序論：寫作是一種深度的自我表達(dá)。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內(nèi)心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共管理思想史范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

把一級(jí)學(xué)科“公共管理”定為“PublicManagement ”，

而把二級(jí)學(xué)科“行政管理”定為“PublicAdministration”的看法，似乎從道理上講不通。①同樣，在　MBA 中Business

Administration　 譯為“工商管理”，　 這里所用的Administration，又如何用層次的高低來解釋？也有人認(rèn)為Management主要用于操作層面，更多地從技術(shù)角度討論管理問題。如果仔細(xì)查閱中外管的相關(guān)著作，好象這種理解也不太全面。雖然我們不可過于注重詞義，但確實(shí)需要面對(duì)現(xiàn)實(shí)認(rèn)真思索一下：“公共管理”與“一般管理”、“行政管理（公共行政）”、“管理”的聯(lián)系與區(qū)別究竟在哪里？

一、新公共管理運(yùn)動(dòng)的啟示

我國已有許多專家學(xué)者正在研究公共管理問題，比如廈門大學(xué)陳振明教授在他主編的《公共管理學(xué)》一書中介紹了西方政府管理（行政學(xué)）的與演變歷程中所出現(xiàn)的三次范式轉(zhuǎn)換，即從公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)，再到新公共管理學(xué)的三次重大突破。②國家行政學(xué)院季明明教授在“當(dāng)代公共行政的改革實(shí)踐與公共管理學(xué)的崛起”一文中也指出，當(dāng)代“再造政府”的行政改革浪潮極大地沖擊了傳統(tǒng)公共行政學(xué)體系，為公共管理學(xué)科的崛起作了鋪墊；公共行政、公共事務(wù)、公共政策構(gòu)成了公共管理學(xué)科的三大支柱。③綜合上述兩位專家的看法及其他國內(nèi)相關(guān)，應(yīng)該說在對(duì)公共管理尤其是公共管理的討論中，有兩點(diǎn)看法是共同的。

1.新公共管理思潮的出現(xiàn)與各國行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推動(dòng)了“重塑政府運(yùn)動(dòng)”。在凱恩斯理論的下，當(dāng)政府這只“看得見的手”干預(yù)市場并獲得巨大成功時(shí)，與“市場失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現(xiàn)得非常明顯。一方面政府對(duì)、市場的管理，不僅使政府所承擔(dān)的任務(wù)越來越多，成為“萬能政府”，而且政府對(duì)外管理的實(shí)際效率也很低，在不少方面負(fù)面影響越來越大；另一方面政府中官僚機(jī)構(gòu)膨脹，效率低下，財(cái)政支出擴(kuò)大。正是在這種背景下，世界上絕大多數(shù)國家都要求政府進(jìn)行改革。人們?cè)凇皩?shí)用主義”、“小政府意識(shí)形態(tài)”、“商業(yè)動(dòng)力化”④等思潮的影響下，要求政府把公共事務(wù)特別是公共物品（服務(wù)）民營化；推進(jìn)社區(qū)主義，建立理想的政府、市場、社區(qū)三足鼎立的公民社會(huì)；加強(qiáng)公共部門與私營部門的合作，發(fā)展非政府、非營利性組織；用企業(yè)精神再造政府，把企業(yè)管理中的組織文化注入到政府組織中，提高政府部門的競爭力。

在全社會(huì)和學(xué)術(shù)界都在反省政府的角色與作用時(shí)，英、美、新西蘭等國政府掀起了一股大力推進(jìn)行政改革的浪潮。在英國，從撒切爾政府起就不斷提出了一系列堅(jiān)持市場取向、減少政府干預(yù)的行政改革方案。從“階段革新計(jì)劃”到“公民運(yùn)動(dòng)”，在民營化、公私競爭與融合、公共部門引進(jìn)私人企業(yè)的管理機(jī)制、承諾公共服務(wù)的與標(biāo)準(zhǔn)、提高公共服務(wù)的質(zhì)量等問題上，英國的行政改革都取得了一定成就。當(dāng)然，這種改革被不少人稱之為“寧靜的革命”。八十年代初，美國的里根政府發(fā)動(dòng)了一場大規(guī)模地放松甚至廢除政府管制的變革運(yùn)動(dòng)，并由此設(shè)計(jì)了一種使政府官員不僅對(duì)管理過程而且要對(duì)管理結(jié)果負(fù)責(zé)的新體制?？肆诸D政府繼續(xù)推進(jìn)政府職能市場化改革的進(jìn)程，提出了若干重塑政府的原則與措施，如把競爭機(jī)制引入政府機(jī)構(gòu)，大力降低行政成本，建立“顧客導(dǎo)向”的管理服務(wù)體系，以企業(yè)精神重塑政府，使政府機(jī)構(gòu)成為“以績效為中心”的組織。在這場全球化的行政改革浪潮中，新西蘭的改革十分激進(jìn)，因而它備受人們的關(guān)注。新西蘭的政府再造運(yùn)動(dòng)的主要做法是：政府將那些具有商業(yè)性的職能與可以開展競爭的服務(wù)，從公共部門中分離出來；財(cái)務(wù)報(bào)告、預(yù)算、撥款等均需要考慮績效；在政府部門中區(qū)分決策與執(zhí)行兩種不同功能；按契約中規(guī)定的競爭原則，在政府部門的部長與執(zhí)行官之間，簽定“績效協(xié)議”、“采購協(xié)議”等，強(qiáng)化各自的職能。⑤

西方國家，特別是OECD國家的行政改革及其政府再造運(yùn)動(dòng)，為新公共管理的興起提供了強(qiáng)有力的實(shí)踐背景。“新公共管理被學(xué)者冠以各種不同的名稱（如‘經(jīng)理主義’、‘公共管理’、‘以市場為基礎(chǔ)的公共管理’、‘以企業(yè)家精神重塑政府’等），這反映了人們對(duì)正在發(fā)生的行政改革的不同看法。盡管如此，但他們確實(shí)存在著某些共識(shí)：從傳統(tǒng)公共行政關(guān)注管理過程中的效率轉(zhuǎn)變到極大地關(guān)注管理結(jié)果以及管理者的個(gè)人責(zé)任”。⑥

2.公共管理研究，特別是新公共管理學(xué)是在公共行政學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。本世紀(jì)六十至七十年代，批判傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論越來越多，其中最有影響的是新公共行政學(xué)、政策科學(xué)與公共選擇學(xué)派。新公共行政學(xué)一反以往過于重視效率的價(jià)值觀，在傳統(tǒng)公共行政學(xué)的目標(biāo)中加入了“社會(huì)公平”，圍繞著“分權(quán)”、“參與”、“溝通”等民主行政中的若干問題一直展開討論。同時(shí)，他們反對(duì)文官中立，認(rèn)為在不平等競爭中，這種角色本質(zhì)上是欺負(fù)弱勢群體的幫兇。⑦政策科學(xué)在一定意義上講，也是針對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)過于重視官僚制理論，以及把政策的制定與執(zhí)行割裂開來等問題而發(fā)展起來的。它明確地提出了要對(duì)政策制定的全過程進(jìn)行研究，即從政策問題構(gòu)建到政策方案制定，從政策執(zhí)行到政策評(píng)估全面展開討論，并提出要改善政策系統(tǒng)，提高政策質(zhì)量。公共選擇理論以論上的個(gè)人主義為出發(fā)點(diǎn)，證明市場是最有效的機(jī)制，因而需要減少政府的管理職能，把一部分社會(huì)所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)通過市場來提供?？傊?，新公共行政學(xué)、政策科學(xué)、公共選擇學(xué)派都從學(xué)科建設(shè)方面，有力地批判了傳統(tǒng)公共行政學(xué)，為它的發(fā)展與完善提供一定新的理論依據(jù)。然而由于各自的弱點(diǎn)與缺點(diǎn)，它們并沒有完全獲得預(yù)想結(jié)果。

七十年代美國有許多管院將范圍由企業(yè)內(nèi)部管理擴(kuò)展到外部的管理，產(chǎn)生了被人們稱之“企業(yè)管理型”的公共管理模式。它不同于那種“政策型”的公共管理模式，而是從企業(yè)的角度來研究公共管理，認(rèn)為公、私部門的管理實(shí)質(zhì)上并無大的差異，企業(yè)管理的技術(shù)與完全可以運(yùn)用到公共部門。人們?yōu)榱私y(tǒng)一這兩種模式，因而就誕生了新公共管理學(xué)這個(gè)學(xué)科。⑧盡管人們對(duì)新公共管理的基本仍缺乏完全共識(shí)，但象早期那樣，用“公共管理”一詞簡單代替“公共行政”，或者視“新公共管理學(xué)”也如“政策科學(xué)”那樣為“公共行政”的一個(gè)分支等看法，不可能得到人們的普遍承認(rèn)。

二、中外學(xué)者對(duì)公共管理基本模式的理解

應(yīng)該說，國外對(duì)公共管理學(xué)模式的理解，是仁者見仁、智者見智。有人把公共管理的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵定義為政策、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理、信息管理與對(duì)外關(guān)系。也有人把公共管理界定為管理、資源管理與方案管理。⑨OECD公共管理委員會(huì)對(duì)“公共管理”的看法是：它更傾向于從效率、有效性和服務(wù)質(zhì)量等方面來關(guān)注結(jié)果；高度集權(quán)的科層結(jié)構(gòu)已為分權(quán)式的管理環(huán)境所取代，在分權(quán)體制下，不僅關(guān)于資源配置和服務(wù)供給的決策更強(qiáng)調(diào)后者，而且也為民眾和利益集團(tuán)的反饋限定了范圍；它能靈活地獲得替代直接管制的可行方案，這些方案可能帶來以低成本為基礎(chǔ)的更有效的政策結(jié)果；它極大地關(guān)注由公共部門所直接提供的服務(wù)效率，包括在公共部門內(nèi)部和公共部門之間營建競爭性環(huán)境；它強(qiáng)化了公共核心部門的戰(zhàn)略能力，以指導(dǎo)政府的變革，并允許政府自動(dòng)地、有彈性地、以最低成本對(duì)外部變化和各種利益需求作出反應(yīng)。⑩

我國大陸學(xué)者對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的研究仍處于起步階段。多數(shù)文章還是以介紹國外研究的現(xiàn)狀為主。我們能看到的有關(guān)公共管理的專著有三本，其中之一是我國行政學(xué)界德高望重的老前輩夏書章先生的新作《公共管理概論》（2000年）。其他兩本是陳振明教授主編的《公共管理學(xué)》（1999年）和張良教授等所著的《公共管理導(dǎo)論》（1997年）。下面我們僅就公共管理的定義、公共管理的主體與客體、公共管理的基本職能等四個(gè)方面，從他們的著作中摘錄出有關(guān)供討論。

1.公共管理（學(xué)）的界定

只限于指政府工作的狹義公共管理（也是狹義的行政管理），而不限于指政府工作的廣義公共管理（也是廣義的行政管理），如公共事業(yè)和所有其他非政府部門、單位的公共事務(wù)的管理（其實(shí)企業(yè)內(nèi)部也有行政管理）都不得越過其所管轄的范圍和事項(xiàng)。（夏書章）(11)公共管理學(xué)是一門研究公共組織（主要是政府）更有效地提供公共物品的學(xué)問。（陳振明）(12)所謂公共管理是指政府為促進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)，采取各種方式對(duì)涉及社會(huì)全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)控制的過程。（張良）(13)

2.公共管理主體

傳統(tǒng)的行政學(xué)把行政的研究范圍局限于政府行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)上。盡管它們是研究的核心主體，但公共管理學(xué)不僅明確地將其他國家機(jī)關(guān)（立法、司法機(jī)關(guān)等）當(dāng)作研究對(duì)象，而且也把其他公共組織的管理活動(dòng)納入其研究范圍。（陳振明）(14)從公共管理的定義看，公共管理的主體是政府，對(duì)政府可作廣義理解。它不僅指包括了立法、行政、司法等國家機(jī)構(gòu)的廣義政府，而且還涉及執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)。（張良）(15)

3.公共管理的客體

公共管理的客體：社會(huì)問題、公共項(xiàng)目、公共財(cái)產(chǎn)和資源。社會(huì)問題是那些只有屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)、需要解決的問題。公共項(xiàng)目是最直接的可見對(duì)象。公共財(cái)產(chǎn)和資源主要包括公共設(shè)施、公共物品和產(chǎn)品、公共信息資源、社會(huì)人力資源、公有企業(yè)和公司。（張良）(16)

4.公共管理的職能

任何一個(gè)團(tuán)體、單位、部門都有大體相同或相似的、關(guān)系全局和全過程的工作項(xiàng)目，如決策、計(jì)劃、組織、人事、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、財(cái)務(wù)等等。（夏書章）(17)公共管理從屬于一般的管理過程，更多地是一種政治過程，其公共性與政治性的特征十分明顯，同樣它要具備決策、計(jì)劃、溝通、協(xié)調(diào)等基本環(huán)節(jié)。（陳振明）(18)公共管理是一個(gè)由問題確立、解決方案的提出到?jīng)Q策實(shí)施和效果評(píng)估這樣一個(gè)基本過程。計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制是公共管理的四大基本職能。（張良）(19)

三、評(píng)述

幾乎所有國內(nèi)外學(xué)者都承認(rèn)，新公共管的是在國外行政改革的實(shí)踐與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的發(fā)展中誕生的。它的產(chǎn)生為完善政府管理提供更有力的基礎(chǔ)。盡管有人把它稱之為公共行政學(xué)的分支或者公共行政學(xué)的新范式，但它絕不是傳統(tǒng)意義上的公共行政學(xué)。

關(guān)于公共管理活動(dòng)的范圍界定，有些學(xué)者把它確定為在政府（廣義或狹義）內(nèi)；有些學(xué)者則把它從政府組織外推到其他公共組織；還有些學(xué)者把它再外推到除政府組織外的其他團(tuán)體、單位，包括在內(nèi)。因?yàn)樗麄兌加泄餐年P(guān)系全局和全過程的事。這樣，狹義的公共管理就是狹義的行政管理，廣義的公共管理就是廣義的行政管理。

與公共管理活動(dòng)范圍相聯(lián)系的就是公共管理主體。對(duì)此國外相當(dāng)多學(xué)者仍然認(rèn)為政府是唯一主體，而國內(nèi)學(xué)者多數(shù)都認(rèn)為是政府以及相關(guān)的公共組織。

因?yàn)楣补芾韺?shí)質(zhì)上是一種管理，所以為了能全面地了解公共管理產(chǎn)生的來龍去脈，十分有必要重溫“管理”提出的背景及其本質(zhì)。

資本主義早期，商業(yè)的發(fā)展與生產(chǎn)的化，使企業(yè)逐步成為社會(huì)重要的經(jīng)濟(jì)組織形式，一方面競爭成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，另一方面資本家把追逐利潤最大化作為自己唯一的目標(biāo)。那時(shí)人們關(guān)注的管理實(shí)質(zhì)上是企業(yè)管理，而企業(yè)管理的本質(zhì)是以最少的人力和物力來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和任務(wù)。這就是說管理，具體到企業(yè)管理，它一開始的定位就是效率，即利潤最大化。這需要效率問題。泰勒對(duì)這問題的闡述可能更加露骨：“在管理上，勞資雙方在思想要發(fā)生大的革命，這就是雙方不再把注意力放在盈余的分配上，不再把盈余分配看成是最重要的事情。他們要將注意力轉(zhuǎn)向盈利增加的數(shù)量上，使盈利增加到如何分配盈余的爭論成為不必要。通過共同努力就能創(chuàng)造比過去大得多的盈余?！?20)泰勒正是通過他提出的科學(xué)管理，以此提高企業(yè)的管理效率。在提高效率的做法上，法約爾在一定程度上比泰勒高明一點(diǎn)。他認(rèn)為實(shí)現(xiàn)管理的高效，具體地說就是要做好“計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”，也就是人們通常提到的五大職能；并把企業(yè)管理中這些理論又進(jìn)一步地推廣到一般管理上，自然也包括政府管理。這就形成了管理思想發(fā)展史上的科學(xué)管理時(shí)期。

這種講效率并以效率為中心，強(qiáng)調(diào)整個(gè)管理過程都圍繞著效率的思想，幾乎了管理學(xué)發(fā)展中的全部，因而就產(chǎn)生了國內(nèi)外絕大多數(shù)管理學(xué)家對(duì)管理的定義：管理可看成是這樣一種活動(dòng)，即它發(fā)揮某些職能，以便使得人的努力和物資資源能有效地配置，并實(shí)現(xiàn)某個(gè)目標(biāo)。（雷恩）(21)每當(dāng)人們聯(lián)合起來去實(shí)現(xiàn)某一個(gè)目標(biāo)時(shí)，他們就創(chuàng)造了一個(gè)組織，它有潛力完成任何一個(gè)獨(dú)立所不能完成的工作。組織的成功與否在于它能否有效地獲得使用各種資源來達(dá)到特定目標(biāo)。聯(lián)合并指導(dǎo)使用資源的工作叫管理，是剛剛提到的包括計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的管理。（戴維·R·漢普頓）(22)

由此可以看出，他們把“管理”看成是圍繞實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程，旨在提高效率。為此，人們需要利用計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)等手段。這種定義一直在西方管理學(xué)思想史中留下了深深的烙印。至于我們國內(nèi)的絕大多數(shù)管理科學(xué)著作，差不多對(duì)“管理”也都是這樣定義：“管理是通過計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)和領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)節(jié)來協(xié)調(diào)人力、物力和財(cái)力資源，以期更好地達(dá)成組織目標(biāo)的過程?！?23)這種從企業(yè)管理出來的管理思想，在向其他領(lǐng)域外推時(shí)，始終都強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：1.管理的目標(biāo)是既定的。2.管理是一個(gè)過程。3.管理是為了有效利用各種資源，包括人力、物力和財(cái)力等。4.實(shí)現(xiàn)資源有效配置的手段是計(jì)劃、組織、控制和激勵(lì)等。

人們自然會(huì)想到，公共領(lǐng)域中的管理包括政府部門的管理，顯然與企業(yè)管理是有區(qū)別的，區(qū)別就多在“公共”二字上。公共組織中的目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)即追求利潤最大化的目標(biāo)是不同的。公共目標(biāo)也考慮“效率”因素，但同時(shí)還必須考慮“公平”因素。后者在泰勒的科學(xué)管理思想中不僅不可能提到，就是傳統(tǒng)的公共行政管理也很少考慮。正是在這個(gè)意義上，新公共行政學(xué)才獨(dú)樹一幟地把社會(huì)公平放在顯赫的位置上。這個(gè)學(xué)派的努力雖沒有產(chǎn)生預(yù)想的結(jié)果，但他們所提出的問題是值得人們?cè)诠补芾硌芯恐姓J(rèn)真思考的。

管理認(rèn)為，只要在生產(chǎn)過程中把各種資源協(xié)調(diào)好就能夠?qū)崿F(xiàn)所獲取的目標(biāo)最大化，所以管理的客體主要是資源。而公共管理所面臨的往往是，因而管理不會(huì)簡單地都表現(xiàn)在資源的協(xié)調(diào)上。社會(huì)問題一旦成為公共管理問題，它就是公共管理的邏輯起點(diǎn)。這種從問題出發(fā)，以制定與實(shí)施解決問題的方案為中心，并需要評(píng)價(jià)執(zhí)行效果好壞的思路，正好與公共政策的基本思想是相同的，難怪有人說公共管理可視為一種政策管理。

企業(yè)管理為了效率，為了有效地配置資源，其實(shí)現(xiàn)手段或者叫做管理的職能是計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)。毫無疑問，公共管理的有效性也與這些職能相關(guān)。但前面已經(jīng)提到，公共管理不僅要注意到效率問題，而且要研究公平問題，以及與此聯(lián)系密切的公共責(zé)任、公共權(quán)力、公共道德、公共文化等。

企業(yè)管理目標(biāo)因?yàn)榉浅Ｃ鞔_，所以人們往往更多地注意過程管理。而公共管理的目標(biāo)是效率和公平，這既要關(guān)注過程又要關(guān)注結(jié)果。西方從事公共管研究的很多學(xué)者，已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到對(duì)結(jié)果管理進(jìn)行研究的意義。公共管理由注重過程轉(zhuǎn)向注重結(jié)果，這無疑是合理的，但關(guān)鍵是如何實(shí)現(xiàn)過程管理與結(jié)果管理的統(tǒng)一，以保證實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。

綜上所述，由最早從企業(yè)管理中提煉出的“管理”內(nèi)涵，運(yùn)用到行政管理直至公共管理中，這中間是有質(zhì)的差別的。它們分別作為“管理”類的分支有其共性的一面，但因各自研究對(duì)象上的差別，又各有其個(gè)性的一面。對(duì)企業(yè)管理來講，管理主體認(rèn)為企業(yè)目標(biāo)十分清楚，那就是實(shí)現(xiàn)利潤最大化，因而更多地著力于提高效率上，集中要解決的是資源如何有效配置，人們把更多的力量放在決策、計(jì)劃、組織、控制等環(huán)節(jié)上，這是一種過程管理。對(duì)公共管理來說，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一；除了要掌握好決策、計(jì)劃、組織、控制等環(huán)節(jié)外，還要認(rèn)真履行公共責(zé)任，用好公共權(quán)力，提倡公共道德；解決資源配置中的矛盾是重要的，但更重要的是要解決社會(huì)問題，如何增進(jìn)公共利益并能公平地分配，所以公共管理既要講過程管理，又要講結(jié)果管理。也許有人會(huì)問，以上所討論的“公共管理”的在“行政管理”中不是被人討論過碼？它們之間有什么差別？我們的回答很簡單：那就是管理主體不同。也許還會(huì)有人問，專家們不是把管理主體從狹義行政管理外推到廣義行政管理領(lǐng)域，包括企業(yè)中的行政活動(dòng)，這中間又有什么差別？我們的回答也很簡單：公共管理的本質(zhì)集中體現(xiàn)于公共利益上。除那些不以營利為目的的公有企業(yè)外，多數(shù)企業(yè)管理的本質(zhì)是追求共同利益。共同利益并不等于公共利益，它們之間的根本差別就在一個(gè)“公”字上。我們認(rèn)為，以營利為目的的企業(yè)活動(dòng)中的“行政管理”不屬于公共管理范疇，即使它們部分地承擔(dān)了為社會(huì)提供公共產(chǎn)品（服務(wù)）的責(zé)任，即使它們?cè)诠芾砘顒?dòng)中也有決策、計(jì)劃、組織、控制等事關(guān)全局和全過程的項(xiàng)目需要做，因?yàn)閷?duì)這些項(xiàng)目的研究是屬于“一般管理”而不是“公共管理”的事。需要指出，不以營利為目的是區(qū)分企業(yè)管理與公共管理的一個(gè)必要條件而不是充分條件，關(guān)鍵還要看組織活動(dòng)的宗旨，在根本上是否謀求社會(huì)的公共利益。一個(gè)組織、小團(tuán)體或者非正式組織，甚至家庭也常常有共同利益存在，但這些共同利益絕不是社會(huì)的公共利益。

【】

①(11)(17)夏書章.公共管理導(dǎo)論［M］.長春： 長春出版社，2000，“導(dǎo)言”，7（2），3.

②(12)(14)(18)陳振明.公共管理學(xué)［M］.北京： 人民大學(xué)出版社，1999，2，37，39，34.

③季明明.當(dāng)代公共行政的改革實(shí)踐與公共管理學(xué)的崛起［J］. 北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，1999（3）：5.

④⑤詹中原.新公共管理［M］.：臺(tái)灣五南圖書出版公司， 1999，1，10（5）.

⑥Owen E.Hughes，Public Management　&　Administration，　Macmillan Press LTD，1994，58.

⑦⑧⑨黃榮護(hù).公共管理［M］. ：臺(tái)灣商鼎文化出版社，1999，20，24（2），31.

⑩David G. Mathiasen， New Public　Management　and　itsCritics， International Public Management Journal，1999，No.2，92.

(13)(15)(16)(19)張良等.公共管理導(dǎo)論［M］. 上海：上海三聯(lián)書店，1998，5，49，15（4），21.

(20)李長武.近代西方管理思想史［M］.長春.吉林大學(xué)出版社，1991，53.

篇(2)

理論范式的更迭內(nèi)在地包含了范式間的緊張關(guān)系，學(xué)術(shù)批判正是這種緊張關(guān)系的外顯。從行政思想史上看，對(duì)政治—行政二分法這一奠基性范式的質(zhì)疑與學(xué)術(shù)批判蔓延達(dá)百年之久。它們?cè)谕苿?dòng)行政學(xué)說范式變遷的同時(shí)亦保留了政治—行政二分法的部分思想特質(zhì)。本文試圖運(yùn)用知識(shí)社會(huì)學(xué)的分析方法，以政治—行政二分到事實(shí)—價(jià)值二分再到?jīng)Q策—執(zhí)行二分的演進(jìn)過程為主線，深入地分析與這些過程存在緊密關(guān)系的社會(huì)—?dú)v史背景以及學(xué)術(shù)共同體的一般狀況，以期揭示出政治—行政二分法的思想特質(zhì)在學(xué)術(shù)批判所引致范式變遷中的“遺傳生命”，亦展示出一個(gè)相對(duì)全面的政治—行政關(guān)系的范式變遷過程。

一、知識(shí)社會(huì)學(xué)①：一個(gè)思想史分析模式的引入

一般認(rèn)為，知識(shí)社會(huì)學(xué)奠基于馬克斯•舍勒，成熟于卡爾•曼海姆。知識(shí)社會(huì)學(xué)的經(jīng)典定義認(rèn)為，它“是一門探討每一個(gè)知性立場對(duì)其背后分化了的社會(huì)群體實(shí)在功能性依賴的學(xué)科，并且它把追溯各種立場的進(jìn)化視為己任”［1］61。因此，思想是知識(shí)社會(huì)學(xué)最重要的研究對(duì)象，它的目的之一在于揭示思想的演進(jìn)過程，即在展現(xiàn)思想在內(nèi)容與形式的變化之時(shí)亦揭示出其中思想的“遺傳生命”［1］35另外，它旨在揭示思想的起源與演化對(duì)一定社會(huì)群體的依賴作用。知識(shí)社會(huì)學(xué)雖然可以追溯至歐洲啟蒙運(yùn)動(dòng)以來的懷疑論傳統(tǒng)以及維科的《新科學(xué)》，但它主要是在德國和法國的社會(huì)學(xué)共同體中形成的。曼海姆在將知識(shí)社會(huì)學(xué)與哲學(xué)和史學(xué)比較的過程中確立了其獨(dú)具特色的分析模式，這一分析模式主要由三個(gè)部分組成（圖略）：（1）知識(shí)社會(huì)學(xué)持著動(dòng)態(tài)的思想觀，它認(rèn)為思想的形式與內(nèi)容會(huì)隨著社會(huì)與歷史的進(jìn)程發(fā)生變化。與哲學(xué)傾向于將對(duì)思想史建立在沒有時(shí)間性的和絕對(duì)的理性之上不同，曼海姆認(rèn)為，知識(shí)社會(huì)學(xué)應(yīng)該關(guān)注于思想的演化［2］4-5。故此，對(duì)政治—行政關(guān)系的考察不應(yīng)局限于最早的政治—行政二分法，而應(yīng)將視野延伸至這一范式變遷的整個(gè)過程。（2）知識(shí)社會(huì)學(xué)認(rèn)為思想是特定社會(huì)—?dú)v史背景的產(chǎn)物，對(duì)思想的考察需要借助社會(huì)—?dú)v史背景的視角。曼海姆認(rèn)為，哲學(xué)與思想史學(xué)都始于一個(gè)共同的假設(shè)，即“思想的產(chǎn)物總是可以與它的心理學(xué)或社會(huì)學(xué)起源相分離”，而知識(shí)社會(huì)學(xué)對(duì)此持相反態(tài)度。因此，每一種行政理論范式的出現(xiàn)亦依賴于一定的社會(huì)與歷史條件。（3）知識(shí)社會(huì)學(xué)考察的是產(chǎn)生于群體的思想，它認(rèn)為只有群體而非個(gè)人的視角才能真正理解思想。知識(shí)社會(huì)學(xué)所考察的是“從群體行動(dòng)的背景產(chǎn)生出來的具體的現(xiàn)存思想方式”［3］3-4。知識(shí)社會(huì)學(xué)認(rèn)為，人的思維方式、思想實(shí)際上是他所屬群體的產(chǎn)物，也唯有從社會(huì)學(xué)的角度才能真正地理解思想。因此，對(duì)政治—行政關(guān)系范式變遷的分析離不開對(duì)學(xué)術(shù)共同體的考察。在以上分析的基礎(chǔ)上，我們勾勒出了一個(gè)考察政治—行政關(guān)系范式變遷的知識(shí)社會(huì)學(xué)分析框架。該框架力圖從縱向上展示出政治—行政關(guān)系范式在形式與內(nèi)容上的變遷，揭示出政治—行政二分法的思想特質(zhì)在此過程中的傳承；并致力于從橫向上較為全面地從社會(huì)—?dú)v史背景與學(xué)術(shù)共同體的外—內(nèi)雙層結(jié)構(gòu)中揭示出影響政治—行政關(guān)系范式變遷的主要因素。社會(huì)—?dú)v史背景主要包括時(shí)代的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)世界兼其精神氣質(zhì)兩項(xiàng)內(nèi)容，學(xué)術(shù)共同體則主要考察學(xué)術(shù)立場業(yè)已分化的學(xué)術(shù)群體或?qū)W派（為了表達(dá)的方便，亦可能選取其代表人物）的主要思想，并審視這些思想對(duì)政治—行政關(guān)系范式變遷的影響。社會(huì)—?dú)v史背景構(gòu)成了政治—行政關(guān)系范式變遷的條件約束，既間接促進(jìn)范式變遷又設(shè)置了變遷限度；學(xué)術(shù)共同體亦受到社會(huì)—?dú)v史背景的條件約束，它是推動(dòng)政治—行政關(guān)系范式變遷的直接動(dòng)因。用曼海姆的話來說，以上分析進(jìn)路使得知識(shí)社會(huì)學(xué)擁有了對(duì)思想“精確論述”的能力［3］52。知識(shí)社會(huì)學(xué)分析框架的引入，在一定程度上即是為了發(fā)揮它的這一優(yōu)勢，從而相對(duì)完整地展現(xiàn)政治—行政關(guān)系范式的變遷過程，亦揭示出政治—行政二分法在此過程中的“遺傳生命”。

二、政治—行政關(guān)系的范式變遷

根據(jù)丁煌［4］、陳世香［5］等人的觀點(diǎn)，我們可以將政治—行政關(guān)系的范式變遷分為：政治—行政二分、事實(shí)—價(jià)值二分與決策—執(zhí)行二分三個(gè)階段。政治—行政二分法在行政思想史中曾經(jīng)被稱為“美國公共行政的圣經(jīng)”［6］，然而，對(duì)它的質(zhì)疑與批判之聲亦從未中斷過，這種批判與重構(gòu)在一定程度上促進(jìn)了政治—行政關(guān)系范式的變遷。威爾遜是學(xué)界公認(rèn)的行政學(xué)鼻祖，他于1887年發(fā)表的《行政學(xué)研究》被認(rèn)為是行政學(xué)的開山之作。作為行政學(xué)的創(chuàng)始人，威爾遜最大的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)在于提出了政治—行政二分法，行政領(lǐng)域的價(jià)值中立性使得行政學(xué)的獨(dú)立及其科學(xué)化成為可能。從發(fā)生的意義上看，政治—行政二分法主要是從工作性質(zhì)與從業(yè)人員差異的角度，對(duì)政治與行政活動(dòng)進(jìn)行區(qū)分［7］。古德諾在1890年出版的《政治與行政》中從政府功能區(qū)分的角度對(duì)政治—行政二分法進(jìn)行了全面而系統(tǒng)的論證。古德諾認(rèn)為，政府存在著“政治”與“行政”兩種性質(zhì)不同的功能，“政治與政策或國家意志的表達(dá)相關(guān)；行政則與這些政策的執(zhí)行相關(guān)”［8］10。但是，古德諾認(rèn)識(shí)到行政與政治抽象的、絕對(duì)的分離在現(xiàn)實(shí)中根本就不可能，“政治必須對(duì)行政有一定的控制”，因?yàn)檎喂δ軐?duì)民治政府來說永遠(yuǎn)是第一位的［8］14-25。早期行政學(xué)者對(duì)政治—行政二分法的批判是零散的，這種批判尚未成為一種學(xué)術(shù)自覺。懷特的《行政學(xué)導(dǎo)論》為行政學(xué)科學(xué)化作出了奠基性貢獻(xiàn)。然而，就行政學(xué)研究旨趣而言，懷特認(rèn)為：“公共行政研究需要與涉及正義、自由、服從和國家在人類事務(wù)管理中的作用等政治學(xué)相結(jié)合”［9］。古利克則拒絕接受政治—行政二分法，他通過對(duì)政治概念的再定義和行政人員角色扮演的分析指出，行政不應(yīng)該也不可能從政治/決策中分離出來［10］107-109。行為主義行政學(xué)與新公共管理對(duì)政治—行政二分法的批判已經(jīng)走向?qū)W術(shù)自覺，并且這種批判是全方位的，故而促成了政治—行政關(guān)系的范式變遷。（1）行為主義行政學(xué)：方法論轉(zhuǎn)向。以西蒙為代表的行為主義行政學(xué)派嘗試從方法論的高度對(duì)政治—行政二分法進(jìn)行理論顛覆。該學(xué)派將行政學(xué)的研究對(duì)象從傳統(tǒng)靜態(tài)的原則、程序等轉(zhuǎn)向了動(dòng)態(tài)的行政行為。西蒙指出，行政行為本質(zhì)上是組織不斷決策的過程，而決策與政治緊密相關(guān)，所以政治—行政二分在理論上無法成立。作為一種理論替換，西蒙提出了事實(shí)—價(jià)值二分說，認(rèn)為就政治而言，決策的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)是價(jià)值因素，對(duì)于行政，決策的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)是事實(shí)因素。（2）新公共管理：概念重塑。新公共管理揚(yáng)棄了政治—行政二分的觀點(diǎn)，提出了決策—執(zhí)行二分的新模式，該模式將其理論基礎(chǔ)置于經(jīng)濟(jì)學(xué)之上，并在執(zhí)行層面大量借鑒企業(yè)管理的理性模式。科爾巴奇認(rèn)為，行政學(xué)主流的學(xué)術(shù)用語經(jīng)過由管理到政策，再到治理的過程，政治與行政的邊界已經(jīng)模糊［11］，因此，語義更明確、外延更易界定的決策與執(zhí)行分離的觀點(diǎn)登上了歷史舞臺(tái)。奧斯本和蓋布勒認(rèn)為，新公共管理乃是要致力于建立“一種把政策制定（決策）同服務(wù)提供（執(zhí)行）分開的體制”［12］。以上學(xué)術(shù)批判在很大程度上推動(dòng)了行政學(xué)范式的更迭，但是范式的更迭并不意味著全然的斷裂。從研究對(duì)象上看，它們一直都是在圍繞政治—行政關(guān)系探討兩者的邊界及其分離的可能與限度。從思維方式上看，外顯為肇始于政治—行政二分法的學(xué)科科學(xué)化的公共行政現(xiàn)代性思維貫穿了政治—行政關(guān)系范式變遷的整個(gè)過程。這種理論層面上的科學(xué)化趨勢及其內(nèi)在地對(duì)經(jīng)驗(yàn)層面的技術(shù)化要求，體現(xiàn)了普遍主義的、統(tǒng)一的、可通約的、整合的、總體化的現(xiàn)代主義公共行政的思維模式。

三、政治—行政關(guān)系范式變遷：社會(huì)—?dú)v史背景與學(xué)術(shù)共同體

由政治—行政二分到事實(shí)—價(jià)值二分再到?jīng)Q策—執(zhí)行二分的變遷，是社會(huì)—?dú)v史背景間接推動(dòng)與設(shè)置變遷限度的情況下學(xué)術(shù)共同體努力建構(gòu)的結(jié)果。其進(jìn)程展現(xiàn)了“行政科學(xué)”之科學(xué)性的三個(gè)面相：普遍性公理（原則）、自然科學(xué)化、公理性假設(shè)和數(shù)理邏輯。

1.政治—行政二分范式與普遍性公理之行政科學(xué)政治—行政二分范式作為行政學(xué)現(xiàn)代性敘事的開端與第二次工業(yè)革命所引致現(xiàn)代化進(jìn)程的加快存在直接經(jīng)驗(yàn)關(guān)聯(lián)，工具理性社會(huì)蔓延的時(shí)代精神氣質(zhì)為行政管理領(lǐng)域的分離提供了精神動(dòng)力。這一范式下的行政學(xué)試圖以普遍性公理（原則）為其科學(xué)性奠定合法性基礎(chǔ)，這與唯理論哲學(xué)存在緊密的思想關(guān)聯(lián)，它并不具備太扎實(shí)的科學(xué)哲學(xué)基礎(chǔ)。①19世紀(jì)末20世紀(jì)初現(xiàn)代化進(jìn)程的加快對(duì)政治—行政二分提出了要求，既有的政府實(shí)踐則賦予了它現(xiàn)實(shí)可能性。首先，生產(chǎn)力的發(fā)展對(duì)行政領(lǐng)域的專業(yè)化提出了要求。由于第二次工業(yè)革命，政府職能與機(jī)構(gòu)急劇膨脹，威爾遜認(rèn)為政府活動(dòng)的困難“正在堆積成無以倫比的高峰”，政府急需行政改革和行政知識(shí)，“這就是為什么應(yīng)該有一門行政科學(xué)……的理由之一?！保?3］此外，政治領(lǐng)域中的三權(quán)分立和政黨制度為行政與政治分離提供了制度基礎(chǔ)。三權(quán)分立實(shí)際上承認(rèn)了行政與政治的差異性，也意味著政治對(duì)行政的制約；政黨政治與人事更迭所引致的政局動(dòng)蕩亦迫切地需要相對(duì)中立的行政系統(tǒng)。最后，歐洲的行政實(shí)踐，如普魯士的任官制度和英國的文官制度等，亦為這一范式的建立提供了一些借鑒。工具理性的社會(huì)蔓延作為那一時(shí)代重要的精神氣質(zhì)為行政從政治中分離提供了動(dòng)力。貝爾甚至認(rèn)為，一部現(xiàn)代文明史，就是工具理性高歌猛進(jìn)而價(jià)值理性黯然失色的歷史［14］。齊美爾認(rèn)為，貨幣經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)生活的計(jì)算性與數(shù)學(xué)化，進(jìn)而引致計(jì)算型人格的出現(xiàn)［15］。同樣的邏輯，人的工作領(lǐng)域亦面臨著精細(xì)謀劃和計(jì)算的侵蝕。從現(xiàn)象學(xué)的視角看，當(dāng)“生活世界”被工具理性浸沒的時(shí)候，“意向性”發(fā)出政治與行政分離的信息，不僅符合邏輯而且也與經(jīng)驗(yàn)相符。政治—行政二分范式作為行政學(xué)科學(xué)化的源頭與唯理論哲學(xué)有緊密關(guān)系?？茖W(xué)的內(nèi)在品性是嚴(yán)格的數(shù)理推論和經(jīng)驗(yàn)觀察的對(duì)立統(tǒng)一，如巴伯所言，“科學(xué)必須既是理性的又是經(jīng)驗(yàn)的”［16］。就本質(zhì)而言，科學(xué)的內(nèi)在張力更多的體現(xiàn)于唯理論與經(jīng)驗(yàn)論之爭上來。從思想史的角度看，行政學(xué)科學(xué)化之路長時(shí)間表現(xiàn)為這兩種路向的分離。政治—行政二分范式從根本上來說是偏向唯理論一端的。首先，它表現(xiàn)了行政學(xué)對(duì)普遍性知識(shí)建構(gòu)的沖動(dòng)，對(duì)普遍性（一般性）行政原則的研究構(gòu)成了那一時(shí)期行政學(xué)最重要的表征。威爾遜認(rèn)為“：行政管理學(xué)的目的就在于把行政方法從經(jīng)驗(yàn)性實(shí)踐的混亂和浪費(fèi)中拯救出來，并使它們深深植根于穩(wěn)定的原理之上”［7］。古德諾認(rèn)為：“人類畢竟在任何地方和任何歷史時(shí)期都是人類，人們的各種政治組織因此必定基本上具有相同的目的，并且必定會(huì)為了滿足這些目的而普遍地采取同樣的方式?！保?］4其次，行政領(lǐng)域價(jià)值中立使得效率的重要性日益凸顯，并最終上升為普遍性的“效率原則”，而效率從根本上體現(xiàn)的是以理性主義為淵源的合理化邏輯［17］。威爾遜認(rèn)為，行政學(xué)研究的目的之一便是在于政府如何能在花費(fèi)最少的情況下，以最有效率的方式完成行政活動(dòng)［18］。在唯理論思想的影響下，政治—行政二分范式的建構(gòu)已經(jīng)具備了充分的知識(shí)論的基礎(chǔ)。