績效集成評價模型

我們可以得到基于管理熵理論的公共管理績效的集成評價模型。

設:Z=Z(t)為公共管理某時刻t的效能比。則有:Xi=Xi(t)為某時刻t的公共管理行為(PM基本價值活動和支持性價值活動);Yi=Yi(t)為某時刻t的公共管理行為結果。Ai為Xi的權數,Wm為Yi的權數,k為行業系數,1/k說明行業環境對公共管理績效存在著部分影響。

那么,公共管理的行為加權組合在一定的效能比條件下,就產生公共管理的績效,因此:

Zk(a1x1+a2x2+…+anxn)=w1y1+w2y2+…+wmym(5)

其中,Xi是公共管理行業的全過程,可能包括Xi1,Xi2,…,Xih等諸多步驟,根據乘法原理,可以表述為:Xi=Xi1•Xi2•…•Xih 。即:

Z∑ni=1aixi=k∑mj=1wjyj(6)

即:公共管理效能比對公共管理產生了績效,而公共管理績效在行業(部門)系數影響下表現為

k∑mj=1wjyj。

Z=k•∑mj=1wjyj∑ni=1aixi(7)

如果只研究一個公共部門的管理績效評價,沒有進行行業(部門)之間的比較,k可以等于1。

在通訊領域Shannon討論的基礎上,數學家定義了由n個測度概率為P的事件組成的集合的整體不確定性,由下式給出(姜璐,1993):

H(x)=-∑ni=1PilogPiH(x)也就等于熵S。(8)

根據信息熵(即廣義熵)的內涵,其數學模型H(x)=-∑ni=1pilogpi中概率Pi越大,熵就越小,系統的有序性就越高。再根據公共管理系統的耗散結構特性以及公共管理系統的熵機理可知,公共管理系統的運行機理與熵的內涵具有內在的一致性,公共管理系統的效能比Z越大,公共管理系統的有序性就越高,因此,公共管理系統的效能比Z與信息熵的概率Pi也具有內在的一致性,所以Z=Pi。那么,公共管理系統的熵S=-∑ni=1ZlnZ。由于本研究假定公共管理系統只有一個能效比Z,所以i只有一個取值1,那么公共管理管理熵的數學模型就是S=-ZlnZ。

為了動態地表現公共管理行為與績效的關系,故Z=mf,因此可以得到基于管理熵的公共管理綜合績效評價具體計算公式:

S=-mflnmf(9)

其中:m指公共管理績效,m=∑mj=1wjyj, yj為第j個公共管理績效指標,wj為第j個公共管理績效指標的權數;m是公共管理績效變化,即公共管理績效末態與初態之差m=m2-m1。

在這里,f指公共管理(行為)運動狀態,f=∑ni=1aixi, xi為公共管理第i個行為指標,ai為第i個行為指標的權數;f是公共管理行為變化,即公共管理運動(行為)末態與初態之差f=f2-f1。

即:

S=-∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0ln

∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0(10)

這里,f=∑ni=1aixi即表示公共管理(行為)運動狀態,m=∑mi=1wiyi即表示公共管理績效運動的結果。同時規定:在ln∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0真數中,當且僅當分子是負數時,負號放到對數的前面;分母為負時,直接取分母絕對值計算;當且僅當分子、分母同時為負時,在對數前加一個負號。

2.基于管理熵的公共管理績效集成評價指標體系框架

指標體系的建立是對公共管理現狀和水平以及對貢獻度評價的基礎,是動態公共管理熵評價的前提性工作,也是評價結果真實反映實際情況的先決條件。由于公共管理是由相互聯系、相互作用的各職能構成的有機整體,各職能構成之間的協作水平的高低直接決定了公共管理效率的高低,對最終公共管理熵值形成直接的影響。

通過修正和整合平衡計分卡的指標內容及其結構關系,可以建構公共管理績效評估指標體系:公共管理業績產出指標為公共管理業績,公共管理投入指標為公共管理成本、公共管理內部管理、公共管理機構學習與發展。

(1)公共管理業績績效指標。在市場經濟條件下,根據社會的發展要求和社會公眾的需要,提供優質的公共產品和公共服務,已成為公共管理部門最重要的職能。公共管理業績可以通過政治業績、經濟發展業績、文化發展業績、社會發展業績和生態資源環境保護五個子指標來體現。

(2)公共管理財務成本指標。財務與成本因素是績效評估實踐關注的最基本的指標,在平衡計分卡中,公共管理成本指標是公共管理績效評估的首要指標。公共管理成本是指政府行為及其績效所耗費的一切支出,包括公共管理內部運行成本和政府公共項目投資等。

(3)公共管理內部管理指標。行政能力、服務水平和廉潔程度是保證公共管理績效水平優良的關鍵。

(4)公共管理機構學習與發展指標。全球化、信息化正改變著公共管理與社會的傳統關系模式,迫切要求實現公共管理創新。公共部門的人力資源和學習創新能力等子指標可以體現公共管理機構學習與發展水平。

指標的權重可以通過層次分析法(AHP)或結構方程模型(SEM)等方法獲取。例如,用結構方程模型方法,根據公共管理實證模型中的路徑和變量的因子負荷,可以求出各指標的權重。

四、結論

1.本文的主要研究成果和結論

公共管理熵(PM熵)就是熵理論應用于公共管理之中,研究公共管理在發展過程中,存在的公共管理無序、信息不暢、經營狀況不佳,進而導致公共管理內耗、效力低下、管理成本過高、管理目標偏移或錯位、人際關系方面的摩擦和沖突以及整個公共管理衰退等使能量、物質、信息等在流動過程中出現的紊亂、無序的狀態,是對公共管理效能的一種度量,公共熵增加意味著“公共管理效能”不斷減少、不斷消耗。公共管理熵(PM熵)是決定公共管理系統不力或失敗的根本原因,并明確提出了確保公共管理系統成功的思路和途徑:延緩或降低“熵”增和強化“負熵”的流入。

2.研究展望

盡管作者在論文寫作過程中查閱了大量資料,基于管理熵理論對公共管理系統的機理進行了較為深入的研究和探討,但由于公共管理系統的復雜性以及資料、時間等因素的限制,論文取得的成果只是初步的,還有一些問題需要在今后的工作中作進一步深入研究,具體來說就是:

(1)由于公共和公共管理本身的特性,公共管理績效評價指標的選取和量化問題,是目前困擾學術界和實踐的一個重大難題,至今沒有得到圓滿的解決,因此,在以后的研究中需要作重點深入的分析。

(2)由于時間和精力等客觀因素,沒有進行實證研究。如果能在中國、歐美、日本、韓國、中國香港等國家和地區選取一些代表性的樣本,以及不同行業(部門)做實證研究,本文的結論將具有更大的說服力。

(3)目前,人類世界對復雜性系統的認識還在繼續進行,因此,對公共管理系統復雜的運行機理的認識還不夠深入,需要盡可能利用一切可以利用的科學研究成果對公共管理系統復雜的運行機理進行更加深入的認識。

(4)在對公共管理績效評價以后,結合評價結果,對公共管理系統進行改革,需要進一步分析研究風險預警及其控制問題。

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Research on the Performance Evaluation of Public Management Based

on Entropy in Complexity Science

XIONG Xuebing

(Public Management College, Sichuan University,Chengdu 610064)

篇(3)

關鍵詞 績效管理 績效評估 方法 公共管理

中圖分類號：C939 文獻標識碼：A

隨著公眾權利意識的不斷增強以及政府管理理念的轉變，越來越多的公眾開始參與到公共事業管理當中，而政府也需要了解公共事業管理的效果，因此公共管理的績效評估方法也就應運而生。本文結合我國國情，闡述當前我國公共管理的績效評估方法。

一、績效的涵義

隨著對績效研究的深入，對績效的研究基本上是從方式、過程和結果的角度開展研究。筆者認為績效就是經過嚴格評估標準的工作方式、工作行為及其工作結果。

績效評估是衡量一個組織或者個人是否通過種種措施完成既定目標的一種系統管理標準，是對這一個目標完成程度的綜合性評價，從而為這個既定的目標提供參考，績效評估過程中要遵循客觀公正、多層次、多角度和全方位的原則。

二、公共管理的績效評估方法

（一）價值分析法。

價值分析法是通過分析當前公共管理的內容所包含的價值來評估績效的一種方法。價值分析法的步驟：首先確定價值評估的標準；其次對確定的評估標準進行分析；最后是按照標準對公共管理的內容進行績效評估。價值分析法具有的特點：直觀性，主觀性。因此，要想確保評估結果的科學性和有效性，在評估公共管理的績效過程中不能夠單獨使用價值分析法。

對公共管理的內容的績效評估的共同點要體現出正義性和公平性，這種價值評估標準是經過人類社會發展形成的，能夠獲得全社會的認同。針對具體的公共管理的內容，價值分析法的著眼點存在差異，但是價值分析法評估績效的過程中必須結合當前社會所倡導的社會價值來評估公共管理的績效。

（二）專家評估法。

專家評估法是指組織專家對公共管理的內容進行審定，審核關公管理的效果，對公共管理開展前后的情況進行調研，同參與公共管理的人員交流意見或者看法，最后針對公共管理的效果撰寫評估報告。當前運用的專家評估法有德爾菲法和專家會議法。專家評估法的實施步驟：首先確定參與評估的專家；設計價值分析對象調查表，尋求影響公共管理績效的因素；向專家提供公共管理的績效評估材料，通過匿名的方式征求專家的意見；匯總專家的意見并將結果反饋給專家；專家結合反饋信息修正自己的意見；最后通過多輪的意見反饋和征求意見，形成最終的分析結論。專家評估法具有以下優勢：評估結果更具有科學性；評估客觀而公正。但是也有不足：容易受到專家的價值取向以及思維方式的影響，最終影響評估結果；容易受到專家知識局限性的制約。

筆者認為運用專家評估法評估公共管理績效的時候，需要注意以下幾點：首先是專家的選擇；其次為專家提供充分的信息；最后為評估專家營造一個良好的評估環境。

（三）對象評定法。

對象評定法是指公共管理服務的對象通過親身的體驗和感受，對公共管理的效果進行評估的一種方法。由于是公共管理服務的對象，因而他們也最具有評估的發言權。對象評定法的特點是公共管理服務對象對公共管理的內容非常了解，他們清楚自身是否獲益或者受損，因此對象評定法具有很強的客觀性、準確性和科學性，但是也存在明顯的不足，評估者都是從自身的感受作為評估的依據，評估的結果不具有整體代表性。

筆者認為對象評定法宜選擇具有代表性的評定主體和與其他評估方法結合使用，這樣的評估結果更為有效和合理。

（四）自我評定法。

自我評定法是指公共管理的主體對公共管理的效果和預期目標的進展情況進行自我評估的一種方法，這種評估方法的顯著特點是關公管理主體參與整個公共管理的全過程，對公共管理的各個方面的情況都非常熟悉，可以隨時根據評估結果調整公共管理的內容及目標，使得評估結果能夠以最快的速度應用到公共管理中，但是這種評估方法也具有隨意性和片面性等缺點。

筆者認為，自我評定法的評估者很容易受到自身利益的影響，他們很可能將不利于自身的方面展示出來，因而也就缺乏科學的態度。自我評定法在評估過程中還可能夸大公共管理的效果，這樣評估結果失去了客觀公正性。筆者認為，需要加強公共管理的績效評估的重要性的宣傳，在評估者中樹立正確的評估態度，將評估作為制度來實施，盡可能地降低人為因素對評估結果的影響。

三、公共管理的績效評估的不足

公共管理的很多評估過程都存在一定的主觀性。我國以前的公共管理的績效評估往往存在大量的主觀性分析，缺乏足夠的客觀定量分析。

公共管理績效評估途徑呈現出多元化的狀況，公共管理的內容包含人類社會的很多方面，其復雜程度非常高，從單一向度的績效評估都不可能代表公共管理的效果。由于公共管理的效果和內容是很難進行量化的，甚至不可量化，這些都給公共管理的績效評估帶來了問題。

由于公共管理的績效評估中存在主觀性，他們基本上都是從外部形象和自身利益的角度出發，對公共服務的績效進行評估，正是由于這種信息的不對稱和這些主客觀原因，使得績效評估不能夠真實地反應出公共管理的效果和管理內容，評估的結果不具有客觀性、科學性、全面性和有效性。

四、小結

公共管理的績效評估方法有很多種，本文只是介紹幾種最具代表性的評估方法。績效評估方法的選擇會直接影響評估結果，影響績效評估的因素又很多，選擇合適的評估方法以及多種評估方法相結合才能夠確保評估結果的科學性和全面性。

（作者單位：福安市甘棠海堤管理處）

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篇(4)

公共管理學是一門理論性、操作性、應用性都比較強的學科，作為公共行政的一個相對獨立的新的研究領域可以追溯到威爾遜發表的《行政學研究》，公共管理學已經有超多一百年的發展歷程了，而在這個發展過程中出現了百家爭鳴的現象，各種典范經歷各個時代的影響進行了變遷。公共行政學經歷政治與行政的二分法，行政的原則，公共行政即政治學，公共行政管理學的不同階段影響以后，各個學者們將管理的實際操作性與公共行政的規范性有機結合起來，共同為公共管理這種不同與公共行政的新研究尋找更好的發展途徑。公共管理學科基于不同的時期的因素可以理解為三種觀點。一是認為公共管理學其實就是公共行政學。像這樣的理解普遍存在于公共部門的日常管理活動過程中，那些堅持公共行政范式的學子們也反對公共管理與公共行政的說法有著差異性。二是認為公共管理學只是一門關于公共行政的方法與技術方面的分支學科。三是認為公共管理學與傳統的公共行政學、政策分析的新路線、新范式或新的學科框架。”在20世紀80年代末到90年代初大量關于第三種理解的公共管理學的文獻在西方國家涌現而出，可見公共管理這一新的術語被視為了公共行政的新東西而成為焦點。與此同時伴隨著西方國家的政府改革又出現了以市場機制為核心理念的一種思潮，即新公共管理。新公共管理是在各國為應對政府信任危機和財政危機等問題時而產生的一個為實現良好治理的方向指引。它是以市場導向、服務和顧客導向、運用企業管理的哲學與技術為核心的彈性的公共管理。由此可以看出公共管理學是在現實的不同時期時代背景的推動下逐漸興起和發展的，與每次科學技術變革和政府再造都有著緊密的聯系。因此公共管理學是與時俱進的，也唯有這樣才能不斷完善向前發展。

1我國公共管理學發展與所面臨的問題

運用多學科的理論及方法研究公共組織和政府的管理活動，并對社會公共事務進行治理的公共管理學，在我國最早被稱為行政學或行政管理學，是屬于法學類政治學門下的。早在1997年我國對研究生專業目錄重新修訂后增加了“管理門類”學科，公共管理學才正式列為管理學下的一級學科，原來的行政管理成為其二級學科。這種轉變不僅適應了我國轉變政府職能、經濟體制改革、社會改革的需求，還為建立現代化的公共管理學科體系奠定了基礎。公共管理學在我國的起步較晚，但發展的速度還是很快的，主要表現為以下幾個個方面。公共管理在中國是一個年輕的學科，因此我國持有開放的心態和各國學者、學術機構交流，近年來我國與國外的學術交流平凡，還有每年派出交流學者和學生，這些都將成為我國公共管理學不斷向前發展的動力和源泉。公共管理學在我國是經過傳統意識轉變到現代的意識的。我國在1996年才開始對城市與工業進行深層次的改革，從此以后公共管理經過了制度上的變革、社會轉型中才體現出了它的不可替代性與重要性，也是經歷了一定的過程以后人們才逐漸改變了對公共管理學的認識，不再單純的以為公共管理只是服務于后勤，重視它的公共事務性、公共政策性、公共治理的過程。還有一個非常明顯的進步是人才上的培養。針對公共管理學研究生的培養取得了一定的成功，并還在繼續進步，培養了一批順應我國時展需要的現在公共管理復合型專業人才。對我國公共管理理論學術研究和給政府提出政策和管理建議方面產生了一定的推動作用。公共管理學作為一級學科現在已經有了5個二級學科，它們是社會醫學、衛士事業管理、教育經濟與管理、社會保障、土地資源管理、衛生事業管理，為學科體系進一步完善起到了一定的作用。公共管理學是從政治學科分離出來的，也是對此學科意義上的一個肯定。在20世紀80年代這么學科才得以重建與恢復，在1999年我國國務院學位委員會對公共管理專業所示進行了正式的批準試辦，即MPA的專業教育，在20多年的發展過程中，我國公共管理學科經歷了很多的影響，從不成熟逐漸發展到更加專業與成熟化，而且得到了社會各界、各個學者與相關政府部門的肯定。我國公共管理學只經歷了20來年的短暫發展，但是從目前的成績來看，還是讓人很欣慰的。我們國家依然很清晰地認識到在全球化背景下的中國需要進行一系列的深刻轉型與改革，而公共管理學作為重要的學科也即將面臨更多的挑戰、新的環境、新的形勢。是在新的形勢下，適用于我國的學術前沿的基礎理論研究是迫切需要重視的問題。“世界各國之間，既有普遍適用的共性原則，也有各不相同的個性或特殊原則”，我國正是缺乏了對本土化特殊原則的創新研究。二是公共管理學發展到今天在我國的高校教育中無論是理論知識還是教學模式都有些陳舊，更多的教學脫離實踐，亟待改善。三是學科的研究方法有些單一，很多公共管理學的著作有相互模仿，缺乏原創的東西；有關方法論方面的教育和成型的成果也很缺乏。任何新生的東西都會遇到不多不少的問題，公共管理學也一樣，因此我們需要大膽的面對這些問題，要善于把握時代給予的有利于公共管理學發展的大好形勢，要非常有效的將挑戰機遇緊緊的把握。

2對于公共管理學前景的思考

公共管理學源于美國，但是它的成長并不是全在美國，它的成長是由當時的美國比較進步青年代國當時比較發達的德國進行學習而產生出來的。對這一現象當時來引起了不小的爭議。美國屬于精英決策、管理的國家，人們對外來的方法是否比本國的好首先是持懷疑態度的。之后美國邊發展邊解決出現的問題，從而進行了多次大規模的公共管理改革，美國的繁榮和社會的發展得益于這些改革，得益于改革帶來的符合國情的治理模式。在公共管理發展方面的經驗對于正在構建全面協調可持續發展的和諧社會的我國，有重要的現實意義。公共管理學科在美國的發展可以從以下幾個方面來看取得的經驗和不足。一是是管理通過借鑒現代科學的知識、方法，在推動美國的民主、公共決策及公共事業發展等方面做出了巨大的學科貢獻。二是一是美國走向現代化管理是得益于提倡管理專業化、科學化的公共管理的誕生。它不僅幫助政府設計了職能、制度、資源配置，還通過科學管理的理論提高了美國的公共事務管理和反腐等工作的效率。三是貫穿于公共管理學的服務精神在美國專業化管理人才的培養過程中得到了充分的體現，鼓勵學生與老師積極參與實踐、去政府地方的工作進行學習、在管理崗位的領導進行講課等方式，使學生對理論研究有更加深刻的認識從而提升實際操作的能力。四是四是發展中不斷有問題出現是正常現象，這個學科在美國也有需要完善和改進的不足。首先，公共管理學在美國特別強調政府部門工作的效率問題，但對其他工作方面的關注度還是不夠，這很容易導致學科發展方向缺少宏觀性。沒有了高度的前瞻性就只能在出現問題以后做補救，就無法起到學科的引領作用。其次，學者中大都重視政策研究，忽視了對學科基礎理論研究，很難進一步深化學科發展。審視公共管理學科的建設軌跡如同審視一個國家的治理和社會發展的過程，沒有比較和相互的學習，借鑒有益的成果就無從談起。通過分析美國的相關經驗和不足，筆者對我國公共管理的未來發展有以下幾點思考：一是認清公共管理學在我國要達到的現代治理的目標是十分必要的，重學科藝術的同時還要平衡公共管理與現實政治之間的關系，要避免美國只重效率不重結果的問題。二是在公共管理的學科設計要學習美國的公共管理學科對其地方管理的貢獻作用，眾所周知美國很多官員和部門的領導均是公共管理院系畢業的，教育對地方治理的支持和服務作用是不可替代的。對專業化人才的公共服務意識也是需要教育來喚醒的。三是公共管理的研究主體是公共部門，未來中國的公共管理研究和教學都應受到公共部門的重視和支持，唯有這樣這門學科才會有更大的發展空間。四是在全球化的背景下，公共管理在未來的發展中會有更多與國際接軌的機會，我國要把握趨勢增強我國公共管理的應用性，在發展實踐中找尋新的課題以解決面臨的現實問題。總之，作為發展中國家的中國政府應該改革和社會巨變所帶來的絕佳的發展機會，而且要有效的對自身實際情況進行合理的分析，要善于總結，更要善于學習，加強對外交流，借鑒國外的好經驗，將之運用到我國的公共管理學當中，從而將我國的公共管理學推動到一個新的層次上去，開辟出一條具有中國特色的創新之路。

篇(5)

一、公共管理與公共行政及“新公共管理運動”

關于西方學者對公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國學界的研究來說，我國早期歷史文獻中的“行政”是指管理國家政務。當20世紀80年代行政學在中國恢復時，學者們提出：行政管理是伴隨著國家而出現的，有政府才有行政管理。行政是行使國家權力的管理活動，凡不屬于國家機關的管理活動，便不屬于行政。也有一些學者認為：把行政確定為國家機關的管理活動，不僅更符合漢語中行政概念的本意，而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來，我國學界主流觀點是把“公共行政(publicadministration)簡稱行政，是政府依法對國家事務、自身事務和社會公共事務進行的管理活動。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會組織”，“公共行政學又叫行政學、政府管理學”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學》，北京：中央黨校出版社，1999.2）

80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因為我們對公共服務概念的理解大大地擴展了。公共服務不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務的人員。”（注：張夢中：“美國公共行政（管理）歷史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學院副院長梅戈特博士訪談錄”，《中國行政管理》，2000,(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會中那些追求為公共利益服務的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務管理還需若干配角。

20世紀80年代前后，西方不少發達國家均出現了大規模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”，其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。

正因為如此，臺灣學者詹中原教授在他主編的書中，加進十分醒目的副標題，即《新公共管理：政府再造的理論與實務》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發展歷程及內涵，我們可以發現，公共管理是公共行政學科發展的一部分。”“無論就理論及實務而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理論與實務》，臺北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無論是從內容還是究其實質，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學的分支內容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。

二、公共管理學是一門新學科

既然傳統行政學的研究對象是以政府管理為基本內容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內容的一門新學科的建立已勢在必行。

正如建立企業管理（學），以此去研究企業管理活動中的一般規律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對社會公共事務的管理實踐中，找出關于研究公共事務管理的一般性規律，這些規律構成了公共管理學的基本內容。誠然，它也會包括政府管理學的內容。企業管理學與公共管理學，有它們共同的規律，這些規律構成了作為研究所有管理活動規律的一部分，但它們也有由于各自研究領域的不同而獲得的特殊規律。探求公共事務管理活動中的一般性規律，實際上在傳統的行政學中早已開始。不過人們誤以為政府管理學的理論與方法是它的全部內容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結得到的。

作為獨立的新學科，公共管理學的理論研究框架是什么？它與公共行政學的研究框架有何異同？構成它的基礎概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學》教材時，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學》與《公共行政學》會無實質性區別。

公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實現管理中高效，需要通過“計劃、組織、指揮、協調、控制”等手段，達到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計劃、組織、控制、激勵、和領導等環節來協調人力、物力和財力資源，以期更好地達到組織目標的過程。”毫無疑問，公共管理中需要研究計劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學》著作中對此非常熟悉。從公共性分析，對社會公共事務實施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權力，承擔著與企業目標不同的公共責任。這些目標是有效公平地向民眾提供公共產品（服務），維護社會的公共秩序。為了實現目標，公共組織需要不斷制訂與實施，旨在有效增進與公平分配社會公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達到這些目的，需要強化公共監督，倡導高尚的公共道德。因此，對公共管理可從兩方面定義：

從區別企業管理與各種形式的私域管理出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進行的、不以營利為目的，旨在追求有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動。”定義的前半部是區別企業管理，定義的后半部是區別非企業化的私域中一切形式的管理。

從公共管理所包括的基本內容出發，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運用所擁有的公共權力，處理社會公共事務的過程中，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動。”

同樣，公共管理學可以定義為：“公共管理學是一門研究社會公共事務管理活動規律的科學。具體地講，它要以那些擁有公共權力的公共組織，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產品（服務）所進行的管理活動為基本研究對象，它是一門實踐性、綜合性與操作性很強的新學科。”所以，公共管理要研究如下基本內容：

公共管理的基礎理論，公共管理系統公共利益公共權力公共責任公共問題公共決策公共產品（服務）公共資源管理公共項目管理公共監督公共道德法與公共秩序戰略管理公共管理的基本職能（計劃、組織、控制、協調、激勵等）公共管理的改革與發展

三、研究公共管理的意義

在我國，從名義上稱之的“行政管理”，而實際上的政府管理（包括政府對自身與社會兩個方面的管理）走向公共管理，這確實是理念上的一場變革。從這個變化中，人們容易注重到兩個方面的內容：一是管理主體從僅由政府發展到包括政府、非政府公共組織在內的多元化主體；二是政府把一部分對社會公共事務管理的權力，下放給社會非政府組織，甚至部分公共產品允許私人企業生產。這些結論基本上屬于“新公共管理”的理念。

我們認為，推行公共管理實踐的發展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進公共管理的社會化。我們不能從“政府中心論”出發看待這場變革，而要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。具體地講，現代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權力，更多地是要認真考慮還權于社會，還權于公民。在高度集中的計劃體制下，政府權力太大，剝奪了大量應屬于社會的權力，造成了社會自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發揮政府功能與社會功能方面形成巨大反差。

我國經濟體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對應目標，應該是經濟改革的市場化、公共管理的社會化與政治發展的民主化。經濟市場化取向，人們對此已有了共識。而行政體制改革基本上還停留在政府機構的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會較好的互動關系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設定的圈子。不實行公共管理的社會化，我國行政體制改革就不會徹底。

社會的共同事務應由社會自身來做。由政府獨家包攬一切對社會事務實施管理，并在缺乏健全的監督機制，由此所帶來的教訓是極其深刻的。否認政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。

四、公共管理研究中幾個技術性問題

既然公共行政研究的實質是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區別的。而我國研究生專業目錄中，把一級學科定為公共管理，二級學科中包括了行政管理，MPA項目又把人們以往經常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國際接軌，我們有如下建議：

1.把研究生專業目錄中的二級學科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？

2.把研究生專業目錄中的一級學科“公共管理”譯為"PublicAdministration"，與MPA的譯法相同。

3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時，是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一詞時，均譯為"PublicAdministration"。

篇(6)

(一)對于效率的追求

二者共同的價值取向資本主義國家在19世紀完成了自身的資本原始積累，在19世紀末進入了托拉斯等壟斷型資本主義階段。雖然資本主義在其發展中創造出了巨大的生產力，但是伴隨著生產力的發展，嚴重的社會矛盾隨之產生。而管理學的發展主要就是解決這一方面的社會矛盾，關鍵是對社會生產提供更多的效率支持和解決思路。在這樣的過程中，以管理學家泰勒為主要代表的科學管理對于這一時期的工業發展產生了深刻的影響。泰勒圍繞生產力效率提升的問題進行研究，從生產者的各個工作環節入手，從工作的時間、工作的環境等采取標準化的研究方式，進而提出了科學的工作定額方式，并且限定科學的標準工具。泰勒認為工人應該在標準化的作業環境當中開展，并且采取激勵性的薪酬制度，鼓勵員工在生產單位內發揮自身的生產潛力，提升勞動生產率。科學管理提出了一種標準化的觀點，并且對此后管理學的發展產生了深刻影響。與標準化管理等觀點同時發展起來的還有關于公共管理的觀點。公共管理領域的研究者對于政府職能的專業化及其擴大的問題進行深入探究，并圍繞政府的行政運行問題展開了管理學方面的考量。伴隨著社會生產的發展，政府的行政職能也逐漸復雜起來。過去的行政機構往往是少數人控制，但是隨著管理越來越復雜，大批人員進行主管已成為常態。因此，過去的行政管理理念已經無法滿足逐漸膨脹擴大的行政機關的實際。傳統的公共管理理念是樸素的、碎片化的，無法對不斷擴大的行政公共事務領域提出有益指導，因此，公共管理的系統化和科學化有重要的現實價值。科學管理提出了效率的分析方法，它是人類與組織結構之間的典型結合范式。公共管理也關注到這一方面，即是對于政治行為當中的不確定因素進行抽離，進一步追求行政機關的行政管理高效性。威爾森在其行政學著作中提出了對于獨立的公共行政學形成的思考，認為獨立的行政科學能夠促進行政和政治思維的分離，將行政管理作為一項技術性活動。這也是后期一些行政管理學的研究者提出“技術官僚”概念的原因。因為行政管理是具備通用性的，某一領域的承接工作需要一些人員提供公共服務，但是政治卻具備特殊性，政治本身是一些政治家提出個別政治主張的思想和行為活動，所以在威爾森的觀點中，行政管理的目標與執政黨的目標是一致的，但是政治不需要直接干預具體的行政行為，特別是在社會服務等方面，這能夠大大提升公共事務服務的水平。行政事務和政治事務的二元區分在威爾森之后得到了進一步的演繹。在很多政權模式中，國家的意志與政府的執行能力二者存在明顯的功能區別，這種功能區別可以理解為上層建筑的政治功能和行政功能。因此，依弗蘭克的觀點，行政本身就包含司法、商業引導行為等具體的工作，行政本身是為社會各個層面的人士提供公正的服務，這種服務也需要納入效率之中，這也就是行政效率的體現。被賦予效率概念的行政服務行為就進入到技術的衡量當中，也就是政治通過民主進行決策，而行政通過標準加以執行，二者在目標上是一致，但各自具備功能定位。這表明，公共管理學已經發展出效率的觀點。這一點和各種所有制企業的效率管理、標準化管理的價值取向是一致的。

(二)公共管理學與管理學的學科演進

公共管理學顯然是從管理學的母體中產生的，但在公共管理學的發展中，二者有密切的聯系，又存在客觀的學科抽離狀況。公共管理學是針對公共事務管理進行研究的一門科學，因此，與管理學逐漸產生了區別。新公共行政學的研究者則是針對公共行政本身，缺乏一定的哲學框架，在具體的實現過程中也缺乏指導思想，認為新公共管理學應該從效率的層面轉移到對社會公平的重新關注，并且把社會的公平性作為考察公共事務部門的一項重要的根據。雖然這樣的一種發展能夠促進公共管理學逐漸形成哲學的框架，但實際上公共管理學仍然沒有實現理想的成長。特別是在20世紀60年代這一新公共行政學觀點提出后，更多傳統的公共管理學者仍然認為效率對于行政部門是至關重要的，而且認為公共行政管理的價值就在于高效地運轉，特別是美國的公共行政部門尤為重視效率，因此，在社會公平概念剛剛提出時，公共管理學并沒有和傳統的管理學產生真正的分野。公共管理學的社會公平價值觀，最終在官員的民選過程當中逐漸受到公共管理學研究者的關注。因為文官系統的職位任免，并不能夠用單純的行政命令來實現，雖然行政命令能夠讓文官系統任免更加高效，但實際上非公平選拔的文官其最后的行政效率是十分低下的，負責社會服務的技術型文官應該通過合理的形式進行選拔，這一點也正是社會公平的題中應有之義。即便如此，社會公平價值觀并沒有納入到公共管理學的哲學思想中，因為公共管理學在學科形成的過程中，仍然側重對政治倫理以及標準化問題的思考，因此，社會公平觀點并沒有形成一種具體的方法論，對公共管理學科的影響仍然是有限的。由此可以看出，公共管理學雖然已經發展出自我的學科意志，但這種學科意志并沒有完全蘇醒，尤其是在從管理學母體中抽離獨立的形式上，公共管理學還缺乏真正的獨立的核心，仍然對管理學的基礎存在一定的依賴。學者在批判公共管理學缺乏獨立性的同時，也認為企業的管理模式能夠對行政管理提供一些積極的幫助，特別是績效考核、層級控制等，能夠對權力均等化的現象進行反對，從而保障行政機關的高效率。

二、公共管理學的發展

公共管理學對管理學的揚棄行政機關并不是單純的低成本以及高效率產出的企業，因此，對于公共管理學而言，傳統管理學的理論必然被揚棄，公共管理學必須處理行政機關特有的技術問題。對于公共管理學當前所出現的管理主義傾向，實際上很多學者已經開始思考如何進行合理的揚棄，重新塑造科學的公共管理學學科體系，并且凸顯公共管理學的公共性質。因此，公共管理學對管理學的重新審視和批判，能夠讓公共管理學逐漸發展出獨立的學科意志，從而更有針對性地對公共管理行為提出理論支撐。

(一)公共管理對公共利益的回歸

公共管理的服務對象應定位于公共事務，而公共事務的本質就是對公共利益的維護。當前，對于公共利益的定義從本質上仍然是不清晰的，這也就很難在公共管理學的科學范疇中對其進行具體化的操作。公共利益不同于企業營利，不具備標準化的特征。企業營利通常可以采用貨幣形式進行表現，例如，傳統的資產以及新興的品牌價值，都可以采用這種形式表達。而公共利益并不能夠進行直接的市場兌換，往往是一種無形的觀念，更會隨著行政區域的變更而產生變化。所以，公共利益并不是一種具體的服務項目，而是公共管理學的精神與價值追求，其本質的推動力是公共管理部門對于公共事務負責的態度。僅憑管理學的效率至上觀點，并不能完全解決公共管理問題。因此，公共管理學的價值評估尺度并不是純粹從效率高低進行出發，關鍵在于政府的服務對象以及服務定位等問題。因此，從新公共管理開始走向效率至上的觀點后，對公共利益價值觀的回歸是公共管理學重新找回使命的重要支點。

(二)公共管理的主客體塑造與定位

對于公共管理而言，實現公共利益的主體不僅是行政機關，而是一個復合型的治理網絡。這種治理網絡的主體塑造以及定位，是公共管理學未來發展的一個重要轉型。傳統的政府單一治理公共事務、實施公共管理的模式已經逐漸顯現出疲態，現今出現了公民、第三方的非政府組織以及企業等更多個體與組織的介入，從而呈現出公共管理的復合主體格局。一個互相之間可以分享權力以及進行功能補充的公共管理格局是公共管理發展的重要趨勢。產生這樣一種系統結構化的管理結構，也要求傳統的公共管理學不能純粹在管理學的基礎上停留，而應該有自身的學科意志。同時，公共管理的服務對象定位于社會公共事務，也對公共管理學科發展提出了一些新的學科探索路徑。公共事務不能如同企業的事務一樣采用標準化進行管理，其在管理上的技術以及方式具備特殊性。公共事務所接觸的廣大人民群眾，其意識、情感以及文化程度不同，對于政策的自我理解能力不同，因此，公共事務管理相對于企業事務管理而言，不僅僅在內容上有所差異，在管理方法上也存在客觀的分野。公共管理在對公共事務介入的過程中，更需要采用柔性的手段，這也表明了公共管理必須發展獨特的管理藝術。

三、總結

篇(7)

一、利益分析是基本的研究方法我們認為，利益的界定是利益分析方法的邏輯前提，只有在明確利益概念的內涵和外延的基礎上，才能為利益分析方法提供穩定的支點，從而構建好利益分析的基本框架。

利益問題是一個十分復雜的現象。關于什么是利益，學者們有各種各樣的解釋。有人認為，利益“是人們通過社會關系所表現出來的不同需要”也有人指出，“利益是主客體之間的一種特殊的關系”[2丨可見，有從“需要”的視角定義利益的;也有從“關系”的視角定義利益的，它們都在不同的側面反映了利益的某種特性。然而，就一種分析方法而言，無論是從“需要”層面闡釋利益，還是從“關系”層面理解利益，都不太適合作為利益分析法的構建基礎。

我們認為，利益是人們為了生存、享受和發展所需要的資源和條件。[3丨對這一定義，我們特作如下說明：（1)利益的實質是資源與條件，它具有客觀性；（2)利益為人的生存、享受和發展所需，它具有主觀需求性；（3)資源的表現形式既有物質也有精神，因而必然存在物質利益與精神利益；（4)利益滿足人的生存與發展需要，具有正當性；（5)條件列為利益的一種特殊形式，應受到人們的足夠關注。

首先，這種界定表明了主體的需求與滿足需求的客體之間的一致性。正是人們有生存、享受、發展等各種需求的推動，才產生占有資源和條件的動機。利益的存在依賴于主體需求的確定，不同的人有不同的需求，利益最終需要主體的認定。但利益的內涵又集中體現了它的客觀性。這種客觀性始終與利益主體的需求性緊密相聯，并受制于外部環境及現實的制度和文化影響。只講利益定義中的客觀性，否認它與主體的需求性密切相關，或者只講利益定義中的主體需求性，否認它的客觀性，恐怕都有片面性。

其次，這種界定表明了人所需求的利益具有普遍性。只要是人，都需要生存與發展，都有利益要求;而且只要是由人組成的組織，為了組織目標的實現以及組織與組織成員的生存與發展，也同樣需要資源與條件。因此，現實生活中的任何個人與組織，無論是私人，還是集體和政府，都有與之相關的利益存在利益的普遍性集中體現在利益主體的普遍性上。

再次，這種界定表明了人所需求的利益具有合理性。任何人和組織都要生存與發展，這自然就需要利益。所以，個人利益的存在顯然具有基本的合理性。在公共管理中，最具有爭議的還有一類利益，它的存在是作為特殊組織所需求的利益，這就是政府利益。按照以上定義，如個人利益一樣，合理合法的政府利益存在也是不證自明的事實。與利益的普遍性一樣，利益的合理性不僅存在于人們的觀念中，更存在于現實中。

最后，這種界定表明了人所需求的利益具有交換性。資源與條件，其本身都可以在特定環境下用于交換。人們清楚可見，公共管理的不同主體所擁有的經濟利益或政治利益，會經常出現在這些相關人員的交易行為中。其中物質利益，不僅可用于交換，而且會在交換中有“量”的體現。這說明利益分析既有定性討論的基礎也有適當定量研究之可能。

綜上所述，明確的利益內涵，可以為紛繁復雜的人類行為提供一個有力的解釋框架。基于這點，我們相信:利益分析在揭示人類行為的內在動力和社會現象的根本來源方面有著不可或缺的重要地位。

二、堅持公共管理的利益分析法

在公共管理的研究中，有規范研究方法，也有實證研究方法;有從制度的視角進行研究，也有從價值的視角進行研究，不一而足。主張公共管理的利益分析法，并不意味著排斥其他方法對公共管理進行研究。恰恰相反，這些方法與利益分析法是互相補充、相得益彰的關系。這是因為，利益問題是公共管理多種研究方法和視角的內在焦點，所以諸如制度分析、權力分析、文化分析、倫理分析、組織分析等多種方法，必須結合利益研究才更加具備解釋力和信服力。

1.利益視角下的制度分析。制度分析可謂是迄今為止公共管理發展得最為成熟的研究方法。但制度主義研究所提出的若干核心概念，都可以從“利益”那里獲得基本答案:某種制度安排纟其實質就是各利益群體之間的利益分配處于相對均衡的穩態;制度變遷的實質就是謀求利益再分配的新形式;制度創新的實質就是謀求利益分配方案的最優化。

2利益視角下的權力分析。美國學者在關于公共管理的新近研究中指出，權力研究應該成為合作情境中公共管理的理論核心。從權力的角度看，公共管理的發展過程是政府與社會之間，不斷分權、放權、還權乃至最終定權的過程。但權力關系的分析離不開利益分析的內核，因為“政治權力不過是用來實現經濟利益的手段”。[5丨權力依賴本質上就是一種利益依賴;權力鏈條的形成與破裂內在地由利益驅動;利益關系決定了權力關系的走向；集權與分權的選擇最終取決于何種方式能更好地實現社會利益。

3 利益視角下的組織分析。組織視角也是新近公共管理研究中的重要途徑。學者們從組織間關系及組織社會學的角度，不斷探討政府與非政府公共組織、中央政府與地方政府、地方政府之間及政府各部門之間的關系。可以這樣講，除了以信仰作為形成和維系紐帶之外，在多數情況下，組織是一個利益共同體利益是組織成員的主要聯結機制。在組織視角看來，各種同質或異質的組織形成特定的組織網絡，并在網絡中平等地進行利益博弈和利益妥協。

4. 利益視角下的文化分析。在某種意義上講，文化是一種利益認知的歷史積淀。關于文化分析在公共管理中的運用，英國公共管理研究的資深學者克里斯托弗°胡德在《國家的藝術：文化、修辭與公共管理》中指出，文化多樣性的分析應當成為公共管理研究的核心內容。161在胡德構建的文化分析體系中，對個人利益的激勵和約束是其中不可分割的一部分。從宏觀層面上看，有的文化譜系側重于實現公共利益，有的文化譜系則更加關心個人利益的實現，由此生長出各不相同的社會秩序和公共管理風貌。

5利益視角下的倫理分析。倫理分析是公共管理研究中的重要分支。公共倫理學的學者認為，公共服務就是公民美德的延伸。公共倫理的最終任務，就是要促使人們除了追求自身利益之外，應以兼愛的姿態關心他人及公共的利益。因此，從事公共服務的工作人員不應該是完全自利的，而應該承擔公共責任、追求公共利益。公共倫理學的這些看法，實質上是與利益分析的思路基本相容的。因為利益分析并不完全贊成“經濟人”假設作為公共管理人性假設的基礎，認為這種假設在公共管理運用中應有個限度，主張應該堅持管理主體的權力、責任、義務與利益的有機契合。

三、公共管理的利益分析框架在公共管理中，利益分析必須與事實分析、價值分析與規范分析相結合，并需要綜合運用于實際問題的研究中。

首先，人們在分析中所遇到的基本問題是:分配什么利益？向誰分配利益？誰獲利益多，誰獲利益少?這些屬于事實層面的分析。其次，利益分析離不開價值分析，在利益分析中必須滲透平衡公平與效率的價值理念，為利益分析提供價值導向。最后，要在各種利益關系和利益矛盾中尋找利益平衡，化解利益沖突，必須通過規范分析，達成激勵和約束多元利益主體行為的目的。總之，利益分析不但要明確“誰”在追求“什么”利益，而且要分析其追求利益的“方式”及“結果”。

1.利益主體及利益結構分析利益分析首要的問題在于明確利益主體及主體間的關系和結構，所以利益主體及利益結構分析是一個重要的研究工具。“人們可能對利益的理解有較大的分歧，但大多數人都認為，利益總是與主體相聯系的，離開了利益的主體空談利益是不實際的。”—般來說，利益主體有個人為載體和組織為載體兩種表現形態。

在個人利益和組織利益之外，還有缺乏非常明確利益載體的公共利益，它們構成了一個互動、沖突和相容的利益結構。從組織形態的利益主體來看，利益分析會包括如下基本內容:組織間的利益關系呈現水平型的還是垂直型的結構？如果是水平型的利益關系結構，主體間的利益沖突如何協調？如果是垂直型的結構，弱勢主體的利益是否能夠得到補償?另一方面，從組織利益與個人利益的關系來看，個人利益是恪守組織利益，還是背離組織利益？哪些個體的利益與組織利益是一致的？哪些個體的利益會失去組織利益的庇護？這個層面的分析，更多的是事實分析。

2利益需求分析

利益主體的利益需求可以是政治層面的，也可以是經濟、文化等層面的。或者，可以大致分為物質與精神兩個方面的需求。哪種類型、哪個層面的利益需求更容易被激勵起來，使之與社會利益的實現和增進相協調，這可能是利益分析中的一個要點。

對利益主體需求的分析是一種行為動機分析。“就準確推測人們的意圖而言，最正確的格言是考察人們的利益，因為利益是行為最基本的動機。”181換言之，行為是受利益支配的，理解了人的利益需求，就可以對人的行為進行解釋和預知。西方多數學者認為，一般來說，人們的行為動機遵循著一種“經濟人”的自利性邏輯，并在這種自利性邏輯導引之下，形成一個由親及疏的差序性格局。然而，人們的行為動機是復雜的，并不是一成不變地以自利性作為所有行動的出發點。在資源互相依賴的環境之中，利益主體必須把追求自身利益的愿望，與實現他人的利益結合起來，在利他和利己之間尋找一個平衡點。

3利益實現方式分析

從宏觀層面上來看利益的實現方式主要包括強制式的政府機制、交換式的市場機制和美德式的倫理機制。政府在公共管理的過程中，其主要責任在于彌補交換式的市場機制的只重效率、不顧公平的缺陷，用各種政策工具來對受損者進行合理的利益補償，體現最少受惠者獲益最大的公平原則。除了市場和政府兩種最為基本的方式之外，道德機制也是利益實現的主要途徑。此外，在當前的中國社會中，基于以人情為基礎、以社會網絡為載體的關系型分配以及政策過程中執行偏差所導致的沖突型分配，都是十分值得人們關注并需認真研究的利益實現方式。

在利益實現方式之中，最為核心的問題是如何體現效率與公平的統一。具體地講，在利益實現活動中，如何杜絕個人通過搭便車和機會主義等途徑實現利益的方式;如何按照付出與回報、成本與效益相一致的準則來規范逐利行為;如何遵循帕累托改進的原則，以不損害其他所有人的利益為前提去提高某一部分人的福利。可見，這個層面的分析與規范方式是緊密結合在一起的。

4.利益分配結果分析

結果層面的分析也是利益分析的重要內容。通過判斷公共管理活動，分析最終實現的是誰的利益，是長遠的利益還是短期的利益，是大多數人的利益還是少數人的利益，由此對公共管理進行一個價值分析。一般情況下，以下三類利益群體容易從公共管理中獲取利益:與政府主觀偏好一致或基本一致者;最能代表社會生產力發展方向者;普遍獲益的社會多數者。

結果層面的利益分析，重要的目的在于研究如何在公共管理中實現社會利益的維護與增進。事實上，公共管理活動并不是所有一切僅為實現具有社會分享性的公共利益。換句話說，公共利益是公共管理期望實現的根本目標但不是唯一目標。公共管理還包含著其他兩類目標：一部分利益主體所追求實現的具有組織共享性的共同利益和具有私人獨享性的個人利益。因此，公共管理最終達成的利益分配結果，是公共利益與組織的共同利益和個人利益的和諧與均衡。衡量公共管理成功與否的標準，就是視利益分配結果中公共利益是否基本實現。

四、結論

利益分析是社會科學研究中的基本方法，它對人類行為和社會現象有著充足的解釋力。利益分析方法在公共管理多種研究視角和途徑中是獨特的，是多種研究方法的基礎和核心。運用利益分析的方法，可以揭示公共管理中利益沖突和利益妥協的本質過程，證明公共管理的要旨在于規范利益主體之間的互動和合作，實現以公共利益為核心的社會利益的維護與增進。