序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇民事訴訟和行政訴訟范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

篇(1)

行政訴訟，是解決行政機關與行政相對人行政糾紛的一種訴訟制度。民事訴訟，是解決平等民事主體民事糾紛的一種訴訟制度。在司法實踐中，經常出現民事訴訟涉及行政訴訟，行政訴訟涉及民事訴訟的交叉問題，如何對這些交叉問題進行解決，從審理中出現的交叉問題進行探討。

實踐中行政訴訟與民事訴訟交叉問題的表現形式，國家對民事主體在經濟交往領域中的干預和限制，實踐中民事訴訟涉及到對行政主體具體行政行為的審查是經常出現的，主要是行政機關確認性行政行為和許可性行政行為，具體行政行為是行為人行使權利依據，而民事訴訟為了查清事實，依法也必須對當事人主張的權利的依據進行審查，以查明其是否合法。

司法實踐中對此交叉問題有三種不同的處理方法：一是出現交叉問題后，先中止訴訟，建議當事人對具體行政行為或民事行為提起訴訟，待有結果后再恢復訴訟；二是可以直接對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認定；三是在訴訟中涉及到對具體行政行為的合法性審查或對民事行為的效力認定問題時，應首先審查行政機關作出的具體行為是否已超過了法律法規規定的救濟期限，民事行為是否已超過訴訟時效，若不超過，可以告知當事人提起民事訴訟或行政訴訟，若當事人同意提起訴訟，應當先中止原訴訟，待相應的訴訟結果產生后再恢復原訴訟，若當事人明確表示，不再提起訴訟，法院在民事或行政訴訟中可以直接對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認定，但在對具體行政行為的合法性審查或對民事行為的效力作出認定時，必須依據其所對應的實體法規規范作出判定，不能只審查其形式是否符合規范的要求。

一、論文前提

行政訴訟，是解決行政機關與行政相對人行政糾紛的一種訴訟制度。民事訴訟，是解決平等民事主體民事糾紛的一種訴訟制度。二者是兩種不同類型的訴訟制度，存在著本質區別。但在司法實踐中，經常出現民事訴訟涉及行政訴訟，行政訴訟涉及民事訴訟的交叉問題，這種交叉問題是如何產生的，兩大訴訟在哪些方面存在交叉，如何對這些交叉問題進行解決。筆者試從個方面對兩大訴訟存在的交叉問題進行探討。

二、實踐中行政訴訟與民事訴訟交叉問題的表現形式

（一）受理中的交叉問題的表現形式

1、法律法規或規章授權部分壟斷性企業及事業單位一定的行政職能，該單位向服務對象收取服務費用時，若法律法規對此均未規定如何處理，應由法院還是行政機關主管。如《廣播電視設施保護條例》授予廣播電視局（雖然冠以局的稱號，但實為事業單位）對破壞有線電視傳播系統的違法行為享有處罰權，但對有線電視服務費的案件，相關的法律、法規均未規定，在實踐中，各地的作法不盡一致，有些地方認為廣電局屬于法律、法規授權的組織，享有行政職能，廣電局可直接作出征收決定，逾期有線電視用戶不起訴，不申請復議的，廣電局可申請人民法院強制執行；而另外一些地方則認為，有線電視用戶拒交有線電視收視費的，廣電局只能向人民法院提起訴訟，其理由是，廣電局雖經法規授權取得了行政執法主體資格，但其畢竟不是行政機關，其只能在法規授權的職責范圍內行使其有限的行政權，對于法規沒有明確授權的則不能行使，用戶安裝有線電視后，與廣電局形成了一種合同關系，用戶拒交收視費的，屬合同違約行為，應按民事訴訟程序進行處理。這里就存在具有行政職能的組織主管范圍與法院民事訴訟主管范圍的交叉問題，若廣電局作出征收決定，用戶不服，提起的是行政訴訟，而廣電局起訴，法院則只能按民事案件處理，以上是法律、法規授權的組織在征收服務費時遇到的實際問題；實踐中還有一類值得注意的問題是，部分行政機關或其下屬的事業單位向公民提供了有償服務，而公民拒交服務費時，部門規章規定該行政機關享有征收權，如建設部的《城市生活垃圾管理辦法》第十四條規定，凡轄區內的公民、法人或其他組織使用公用垃圾中轉設施而拒交垃圾清運費的，由建設行政主管部門負責征收。在處理拒交垃圾清運費的案件中，有三種不同的作法：一由建設行政主管部門作出征收決定，相對人逾期不起訴又不申請行政復議的，可以申請人民法院強制執行；二是由建設主管部門下屬的環衛所作為原告，向人民法院強提起民事訴訟；三是對建設主管部門作出的征收決定法院因其依據的規章授權不合法為由不予執行。其中第二種情形環衛所提起民事訴訟因不屬民事訴訟主管范圍而裁定駁回起訴，出現了行政機關不能管法院不去管的兩難境地。

2、對涉及自然資源物權糾紛的案件，法律法規規定了行政機關及人民法院民事訴訟案件各自的管轄范圍，但在實踐中經常存在交叉問題。如《中華人民共和國土地 管理法》條十六條規定，涉及土地 確權糾紛案件，根據糾紛主體確定由各級人民政府作為行政確權案件處理；而《河南省實施〈土地管理法〉辦法》規定，侵權糾紛案件，由人民法院直接作為民事案件受理，確權案件和侵權案件主管機關已經明確，似乎不存在交叉的問題，但在司法實踐中，這種交叉是經常存在的，如甲擁有宅基地一塊，縣政府為其頒發了宅基地權屬證明文件，乙是其鄰居，因雙方宅基地邊界不清，且乙沒有取得合法的宅基地權屬證明文件，甲以乙侵犯其宅基地使用權為由，向法院提起民事訴訟，法院審查甲所持的權屬證明文件載明的四至及長寬尺寸與其實際使用狀況不相符合，認為甲乙糾紛屬土地 使用權糾紛，遂裁定不予受理；而甲又向某政府提出申請，要求確認其與乙的宅基地邊界，而某政府以甲的宅基地已經政府確權，其與乙的糾紛屬侵權糾紛為由通知甲不予受理該案。甲在申請處理其與乙的土地 糾紛案件中可謂處處碰壁，問題在是屬于侵權糾紛還是確權糾紛的爭論中遲遲得不到解決。

（二）審理中出現的交叉現象

1、民事訴訟中涉及行政訴訟問題的交叉現象。

由于國家對民事主體在經濟交往領域中的干預和限制，實踐中民事訴訟涉及到對行政主體具體行政行為的審查是經常出現的，主要是行政機關確認性行政行為和許可性行政行為，都是由當事人提出申請，行政機關依據有關行政法規審查后予以確認或許可，是國家允許當事人行使某項權利的證明。民事訴訟與具體行政行為并無直接的聯系，它的任務是在平等主體的當事人的參加之下，查清事實，分清是非，依法確認當事人之間的民事權利義務關系，維護當事人的合法的民事權益，由于法律或行政法規規定了當事人的某項權利的取得或行使必須得到行政機關的確認或許可，具體行政行為是行為人行使權利的依據，當事人為了證明請示司法保護的民事權益的合法性，必然要提供具體行政行為加以證明，而民事訴訟為了查清事實，依法也必須對當事人主張的權利的依據進行審查，以查明其是否合法，正因為如此，具體行政行為才出現在民事訴訟之中，而對具體行政行為的合法性審查是行政訴訟的任務，這里就產生了民事訴訟和行政訴訟的交叉現象，如何解決這一問題，司法實踐中有不同的作法，筆者試圖從判決已生效的三個案例加以說明：

案例一、甲與乙協議離婚，房產歸乙所有，但甲背著乙將該房賣于丙，并辦理了房屋產權過戶手續，丙領取了該房屋的房屋所有權證書，乙發現后，以丙為被告向法院提起民事訴訟，訴訟中丙出示了房產局頒發的產權證，但法院以該房屋系甲與乙的共有財產，出售該房時未征得乙的同意，甲與丙的買賣協議無效為由，否定了丙所持房產證的合法性，將該房屋判歸乙所有。

案例二、甲與乙系兄弟，甲將土地 使用權轉讓給乙，乙持該轉讓協議到土管部門辦理了土地使用證變更登記，政府為乙頒發 了土地 使用證，并持該證到房管部門辦理了房產證，甲死之后，其妻丙向法院提起民事訴訟要求乙返還該塊土地的房屋，乙出示了土地 使用證和房產證，法院中止訴訟后，丙向法院提起行政訴訟，要求法院撤銷縣政府和房管局為乙頒發的土地 使用證和房產證，法院審查后，撤銷了這兩個產權證；法院恢復了民事訴訟，在查清事實的基礎上，將房屋判歸丙所有。

案例三、李某訴吳某排除妨礙一案，一審二審均認為：李某“三證”齊全、合法，判決李某勝訴。吳某隨后又以行政機關為李某發放的《建設工程規劃許可證》違法為由，向一審法院提起行政訴訟，行政審判庭經審理后判決撤銷了行政機關為李某發放的《建設工程規劃許可證》。

上述三案中涉及的土地 使用證，房屋產權證、建設工程規劃許可證，均是行政機關具體行政行為的表現形式，當民事訴訟中涉及到對這些行政行為的合法性審查時，就涉及到民事訴訟與行政訴訟的交叉問題，實踐中，由于法官的認識不統一，導致對此問題的處理方式不盡相同，破壞了法律的統一性和司法的權威性。

2、行政訴訟中出現的與民事訴訟交叉現象

現代行政法的創設，是國家公權力在對民事主體的法律行為的干預下發展起來的，大量的行政行為是行政機關干預民事主體從事民事活動時而與民事主體產生行政法上的權利義務關系。因此，行政機關在作出涉及民事主體權利義務關系的行政行為時，必然涉及到對民事主體所為的民事行為的效力認定問題，若相對人不服，提起行政訴訟，法院在對行政機關認定的案件事實進行合法性審查時，也會涉及到對相對人所為的民事行為的效力認定，而對民事行為效力的認定則是民事訴訟所要解決的問題，這樣就存在行政訴訟中對民事訴訟領域若干問題的審查，與事事訴訟產生交叉。司法實踐中有這樣一個案例，甲與乙是兄弟關系，其父擁有宅基地一塊，其父死亡之后，弟兄二人對該塊宅基地及該土地 上的房屋進行分家析產，并立了分單，但未辦理土使用權變更登記，后甲在該宅基地上建房時，乙以甲所建房屋的土地 分家時歸乙使用為由予以阻攔，與甲產生糾紛，甲申請某政府予以處理，某政府依據甲乙二人所立分單，將爭執土地確權歸乙使用，某甲不服，向法院提起行政訴訟，該法院行政庭審理后認為，甲與乙所立分單系民事法律行為，應由法院作為民事案件予以審理，遂以某政府超越職權為由判決撤銷了某政府的處理決定。判決生效后，某乙申訴，該院審監庭復審后認為甲與乙所立分單雖然是民事法律行為，但土地產生權屬糾紛后，依照《中華人民共和國土地管理法》的有關規定，土地產生權屬糾紛應由政府予以處理，某政府依據兄弟二人所立分單作出處理決定并未超越職權，判決撤銷了行政判決，維持了某政府作出的處理決定。司法實踐中之所以存在認識上的不統一，是因為法律、法規對此沒有作出相應的規定而造成的。因此，對此類問題進行深入的探討和研究是非常必要的。

行政訴訟在對行政機關的行政行為所認定的事實進行合法性審查時，有時為了驗證行政行為的合法性，有可能涉及到對行政相對人所為的民事行為的效力的認定問題，而該民事行為的效力行政機關在行政程序中沒有必要涉及即可作出行政行為。因為行政訴訟對行政行為的合法性進行的是全面的排除式的審查，這是行政訴訟中與民事訴訟產生交叉的第二種現象。實踐中有這樣一個案例，甲村委會與乙簽訂果園承包合同一份，該合同約定甲村委會授權乙可以對果園內的果樹進行更新、采伐，合同簽訂后，乙得知果園內的梨樹可以冒充紅木做家俱，乙持承包合同及該果園的林權證書，申請縣林業部門為其辦理了采伐許可證，乙將果園內的梨樹砍伐，引起群眾不滿，新任村委班子研究后，向縣法院提起行政訴訟，要求撤銷林業局為乙頒發的采伐許可證，并要求縣林業局陪償其經濟損失，其理由是乙與甲村委所簽訂的果園承包合同是村委的部分干部與乙惡意串通后簽訂的，林業局依據無效合同的約定為乙頒發采伐許可證是錯誤的，法院審理后認定甲村委與乙簽訂的承包合同確系惡意串通后簽訂的，屬無效合同，判決撤銷了林業局為乙頒發的采伐許可證。后乙向人民法院提起民事訴訟，要求法院依法確認合同的效力，法院審理后認為甲村委與乙簽訂的果園承包合同合法有效，判決雙方繼續履行合同。

三、審理中交叉問題的解決方法

在審判實踐中，民事訴訟和行政訴訟的交叉主要表現形式有二種，一是民事訴訟涉及到具體行政行為的合法性審查，二是行政訴訟中涉及到民事行為的效力認定，而具體行政行為與民事行為的載體均是作為證據而出現在訴訟之中，限于篇幅，筆者把這二種交叉問題在司法實踐中的處理方式及解決方法放在一起論述。

司法實踐中對此交叉問題有三種不同的處理方法： 一是出現交叉問題后，先中止訴訟，建議當事人對具體行政行為或民事行為提起訴訟，待有結果后再恢復訴訟，理由是：兩大訴訟法都規定了法院審理民事案件或行政案件時，必須遵循以事實為依據，以法律為準繩的基本原則。同時規定，證據必須查證屬實，才能作為定案依據。行政機關的具體行政行為作為民事訴訟證據之一，而民事法律行為作為行政訴訟的證據之一，在訴訟中當然應進行全面、客觀的審查，否則不能作為定案依據，但是，由于法律規定對具體行政行為合法性審查的認定，是行政訴訟的任務，而對民事行為效力的認定是民事訴訟的任務，而行政訴訟與民事訴訟在訴訟主體、適用法律、任務和目的、舉證責任等方面完全不同，不能相互替代，因而，在訴訟中當當事人提出異議或法官認為具體行政行為有不合法之處或民事行為的效力存在問題時，應當中止訴訟，建議當事人另行提起行政或民事訴訟，待有結果后再恢復原訴訟。

二是可以直接對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認定。理由：民事訴訟中當事人請求司法保護的是基基于具體行政行為所產生的民事權利，民事訴訟必須審查當事人的請求是否符合國家的法律、法規，而具體行政行為本身不是法律、法規，當事人主張的權利或實施的行為違反了法律或社會公共利益，或侵害了其他民事主體的合法權益時，盡管其權益已被具體行政行為所確認，同時雖然具體行政行為具有公定力，拘束力，執行力的效力，但根據法治國家司法最終原則以及本著事實求是的原則，民事訴訟必然涉及到對具體是否合法的審查。從訴訟理論上講，具體行政行為在民事訴訟中是訴訟證據民事訴訟審查其是否合法是為了確認當事人依此主張的民事權利是否合法，最終裁決也只涉及當事人主張的民事權利能否得到保護，而不涉及具體行政行為的合法性，而行政訴訟是對行政機關具體行政行為的合法性審查，通過對行政行為合法性的審查保護當事人的合法權益，而行政訴訟中涉及對民事行為效力的認定，表現在二個方面，一是行政機關基于對行政相對人的民事行為效力的認定而作出的具體行為，法院在審查時需要對該民事行為效力重新予以認定，二是法院在具體行政行為進行合法性審查時，需要對與行政行為有關連的民事行為的效力認定，這二種情況中法院對民事行為效力認定是不能回避的，因為這涉及到具體行政行為所依據的證據是否確鑿或者具體行政行為所認定的事實是否充分的合法性審查。而對民事行為效力的認定恰恰是法院主管范圍內的事情，且在行政訴訟中，民事行為所涉及到的當事人一般均參加訴訟，法院可以依據民事法律規范對民事行為的效力直接作出確認從而為法院審查具體行政行為的合法性掃清障礙。

三是在訴訟中涉及到對具體行政行為的合法性審查或對民事行為的效力認定問題時，法官應首先審查行政機關作出的具體行為是否已超過了法律法規規定的救濟期限，民事行為是否已超過訴訟時效，若不超過，可以告知當事人提起民事訴訟或行政訴訟，若當事人同意提起訴訟，應當先中止原訴訟，待相應的訴訟結果產生后再恢復原訴訟，若當事人明確表示，不再提起訴訟，法院在民事或行政訴訟中可以直接對具體行政行為的合法性或民事行為的效力作出認定，但在對具體行政行為的合法性審查或對民事行為的效力作出認定時，必須依據其所對應的實體法規規范作出判定，不能只審查其形式是否符合規范的要求。

筆者同意第三種作法，這是因為：

一、第一種作法雖然便于區分案件性質，以保證處理的準確，合法。缺點是中止民事訴訟或行政訴訟后，必然會出現兩種情況，一是當事人既不起訴又不放棄權利，法院既不能動員又不能限期當事人起訴，從而使法院限于被動的兩難境地；恢復審理無法對具體行政行為的合法或民事行為的效力作出確認，裁判因缺乏依據而不能作出，繼續中止，案件久拖不決，有違“公正與效率”的世紀主題，案件因為久拖不決而影響法院的形象。

二、第二種作法雖然維護了法院的嚴肅性和權威性，有助于提高辦案效率。但問題是：由于沒有告知當事人若對具體行政行為的合法性或民事行為的效力有異議可以提起訴訟，法院判決后，當事人可能提起行政或民事訴訟，由于基于法官的專業性及知識的局限性，難免有審查不到之處，從而有可能出現民事審判認定有效，而行政審判予以撤銷的現象。

三、第三種作法克服了上述二種作法的局限性，吸收了其操作的優點，即保證了辦案效率，同時又保證了辦案質量，是當事主義訴訟模式和職權主義訴訟模式的完美結合，同時又避免了因認識上的不統一出現民事訴訟認定有效，而行政訴訟予以撤銷的現象。其理由如下：1、二大訴訟對當事人訴權的保護期限均有明確規定，因此在告知當事人權有權提起訴訟前必須對當事人是否具有明確規定，因此在告知當事人有權提起訴訟前必須對當事人是否具有訴權進行審查。2、明確告知當事人可以提起訴訟，是尊重當事人意思自由的體現，同時也是法定對當事人進行訴訟指導的必然要求，民事訴訟和行政訴訟兩大證據規則均規定人民法院應當向當事人說明舉證的要求及法律后果，促使當事人在合理期限內積極、全面、正確地完成舉證，這一規定表明法院在當事人舉證中承擔釋明權的義務。3、是法院重要職能的體現。無論是民事訴訟還是行政訴訟，都是在法院主持下進行，行政訴訟法賦予法院在行政訴訟中的司法審權具有撤銷或者維持具體行政行為的效力，民事訴訟法賦予法院在民事訴訟中的司法審查權具有全面、客觀地審查所有訴訟證據，確認其有效或無效的效力，可見，對作為民事訴訟證據具體行政行為的審查，或是對作為行政訴訟證據的民事行為的審查，是法律賦予法院的重要職能，只是訴訟程序不同，審查的方式、角度、結果的處理等不同而已。4、是法院公正司法的本質要求，法院代表國家行使審判權，享有處理社會各種民事權益及大部分行政爭議的最終裁決權，獨立、公正、權威是其本質要求，這就決定法院主持進行民事訴訟，必須平等對待和審查雙方當事人所提出的證據，不因證據制作主體不同而有區別；同時，法院主持行政訴訟，必須對行政機關所認定的事實進行全面的審查，而不能僅僅以行政機關的具體行政行為所認定的事實為依據，唯此也才能體現法院行政訴訟和民事訴訟的獨立、公正與權威。

值得注意的是，筆者設計的解決兩大訴訟交叉問題的方法，還有待于立法上的支持。矛盾焦點體現在告知當事人對證據有異議，具備訴權的可以提起訴訟，而當事人明確表示不再另案提起訴訟，法院審查認定作出判決后，當事人另案提起訴訟是否應予立案的問題。筆者認為，在此情況下，應當對當事人起訴作出限制，因為在訴訟中當事人明確表示不再提起訴訟是其放棄訴權的意思表示，應當理解為是當事人的訴訟行為，法院依據當事人放棄訴訟的意思表示，依職權啟動了對涉及其它訴訟領域的證據效力的審核認定，可以避免當事人濫用訴權，有利于司法的公正與統一。如果不限制當事人的訴權，法院的告知和當事人的意思表示已無實際意義，不能從根本上避免判決不統一的現象。綜上，民事訴訟與行政訴訟的交叉問題是困擾法院的一個難題，正確處理好兩大訴訟在受理與審理中的交叉問題，對于化解社會矛盾，避免當事人纏訴，提高訴訟效率，維護社會穩定起到積極的推動作用。

四、注釋：

1、建設部的《城市生活垃圾管理辦法》第十四條規定 P15

2、《中華人民共和國土地管理辦法》第十六條規定 P10

五、參考文獻：

1、《行政法與行政訴訟》作者：姜明安

出版社：北京大學出版社

2、《民法學》作者：王耀琪 出版社：法律出版社

3、《法律的運作行為》　作者：唐納德 J.布萊克 著

篇(2)

關鍵詞：行政訴訟 民事訴訟 訴訟先后關系 附帶訴訟

刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟構成了一個法治國家司法制度的有機整體，由于三大訴訟的任務、目的、性質和訴訟標的等不同，各類訴訟形成了自身的特點和特有的訴訟原則。但是當一個主體的行為分別涉及兩個或兩個以上的法律部門時，就會形成兩種不同的法律關系，基于兩種法律關系形成的爭議就可能分別按照不同的訴訟程序解決，因此就會產生在審理上的先后順序問題，甚至將不同性質的訴訟合并審理還可能會出現以誰為主、以誰為輔的附帶訴訟問題。本文主要研究行政訴訟與民事訴訟的先后關系及附帶問題。

一、一則案例引發的思考

1983年6月，河南省焦作市紡織工業局（下稱紡織局）出資購得房屋三間，在取得市統建住宅指揮部頒發的住宅產權所有證后，交由其下設的紡織工業局供銷經理部（1984年2月更名為“紡織工業局供銷公司”）使用。不久，供銷經理部將購房款交給紡織局。1984年10月，紡織局設立焦作市紡織實業公司（下稱“實業公司”），并將房屋移交實業公司使用。供銷公司與實業公司在紡織局主持下簽訂了移交協議。1988年12月25日，紡織局與實業公司簽訂“房產轉讓協議書”，由實業公司支付紡織局3萬元，取得房屋所有權，雙方未辦理所有權轉移登記手續，但該房屋由實業公司（1992年更名“焦作市影視器材公司”，下稱“影視公司”）使用至今。1992年12月，供銷公司（后更名為“焦作市紡織集團”，下稱紡織集團）向焦作市房產管理局申請頒發辦理了證號為12161的房屋所有權證，并于1993年4月29日將該房屋賣給高永善。高當日從房管局領取了證號為37121的房屋所有權證。由于該房屋由影視公司下屬的電子光源總店（下稱“光源總店”）使用，該店認為房屋所有權屬于影視公司，拒絕搬出，糾紛遂起。[i]

在轟動一時的“高永善訴焦作市影視器材公司房產糾紛案”中，圍繞三間房屋的所有權爭議，糾紛各方當事人分別進行民事訴訟和行政訴訟。歷經焦作市山陽區人民政府、焦作市中級人民法院、河南省高級人民法院的數次民事審判和行政審判，先后發出八個裁判，歷時五年有余，但糾紛仍沒有解決，至今仍在繼續著，目前尚處于新一輪的行政訴訟和民事再審程序中。

高永善與焦作市影視器材公司的房產糾紛之所以形成如此局面，除了民事實體法方面的原因外，一個重要的原因是法律對于此類既涉及行政糾紛又涉及民事糾紛的案件如何審理沒有明確的規定，導致實踐中出現行政訴訟與民事訴訟雙軌并行、行政判決與民事判決相互矛盾的局面。這一現象引發了我們對行政訴訟與民事訴訟相互交織情況應當如何處理的思考。

那么，行政訴訟與民事訴訟相互交織關聯的原因何在呢？我們認為主要是由于現代公權力的擴張。在19世紀的自由國家（夜警國家），由于自由放任經濟政策及觀念的影響，國家的作用被認為只限于間接地保障經濟性“市民社會”的自律運行秩序。所謂行政，原則上只限于外交、防衛以及為維持國民生活的安全秩序所必須的最低限度的秩序行政、租稅行政和財務行政。在20世紀以后的現代社會，行政的概念發生了深刻的變化，自由國家那種秩序行政已經遠遠不能滿足形勢發展的需要，國家對市民社會的積極干預已經成為時代要求，而國民的日常生活對行政的依賴程度也越來越高。隨著行政權的擴張，行政理念的轉換，行政的作用領域、活動范圍顯著增大，公權力已經滲入到市民社會，許多平等主體之間的民事爭議需要行政機關來解決（最為典型的是行政裁決行為），這樣不可避免地會形成行政爭議與民事爭議相互交織的情況。

關于行政爭議與民事爭議相互交織的案件如何處理，我國行政訴訟法上一直沒有明確的規定，當我們把目光投向《民事訴訟法》，卻發現《民事訴訟法》第136條中有一項極為概括之規定：“本案須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的，”人民法院應當中止民事訴訟。1999年《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干解釋》第61條規定：“被告對平等民事主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。”[ii]該司法解釋條文簡單，且僅規定了行政裁決情況下法院的合并審理，范圍過窄，并且很不具有可操作性。可見，現有的法律根本無法應對司法實踐中行政訴訟與民事訴訟聯系日益緊密的現實。

針對這種情況，近幾年來我國學者在借鑒刑事附帶民事訴訟的理論基礎上提出了行政附帶民事訴訟的理論模式，從而使其一度成為理論界與實務界探討的熱點。不同學者的觀點存在很大的差異，爭議主要集中在三個問題上。其一是行政訴訟能否附帶民事訴訟？針對此問題有兩種截然不同的觀點，一部分學者認為行政訴訟不能附帶民事訴訟，[iii]絕大多數學者認為行政訴訟可以附帶民事訴訟。爭論的第二個問題是何謂行政附帶民事訴訟，其范圍（或種類）應該包括哪些情況？在此問題上學者們提出了不同的觀點。[iv]爭論的第三個問題是行政侵權賠償訴訟是否是行政附帶民事訴訟？絕大多數學者認為行政侵權賠償訴訟是一種特殊的行政訴訟，有少數學者認為學者行政賠償訴訟可以作為行政附帶民事訴訟。[v]可以看出，對于行政爭議與民事爭議相重合、相關聯的情況應當如何處理，理論界尚未達成一致，而且這種爭論必將持續下去。

應當承認，行政訴訟與民事訴訟各有其局限性，依靠任何一種訴訟程序都難以理想地解決行政爭議與民事爭議相關聯的案件。現存的解決方法導致的結果，案件久拖不決者有之，行政判決與民事判決相互矛盾者有之（如高永善一案），不管如何，我國訴訟程序設計上的缺陷是以犧牲公民的權益為代價的。因此，尋找一種符合中國實際的解決辦法已經是一個亟待解決的問題。

二、域外經驗

在為行政爭議與民事爭議相關聯的情況找出一種比較符合中國客觀情況的解決方法之前，我們首先應當進行比較法上的考察。

在法國由于存在兩個不同的審判系統，有時一個行政事實的解決要依賴于一個普通法院管轄的問題，也可能出現另一種情況，即一個普通法院訴訟的解決，依賴于一個屬于行政法院管轄的問題，這兩種情況的共同點在于一個案件本身的判決，須依賴于另外一個問題，而后面這個問題不構成訴訟的主要標的，但是決定判決的內容，這在法國稱為附屬問題。

附屬問題的管轄權受兩個原則支配：其一是先決問題原則，即將附屬問題作為先決問題而由受理訴訟案件的法院決定。附屬問題的管轄權沒有獨立的存在，合并到訴訟案件本身管轄權內，作為先決問題，由對訴訟主要標的有管轄權的法院決定，以保持訴訟案件管轄權的完整。值得注意的是，這個原則僅適用于同一系統內部兩個法院之間。其二是審判前提問題，按此原則，普通法院或行政法院在審判中遇到附屬問題時，應當將這個問題交由另一個審判系統中有管轄權的法院決定。也就是說，不同審判系統法院之間的附屬問題才可以作為審判前提問題。行政審判中的附屬問題全屬審判前提問題，由普通法院決定。審判前提問題的存在必須符合兩個條件：第一個條件是問題確實困難，必須是附屬問題的法律解釋或合法性的認定真正發生困難。如果問題意義清楚，法律適用明白，受訴法院本身即可決定就不成為審判前提問題。言外之意是如果該問題本身并不困難受訴法院即可附帶的加以解決。第二個條件是附屬問題的解決對受訴案件的判決必不可少。由于行政法院不愿意普通法院根據先決問題原則而擴張自己對行政事務的管轄，因此凡是涉及到行政行為的合法性判斷均必須作為審判前提問題由行政法院裁決。審判前提問題的法律效果是受訴法院必須停止訴訟的進行，由利害關系人就附屬問題向有管轄權的法院起訴。原來受訴的法院根據其他法院對附屬問題的判決，作出案件本身的判決。[vi]

在德國，根據《行政法院法》第94條規定：“對受訴爭執的判決的一部或全部取決于另一法律關系是否存在，而該法律關系為另一具有訴訟系屬的案件的標的，或須由另一行政機關做出確認的，法院可將訴訟中止，直至另一訴訟的審結或行政機關做出所有決定。符合訴訟集中原則時，法院也可根據申請，將受理中止，以便對程序或形式瑕疵做出補正。” 當行政行為成為民事訴訟先決問題，并經行政法院判決確定者，民事法院應受其判決拘束，若未經行政法院判決，民事法院應當自行做出判斷，若當事人已起訴至普通法院，不得就此先決問題請求行政法院確認行政處分是否違法。[vii]我國臺灣地區基本上沿襲了德國的做法。

英國實行單軌制的司法體制，由普通法院受理各類訴訟案件，除了傳統的民事、刑事案件在內，還受理包括行政訴訟案件的其他可以依法提起訴訟的案件。司法審查作為普通法上的制度，是在公民權益受到行政機關侵害時最重要的救濟方式。在訴訟過程中法院也盡力為公法問題和私法問題劃清界限，并據此決定哪些爭議應當通過司法審查途徑解決，而哪些爭議應當由私法救濟途徑加以解決。顯然這一界限經常發生模糊，英國的處理方式類似于附帶訴訟。判例法上發展出了一些普遍原則：其一，“作為附屬問題的權力濫用（collateral issue），公法問題和私法問題總是會出現在同一案件之中，一旦出現這種情況就會產生問題，即爭議應當通過何種程序得到解決。通過Roy v. kensington(1992)一案，上議院認為在私法程序中對公法決定加以審查并不會構成程序的濫用，如果訴訟程序啟動的最主要目的是為了對一項私法權利進行救濟。換句話說，如果公法上的決定對于私法上的權利救濟而言是附屬問題時這項公法決定就沒有達要通過提起司法審查而對之加以審查，可以在普通程序中一并審查。”其二，作為抗辯理由（defence）之權力濫用。法院普通接受行政行為的無效可以在刑事和民事訴訟程序中被用作抗辯的理由，在R.V. Jenner(1983)一案中，上訴法院（刑事庭）撤銷了對Jenner的定罪，原因是Jenner未被允許在抗辯中對某一項行政行為是否有效予以質疑，法院并不認為對行政行為加以質疑的唯一方法是申請司法審查，而是在刑事訴訟程序或民事訴訟程序中對被作為訴抗辯理由的行政行為的有效性直接進行審查。[viii]

各國對于行政爭議與民事爭議發生關聯的情況采取了不同的處理方法，對于采取二元裁判制度的國家而言，保留行政法院對行政爭議的處理權是其共同的做法，不容民事法院借先決問題而擴張其對行政爭議的管轄權，而英美法系國家則由同一審判組織對行政爭議與民事爭議一并解決，類似于我國的附帶訴訟。

三、兩種處理方式及其劃分標準

行政爭議與民事爭議相關聯的案件雖然外在表現上大致相同，但基本屬性卻并不相同。有的案件實質上是民事爭議案件，有的卻是行政爭議案件，有的案件中行政爭議與民事爭議的處理可以分開，而有的情況下二者卻不能分開。我們認為行政爭議和民事爭議相關聯案件相當復雜，因此在設計處理程序時不可整齊劃一、作簡單化處理，而是應當根據爭議發生的先后、爭議本身對于案件的重要性以及訴訟效率等多方面因素，對于不同的情況分別設計處理程序。第一種處理方式是行政訴訟與民事訴訟分別進行，但在審判進行過程及判決效力方面有先后之別；第二種處理方式是附帶訴訟，即行政訴訟附帶民事訴訟。

我們認為在判斷行政訴訟與民事訴訟應當分別進行還是附帶進行時主要考慮以下因素：

首先是行政訴訟與民事訴訟的緊密程度。行政訴訟與民事訴訟之間是采取附帶還是單獨審理，關鍵要看行政訴訟與民事訴訟聯系是否緊密，如果兩種訴訟關系非常緊密就可以附帶，如果不夠緊密則可以單獨審理。行政訴訟與民事訴訟的緊密聯系主要體現在以下幾種情況：行政爭議的處理是民事爭議處理的前提或民事爭議處理為行政爭議處理的前提；行政爭議與民事爭議的產生是否基于行政主體的某一行為或某一事實的發生，（行政爭議因民事爭議而生或民事爭議因行政爭議而生，二者之間雖無依賴關系但在處理時的確難以割裂裁決）。

其次是爭議本身的復雜程度。在行政爭議與民事爭議相關聯的情況下必有一個爭議為主要爭議，或為民事爭議或為行政爭議，此時考慮是兩個爭議分別進行或以一個爭議的解決附帶解決另一個爭議，則必須考察不作為主要爭議的那一爭議本身的復雜程度。如果該爭議本身較為復雜則須對兩個爭議分別由不同的審判庭來審理，若該爭議本身很清楚，法律適用明白，解決主要爭議的審判庭就可以附帶加以解決。判斷某一爭議本身是否為“復雜”，主要考慮該爭議所涉及的法律關系是否清楚、簡單明了，訴訟標的是否復雜等因素。

還要考慮行政爭議與民事爭議是否為同一法院管轄。由于行政訴訟和民事訴訟所采取的管轄原則有不同之處，因此有可能會出現某一行政爭議歸甲法院管轄，而與此行政爭議相關的民事爭議卻歸乙法院管轄。我們認為，當相關聯的行政爭議和民事爭議按照管轄原則不應由同一法院管轄時不能采用附帶訴訟的方式，只能將行政爭議與民事爭議分別處理。但并不能反過來認為凡是依據管轄原則行政爭議與民事爭議均屬同一法院管轄時就可以提起行政附帶民事訴訟，這需要綜合考慮其他的因素。

同時要尊重當事人的選擇權。出于對當事人訴權的尊重，當事人應當有權選擇其所涉的行政爭議與民事爭議是采行政附帶民事訴訟的形式還是行政爭議與民事爭議分別進行，當然當事人運用這種選擇權的前提條件是相關聯的行政爭議與民事爭議符合行政附帶民事訴訟的條件而可以采附帶方式，如果行政爭議與民事爭議二者并不具備附帶的條件則當事人當然無權選擇適用行政附帶民事訴訟的方式。

總而言之，在民事爭議的解決構成行政爭議解決的前提條件時兩種訴訟應當分別進行；而當行政爭議構成民事爭議的前提問題時，若行政爭議本身比較復雜或者在符合行政附帶民事訴訟的條件下而當事人不愿意提起附帶訴訟，此時兩種訴訟應當分別進行。

四、處理方式之一一—行政訴訟與民事訴訟分別進行

當行政訴訟與民事訴訟分別進行時，首先要考慮的問題是應當先進行哪一訴訟，我們認為行政訴訟與民事訴訟二者并沒有確定的“先行后民”或“先民后行”的模式，二者之間的關系應當做個案處理。確定行政訴訟與民事訴訟的先后關系時應當遵循“誰為前提誰優先”的原則。如果民事爭議的解決須依賴于行政爭議的解決，則行政訴訟應當作為前提，如果民事訴訟已經進行，則須中止民事訴訟，待行政訴訟裁判做出之后，民事訴訟再恢復進行，且須以此行政裁判作為審理的依據。反之，若行政訴訟過程中出現必須先行解決的民事爭議時，應當中止行政訴訟程序，待民事終審判決做出之后，行政訴訟程序再恢復進行。到底應當“先民后行”還是“先行后民”，選擇的標準是看兩大訴訟之間的關系，哪一個訴訟的解決構成另一個訴訟的前提條件時則須首先進行哪一個訴訟。

行政訴訟與民事訴訟分別進行包括以下兩種情況：

1、必須分別處理的情況

行政爭議與民事爭議必須分開處理的情況出現在民事訴訟過程中，在民事訴訟過程中，當民事爭議的解決取決于某一行政行為自身的合法性時，行政爭議即作為解決民事爭議的前提性問題，行政爭議的解決是解決民事爭議的基礎。最常見的情況是，在民事訴訟過程中，具體行政行為作為民事爭議當事人主張事實的證據時，民事訴訟當事人一方對行政行為的合法性提出異議，而該行政行為的合法與否難以確認，或者民事訴訟當事人雙方對行政行為并沒有異議，但民事審判依賴于該行為，而該行政行為是否合法難以辨認。這類案件的特點是：首先，這類爭議案件由民事爭議而起，爭議發生在平等的民事主體之間，不由行政行為引起。其次，在這類案件的審理中行政行為的合法性問題具有基礎性地位，是民事爭議解決的前提，如果不解決具體行政行為的合法性問題則民事爭議也無法解決。第三，當事人在民事訴訟過程中沒有直接請求撤銷行政機關的行政行為，而是一方以行政行為作為支持其訴訟請求的證據，而另一方則往往以該行政行為違法為抗辯理由，因此民事爭議的解決不可能回避該行政行為的合法性問題。

在處理此類案件程序應當區分兩種情況：第一種情況是在民事訴訟過程中當事人雙方對某一前提性的行政行為的合法性提出質疑，且一方當事人針對該具體行政行為提起了行政訴訟。這種情況下民事審判庭應當裁定中止民事訴訟程序，將行政爭議直接移送到行政審判庭，但行政審判終審判決做出之后再恢復民事訴訟程序。第二種情況是在民事訴訟過程中，雙方當事人雖對具體行政行為的合法性發生爭議，但均未提起行政訴訟，或民事審判庭認為民事審判依賴于某一合法性難以辨認的行政行為時，此時民事審判庭應當告知當事人應當首先提起行政訴訟。

2、可以分開處理的情況

在行政爭議與民事爭議相關聯的案件中是否分開處理還須考慮到當事人的選擇權，如果某一案件符合提起行政附帶民事訴訟的條件而當事人不愿提起行政附帶民事訴訟，此時民事爭議就應當與行政爭議分開處理，法院不能依職權直接將民事爭議與行政爭議合并審理。

五、處理方式之二——行政附帶民事訴訟

附帶訴訟是指人民法院在解決某一糾紛時，就案件事實所涉及到的另一性質的法律關系同時予以解決的制度，是訴的合并的一種特殊形式。所謂行政附帶民事訴訟是指在行政訴訟過程中，人民法院根據當事人或利害關系人的請求，受理與被訴具體行政行為密切相關的民事爭議，將民事爭議與行政爭議合并處理的訴訟制度。

（一）行政附帶民事訴訟的必要性與可行性

行政附帶民事訴訟的確立首先是訴訟程序效益原則的要求。為了實現程序效益，就必然要求減低訴訟成本，如縮短訴訟周期、簡化訴訟程序。一般而言，訴訟程序越是繁瑣，訴訟費用就越高，訴訟周期也越長。進行行政訴訟同樣要求遵循訴訟效益原則，而這一點卻長期以來被行政訴訟理論與實務界所忽視。其次是為了確保法院裁判的一致性。司法的權威性是指司法機關應當享有的威信和公信力，其主要體現是司法機關做出的裁決為最終的決定。如果司法機關針對同一案件所做出的裁判相互矛盾則必然會影響法院裁判的一致性和統一性，而這將在很大程度上削弱司法的權威性，從而使司法權不能發揮其應有的作用。然而，司法實踐中不同法院所做出的判決相互矛盾或同一法院內部不同審判庭之間裁判相互沖突的現象比比皆是，“高永善訴焦作市影視器材公司房產糾紛案”即是一個很好的例證。法院裁判相互矛盾的情況最經常出現在行政爭議與民事爭議相關聯訴訟案件中，因此我們主張將關聯性較為緊密的民事爭議與行政爭議合并審理，行政附帶民事訴訟則是一種很好的解決途徑。

行政附帶民事訴訟不僅有其存在的必要性，而且也是可行的。實際上，在行政爭議與民事爭議相關聯的案件中法院已經對民事爭議進行了審理。雖然民事爭議的解決要依賴于行政爭議的解決，然而法院在審查行政行為合法性的過程中不可能無視當事人之間的民事爭議。以房屋產權登記行政案件為例，當我們翻開法院的判決書就可以看到判決書幾乎完全圍繞著原告與第三人（房屋產權爭議的另一方當事人）之間的房屋產權爭議，原告與第三人所提供的證據主要也是以房屋產權為中心。雙方在行政訴訟過程中竭力想要證明的是自己對爭議房屋應當擁有所有權，法院在審理過程中主要針對民事爭議進行審查，然而依據現行法律規定，行政審判庭的法官卻無法對民事爭議做出裁判，結果卻是撤銷或維持行政行為，民事爭議無法解決。在司法實踐中已經有法院嘗試將行政訴訟與民事訴訟相結合，用行政附帶民事訴訟的方式處理行政爭議與民事爭議相關聯的案件，通過這種方式徹底解決以往行政訴訟中“官了民不了”的難題。[ix]

（二）行政附帶民事訴訟的條件

1、以行政訴訟成立為前提

行政訴訟成立是附帶民事訴訟成立的前提條件。當事人在提起行政訴訟時附帶提起民事訴訟或在行政訴訟進行過程中提起附帶民事訴訟。如果行政訴訟的起訴被法院裁定不予受理，其所附帶的民事訴訟也隨之被法院裁定不予受理，在此情況下附帶民事訴訟的起訴方只能提起單獨的民事訴訟。如果行政起訴被法院駁回，所附帶的民事訴訟也必然被法院駁回。如果第三人在提起行政訴訟是附帶提起的民事訴訟被法院裁定不予受理，卻比影響行政起訴被法院受理，同樣地，即使附帶民事訴訟被法院駁回，對行政訴訟也可以繼續審理。總而言之，如果行政案件不成立或不存在，就不會存在附帶民事訴訟的問題，當事人只能提起單獨的民事訴訟。

2、關聯性的存在

關聯性是行政附帶民事訴訟的本質特征。關聯性主要包括以下內容：（1）行政爭議與民事爭議之間具有關聯性。行政附帶民事訴訟是人民法院在行政訴訟過程中附帶解決與行政爭議密切相關的民事爭議的訴訟活動。民事爭議與行政爭議必須有緊密的關聯性。這種關聯性是指行政爭議與民事爭議由行政主體的同一行政行為所引起或行政行為的做出不僅未解決原有的民事爭議，反而引起新的民事爭議。它主要體現在兩種情況：其一，具體行政行為的合法性是處理民事爭議的前提條件，具體行政行為合法性問題得不到解決，相關的民事爭議就得不到解決。其二，行政爭議因民事爭議而生，即行政機關為解決已經存在的民事爭議而做出行政裁決，而民事爭議當事人對該行政裁決不服從而產生行政爭議，行政爭議與民事爭議的處理雖然不存在何為前提的問題，但二者在處理時難以割裂。（2）兩種性質訴訟請求之間的關聯性。行政附帶民事訴訟必須有一個（或數個）行政訴訟請求，即行政訴訟原告認為具體行政行為侵犯其合法權益，要求法院對該行政行為進行審查，訴訟請求因行政訴訟種類而有不同，如在撤銷訴訟中原告訴訟請求為撤銷具體行政行為，在確認訴訟中要求確認其法律關系或法律事實、行政行為合法與否或是否有效等。同時必須有民事訴訟請求存在，即要求附帶民事訴訟的被告停止侵害、排除妨害等等。兩種不同性質的訴訟請求之間必須有內在的關聯性，這種關聯性在于不同性質的訴訟請求均發自同一法律事實。

3、附帶民事訴訟應當由民事爭議當事人提起

附帶民事訴訟提起應當嚴格遵循“不告不理”的原則，如果行政訴訟的當事人在行政訴訟過程中并沒有提出民事訴訟請求，則法院不能依職權主動對民事爭議加以審理并做出裁判。民事爭議當事人對于是否提起附帶民事訴訟擁有選擇權，如果不選擇附帶民事訴訟的方式，則法院只能針對行政爭議做出判決。但是，人民法院在受理行政訴訟起訴后發現符合行政附帶民事訴訟其他條件的，應當告知當事人有權提起附帶民事訴訟，對于有權提起附帶民事訴訟的當事人放棄訴訟權利的，應當允許。

4、附帶民事訴訟只能在一審中提起

行政訴訟的成立是附帶民事訴訟成立的前提。附帶民事訴訟可以與行政訴訟同時提出，也可以在行政訴訟一審結束前提出。如果當事人逾期提出附帶民事訴訟的應一律作為民事案件另案處理。對于行政訴訟已經存在的，附帶民事訴訟的請求最遲應當在一審判決做出之前提出。一旦進入二審，當事人就不得再提起附帶訴訟，否則根據二審終審的訴訟原則，附帶民事部分實際上是一審終局，這樣將導致當事人無法行使對附帶民事部分的上訴權。

（三）行政附帶民事訴訟的范圍

1、對行政確認行為不服提起的訴訟

所謂“行政確認，是指行政主體依法對行政行為相對人的法律地位、法律關系或有關法律事實進行甄別，給予確定、認定、證明（或否定）并予以宣告的具體行政行為。”[x]行政確認屬于準行政行為中的一種。[xi]行政確認行為的特點是并不直接創設對相對人發生法律效果的權利和義務，而是對已經形成的權利和義務加以某種形式的認可，增強該行為的確定性。由于這種確認來源于國家授權，所以不同于民間的確認，是能夠間接產生行政法效力的行為。行政確認行為主要采取以下幾種形式：認可、認定、公證、鑒定、證明、鑒證等。對于行政確認行為是否屬于行政訴訟受案范圍，目前尚有爭論，但我們認為行政確認行為應當納入行政訴訟受案范圍。

2、對行政裁決行為不服提起的訴訟

由于行政裁決是由法定的行政機關依照法律、法規授權，居間裁判民事爭議當事人之間所發生的某一領域與行政管理密切相關的民事爭議的一種行政行為。這種行政行為不同于一般行政行為的特殊之處在于行政裁決必須以民事爭議的存在為前提。如果行政相對人對行政裁決不服就會出現民事爭議與行政爭議并存的局面，即行政裁決機關與行政相對人之間的行政爭議以及行政相對人之間原有的民事爭議。行政相對人提出訴訟請求要求撤銷行政裁決，其實質是為了解決民事爭議雙方當事人之間的民事爭議。

3、存在民事侵權行為被害人的行政處罰案件

行政訴訟中最常見的就是行政處罰案件，但是并非對于所有的行政處罰案件均須用行政附帶民事訴訟的方式來解決，我們認為應僅限于存在侵權行為被害人的行政處罰案件，即因侵權行為而發生損害賠償。這類案件中所涉及的事實情況是被采取行政處罰的公民、法人或其他組織所實施的某一行為既違反了相關行政法律法規，同時又構成了民事侵權，因而既要承擔行政法律責任、又要承擔民事法律責任，這兩種法律責任由于基于同一行為而產生，因而具有緊密的關系。實踐中最常見的某些治安處罰案件、環境保護行政處罰案件等。最適宜的解決辦法是法院在解決行政爭議的同時附帶解決民事爭議。存在民事侵權行為被害人的行政處罰案件大體而言包括以下幾種情況：（1）被處罰人起訴的行政處罰案件。這種情況下被處罰人往往不服行政處罰決定要求法院判決撤銷或加以變更，同時對行政處罰機關所做出的要求被處罰人承擔的民事損害賠償也不服；另一種情況是被處罰人僅對民事損害數額不服而起訴要求減少。（2）民事侵權行為被害人起訴的行政處罰案件。包括兩種情況。其一是被害人認為行政機關對被處罰人處罰太輕而向法院起訴，同時要求被處罰人給予或增加對自己的賠償數額。其二是行政處罰機關對被處罰人應當給予致害人的賠償數額沒有做出裁決，受害人不服向法院起訴要求法院做出處理；第三種情況是受害人僅對行政處罰中所確認的賠償數額不服向法院起訴，要求撤銷裁決重新就損害賠償做出裁判或要法院變更賠償數額。（3）被處罰人和被害人均起訴，此時法院應當將后起訴的當事人根據其訴訟請求不同將其列為當事人。

4、行政相對人實施行政機關已經許可的某種行為時，第三方認為侵犯了自己的民事權益，第三方提起行政訴訟過程中要求法院附帶解決民事爭議。并非所有的行政許可案件均可適用行政附帶民事訴訟程序。可以適用行政附帶民事訴訟的情況僅限于行政許可相對人實施某種行為，第三方認為侵犯了自己的民事權益，二者為此發生爭議，而行政許可相對人提出該行為經過行政機關許可為抗辯的情況。如果該第三方提起行政訴訟要求法院審查行政許可合法性時可附帶要求法院解決民事爭議。

（四）行政附帶民事訴訟的程序問題

1、當事人問題

行政附帶民事訴訟中行政訴訟部分當事人地位是明確的。原告為有權提起行政訴訟的公民、法人和其他組織，被告是做出具體行政行為的行政機關。附帶民事訴訟的當事人應當為民事爭議的雙方主體，行政訴訟的原告既可能是附帶民事訴訟原告，也可能是附帶民事訴訟的被告。但行政機關不能作為附帶民事訴訟部分一方當事人，因為行政機關并非民事爭議的當事人。

2、行政附帶民事訴訟的審理

第一，證據問題。行政附帶民事訴訟涉及到行政法律關系和民事法律關系兩種不同性質的法律關系，行政訴訟部分或附帶民事訴訟部分應當分別適用行政訴訟法和民事訴訟法的規定。在證據問題上，行政訴訟部分遵循行政訴訟法所遵循的證據規則，以舉證責任為例，在行政訴訟部分被告行政機關對具體行政行為負有舉證責任，應當提供具體行政行為的證據和所依據的規范性文件，并且在訴訟過程不得自行向原告和證人收集證據。在附帶民事訴訟部分則實行“誰主張誰舉證”的證據規則，附帶民事訴訟雙方當事人各自負有舉證責任提出證據以證明自己的主張。

第二，調解問題。根據現行行政訴訟法的規定，行政案件（除行政賠償案件外）一律不適用調解，我們認為行政附帶民事訴訟中的附帶民事部分可以適用調解，因為附帶民事訴訟從本質上而言屬于民事訴訟，作為民事訴訟基本原則之一的調解原則當然適用。根據民事訴訟法第9條規定：“人民法院審理民事案件，應當根據自愿和合法的原則進行調解；調解不成的，應當及時判決。”因此，法院對附帶民事訴訟當事人之間的民事爭議在雙方自愿的前提下應當依法進行調解，經調解達成協議的，審判庭應當及時制作調解書，如果經調解無法達成協議或者調解書在簽收之前，當事人反悔的，附帶民事訴訟部分應當與行政訴訟一并審理判決。

第三，審理方式。行政附帶民事訴訟的審理一般有三種方式：其一，附帶民事訴訟與行政案件一并審判。附帶民事訴訟與行政訴訟之間的因果關系清楚、案件事實簡明無異議時，人民法院就將兩種訴訟一并審理及判決，以迅速、及時地解決爭議。其二，附帶民事訴訟與行政案件分開審理，一并做出判決。這種方式下往往是人民法院首先對行政案件進行審理，然后在此基礎上審理民事爭議、附帶將其解決。其三，附帶民事訴訟與行政案件分別審理、分別判決。附帶民事訴訟關系復雜、案情事實以及與行政案件的內在關聯性含混不清、一時難以查明，如果一并審理，會超過行政訴訟的法定審理期限，影響行政案件的及時解決。此外，如果附帶民事訴訟當事人因故不能出庭的，也應當考慮先對行政訴訟案件審判后再解決民事爭議。在此情況下，人民法院應當將兩種訴訟分開審理，先審理行政案件，待行政案件審理完結后，再由同一審判組織繼續審理附帶民事訴訟，并另行做出判決，這樣處理有利于人民法院按照法定程序、集中時間和精力，準確、謹慎地解決好兩種不同性質的爭議。

第四，審理期限問題。根據行政訴訟法的規定，人民法院應當在立案之日起三個月內做出第一審判決，民事訴訟法則規定適用普通程序的案件審理期限為6個月。我們認為，行政附帶民事訴訟的審理期限一般應為3個月，一般在3個月之內法院能夠將案件審結，但如果附帶民事訴訟部分較為復雜或出現其他原因不能在3個月之內審結的，可以在行政案件審結后，由原合議庭繼續審理附帶民事部分，但必須在受理附帶民事訴訟之日起3個月內審結。值得注意的是，如果附帶民事訴訟是在行政訴訟進行過程中提起的，附帶民事訴訟的審理期限應當自人民法院受理附帶民事訴訟之日起計算，而不是一律從行政訴訟立案之日起計算。

第五，審判組織問題。行政訴訟法規定，人民法院審理行政案件由審判員組成合議庭，或者由審判員、人民陪審員組成合議庭。行政訴訟排除了簡易程序的適用。但根據民事訴訟法的規定，對于事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單民事案件適用簡易程序處理。簡易程序可以由基層法院或基層法院的派出法庭審理。我們認為，對于行政附帶民事訴訟而言，其審判組織應當統一為合議庭，不適用簡易程序。

第六，判決問題。在審理的第一種方式和第二種方式下，法院對行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分應當一并做出判決，并制作一張行政附帶民事訴訟判決書。判決書的事實部分對具體行政行為合法性的事實和民事爭議的事實應當予以敘述；判決書的理由部分應當分別闡述行政訴訟部分和附帶民事訴訟部分的判決理由適用各自的實體法和程序法；判決主文部分應當將行政訴訟部分與附帶民事訴訟的主文分開撰寫。如果由于客觀原因行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分不能一并判決的，可以分別制作判決，但是兩份判決書對各自未處理的民事或行政部分應當有所交代。如果附帶民事部分是調解結案的，應當分別制作行政訴訟判決書和附帶民事訴訟調解書。

3、行政附帶民事訴訟的訴訟期限問題

根據行政訴訟法的規定，公民、法人或其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道或者知道作出具體行政行為之日起3個月內提出，法律另有規定的除外。行政機關作出具體行政行為時，未告知訴權或者起訴期限的，根據最高人民法院司法解釋，該起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或起訴期限之日起計算，但從知道或應當知道具體行政行為內容之日起最長不超過2年；公民、法人或其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為之日起計算，具體為對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起不超過20年，對其他具體行政行為以作出之日起不超過5年。這是以行政機關作出具體行政行為時是否告知公民、法人或其他組織訴權或者起訴期限以及公民法人或其他組織是否知道具體行政行為內容為界限，分三個不同層次的訴訟期限。

根據《民法通則》的規定，向人民法院請求保護民事權利的訴訟時效期限為2年，對涉及身體受到傷害要求賠償等四種情況，訴訟時效期限為1年；訴訟時效期間從知道或者應當知道權利被侵害時起計算，但是從權利被侵害之日起超過20年的，人民法院不予保護。相比較而言，行政機關作出的具體行政行為，相對人起訴期限為3個月，這是最短的訴訟時效；在行政機關未告知訴權或者起訴期限時訴訟時效期限為2年，正好與民事訴訟中的一般時效期限相吻合。

那么，在行政附帶民事訴訟中應當如何確定訴訟時效期限呢？我們認為基于現行的法律規定以及對公民權利的保護，行政附帶民事訴訟中的行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分分別適用各自的訴訟時效期限。若民事爭議的當事人提起行政附帶民事訴訟已經超過行政訴訟法上所規定的訴訟期限，則民事爭議當事人只能單獨提起民事訴訟，不能提起行政附帶民事訴訟。

4、上訴

一審判決做出后，當事人對行政部分和附帶民事部分均不服可以一并提起上訴，二審法院應當一并審理。但當事人僅就行政部分判決或民事部分判決單獨提起上訴時，應當由二審法院行政審判庭還是民事審判庭來受理呢？受理之后又應當怎樣審理呢？我們認為由于行政附帶民事訴訟中行政訴訟為主訴，因此上訴時不管當事人僅對行政部分判決上訴還是僅對民事部分不服，均應當由二審法院行政庭受理。如果當事人僅對行政部分或民事部分上訴的，說明其已經自動放棄了對另一部分判決的上訴權，服從一審法院的判決，二審法院沒有必要再對另一部分進行審理。但應當注意的是，不管當事人是全案上訴還是部分上訴，二審法院均應當對整個案件進行審查，若發現另一部分有錯誤的，因通過審判監督程序予以糾正，以使整個案件能得到正確審理。

5、執行

行政附帶民事訴訟判決，由人民法院執行庭分別依照行政訴訟法和民事訴訟法的有關規定執行。行政機關依法擁有強制執行權的，也可以自己執行。如果行政附帶民事訴訟行政部分的判決與民事部分的判決同時生效，則兩部分的判決應當同時執行，如果當事人對行政附帶民事訴訟判決書的行政部分上訴，對民事部分沒有上訴的，不宜對民事部分先行執行，而應在二審法院就行政部分作出最終判決后，再決定是否執行。但如果當事人對行政部分不上訴，僅對民事部分上訴的，人民法院可以就行政部分先行執行，而不必等到二審法院對民事部分作出終審判決后再一起交付執行。人民法院對行政部分和附帶民事部分分別作出判決的應當分別執行，即先執行行政部分判決后執行附帶民事訴訟部分的判決。 轉貼于 注釋：

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[i] 有關本案的詳細情況，請參見王光輝整理：《一個案件，八份判決——從一個案例看行政訴訟與民事訴訟的交叉與協調》，載《中外法學》1998年第2期。

[ii] 該條采用了“一并審理”的用語，沒有采用“行政附帶民事訴訟”的用法，可以說學術界理論上所討論的行政附帶民事訴訟及相關程序沒有被最高人民法院認可。參見甘文著：《行政訴訟法司法解釋之評論――理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年版，第175頁。

[iii] 參見鄧志偉：《也談行政訴訟附帶民事訴訟》，載《人民司法》1993年其4期；瞿秋紅、呂利秋：《行政訴訟不應附帶民事訴訟》，載《行政法學研究》1998年第2期；石泉、李秀年：《行政訴訟一并審理民事案件若干問題解析》，載《人民司法》2001年第4期。

[iv] 在此問題上主要有以下幾種意見：第一種意見認為行政附帶民事訴訟包括行政處罰案件中的三種情況，對行政裁決不服提起的訴訟不應為行政附帶民事訴訟，而是一種特殊的行政訴訟。參見楊偉東：《行政附帶民事訴訟探略》，載《行政法學研究》1998 年第1期；第二種意見認為行政附帶民事訴訟包括行政處罰和行政裁決兩種情況，參見王保禮、劉德生：《行政訴訟附帶民事訴訟問題探討》，載《法商研究》1996年第6期，大多數學者持此意見；第三種意見認為行政機關頒發權證的行為引起的爭議和因行政裁決引起的行政爭議由行政附帶民事程序來解決，對于行政處罰案件只是可以適用行政附帶民事訴訟，參見施金才、陳曉宇：《關于行政附帶民事訴訟若干問題的思考》，載《行政法理論與審判實務研究》，人民法院出版社2000年版，第751至763頁。

[v] 葛云松：《在行政訴訟與民事訴訟之間――高永善訴焦作市影視器材公司房產糾紛案評析》，載《行政法論叢》（2），法律出版社1999年版，第428至454頁。

[vi] 主要參考王名揚：《法國行政法》，中國政法大學1997年版，第590至596頁。

[vii] 吳庚：《行政爭訟法論》，三民書局1999年版，第9頁。

[viii] Alex Caroll : Constitutional & Administrative Law (revised edition ) ， Financial Times Pitman Publishing ， 1998， p315.

[ix] 在“袁雅琴不服上海市房屋土地管理局核發房屋所有權證”一案中，上海市普陀區人民法院做了一次大膽的嘗試，通過行政附帶民事訴訟的方式解決了一起因房屋買賣糾紛而引起的習慣內在案件，在該案中行政訴訟第三人同時被列為附帶民事訴訟的被告，法院在撤銷法物所有權證的同時判決房屋買賣合同無效。詳細案件請參見上海市高級人民法院組織編寫：《上海法院典型案例叢編》，上海人民出版社2001年版，第138至141頁。

[x] 姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2000年版，第197頁。

篇(3)

關鍵詞：民事；行政；案件審理；民事訴訟

本文將對行政與民事交叉案件進行全面審查，擬從民事、行政交叉案件的產生原因，表現形式，處理民事與行政交叉案件的意義以及處理方式等方面進行闡述，從我國民事與行政交叉案件的立法現狀中找出問題所在，從而對民事與行政交叉案件的審理方式等多個問題進行深入探討。本著依法、遵循程序的理念，本著法院、法院的法官應當是保守的社會屬性，從有利于法院依法審理公正裁判案件的角度出發，我們提倡對在審判實踐中碰到的行政民事爭議交叉的案件實行法官行使釋明權，中止正在審理的爭議訴訟，解決需要先行解決的爭議，依照訴訟法規定的程序循序漸進的開展民事行政交叉案件的審判，解決民事爭議與行政爭議交叉案件。

一、問題的提出

（一）什么是民事與行政爭議交叉案件

民事與行政交叉案件，是指對民事行為或民事權利據以成立的具體行政行為的合法性存在爭議而引發的民事糾紛和行政糾紛相互交叉的多元化糾紛，當事人因此而提訟的案件。包括兩種情況：一是行政訴訟中的民事交叉問題；一是民事訴訟中的行政交叉問題。

（二）民事與行政交叉案件的類型

實踐中采用何種模式，應根據案件的具體情況和其自身性質來選擇不同的審判模式。實踐中比較常見大致兩類案件：

一類案件由民事爭議引起的，無論是民事訴訟抑或行政訴訟，本質是民事爭議，民事爭議是前提和基礎，當事人最關心的也是民事審判結果。此類案件最好采用“民事先行”或民事附帶行政一并解決，這要看當事人選擇了何種性質的訴訟，如果當事人先提起民事訴訟，民事訴訟把行政機關發放的證書作為證據來審查，不應中止民事訴訟，動員當事人再去打行政官司。

另一類案件的性質是行政爭議在先，行政爭議是核心和焦點，民事爭議來源于行政行為，一般采用“行政先行”，如當事人對認為行政機關對他人作出的具體行政行為損害了自己的民事權益，提起行政訴訟，同時要求民事賠償，可采用行政附帶民事一并解決，一并審理難處理的，應采用先行政后民事分案處理。此類案件主要是由于行政行為在先引發的民事爭議案件，如行政處罰、行政許可、行政確權、行政裁決引發的民事賠償案件。無論采用何種審理模式，法院均應尊重當事人訴權，盡量使爭議實質、公正解決，實現社會秩序的和諧穩定。

二、我國民事與行政交叉案件的立法現狀

（一）我國民事與行政交叉案件的立法原因

由于我國的行政訴訟制度不發達，行政訴訟法也不受重視，因而行政訴訟長期處于一種附屬地位，還沒有完全形成獨立的體系。如我國行政訴訟沒有規定的問題適用民事訴訟法的規定就是一例。另外，《中華人民共和國民事訴訟法》第111條規定：“依照法律規定，應當由其他機關處理的爭議，應告知原告向有關機關申請解決”。這樣立法機關通過立法活動將一部分民事審判權授予行政機關行使，如《土地管理法》、《治安管理處罰條例》等，這種立法必然產生審判實踐中民事、行政訴訟交叉問題。[1]由于在實踐中民事與行政案件的大量出現，因此，我國民事與行政交叉案件的相關立法也亟待完善。

（二）我國民事與行政交叉案件的立法現狀

雖然行政案件和民事案件分開、分別按照各之的程序法規定審理案件，但在行政審判和民事審判實踐中，出現了行政爭議與民事爭議相交叉的客觀現象，出現了行政爭議案件的審判必須等待民事審判結果為依據的情況，也出現了民事爭議案件的審判必須等待行政爭議案件的處理結果作為依據的情況。如何處理行政爭議與民事爭議交叉的案件，在行政訴訟法中沒有明確的規定，最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第97條規定“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟法的有關規定。”民事訴訟法第136條則規定“本案必須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的”，中止訴訟。這條規定是目前司法實踐中解決民事行政交叉案件的主要程序法律依據。但最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第61條規定：“被告對平等主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。”這樣規定了法院可以審理行政案件中的民事爭議。有些觀點認為，這一條規定了可以一并審理行政爭議和民事爭議，即可以在行政訴訟中附帶民事訴訟。但有些觀點認為正確的理解應該是“人民法院可以一并審理”，并不等于“行政審判庭可以一并審理”，即不等于在行政審判程序中可以合并審理民事爭議，只能是在法院內部由行政審判庭和民事審判庭分別審理行政爭議和民事爭議，而且要有當事人的請求為前提。

三、對我國民事與行政爭交叉案件審理模式的思考

（一）尋求處理民事與行政交叉案件方法的意義

民事行政審判工作是我國審判機關工作的重要組成部分。

據權威統計，我國審判機關每年審結的民事行政案件約500萬件之多，從事民事行政審判的人員占法院全體人員的50%左右，在審判實踐中，行政訴訟與民事訴訟交叉問題經常存在，設法處理好二者的交叉問題，有以下重要意義：1、有利于更好地樹立司法權威，提高法律和法院在人民心目中的地位。2、有利于行政機關依法行政，提高行政機關的工作效率。3、有利于保護公民，法人和其他組織的合法權益。4、有利于更好地化解社會矛盾、構筑平安和諧，維護社會穩定，堅定和鞏固公眾對法律的認同感和信仰度，并從根本上推動依法治國這一基本方略的實施。

（二）對構建我國民事與行政交叉案件審理模式的思考

隨著行政管理領域擴大和行政機關的職能變化，越來越多的行政法律、法規賦予行政機關運用行政手段解決民事糾紛的權力，并且規定相對人對行政處理決定不服可以提起行政訴訟，如環境保護法、治安管理處罰法等，人民法院受理這類案件后，必然要涉及原相對人之間的民事權益。從“有權利必須有救濟”這一法治思想出發，立法賦予行政機關對這類問題的處理權和行政相對人的權，就應當允許人民法院在審查具體行政行為合法性的同時，審理當事人之間的民事爭議，使當事人的民事權益得到司法救濟。

1、民事與行政交叉案件的處理方式

在民事行政爭議交叉案件日益增多的情況下，究竟如何解決和協調行政訴訟與民事訴訟，是分別進行還是合并進行，成為了理論界、實務界探討的熱點問題，也成了法院內部爭議、需要解決、必須解決的問題。

（1）民事訴訟中解決行政爭議的問題

所謂民事訴訟中解決行政爭議，是指民事爭議案件的審理和解決是以對相關的行政行為的合法性的審查確認為前提，但該行政行為并非民事爭議案件的訴訟標的，卻影響著民事案件的裁判結果。這實際上就是上面所陳述的以民事爭議為主、涉及行政爭議解決的案件。

筆者認為，在民事訴訟中，法官應當行使釋明權，告知當事人行政行為對案件裁判的影響，征求當事人是否另行提起行政訴訟，請求人民法院對行政行為的合法性進行審查；若當事人另行提起行政訴訟，則應中止民事訴訟。若當事人不另行提起行政訴訟，只是請求人民法院對行政行為合法性進行審查的前提下，人民法院可以審查行政行為的合法性，但應先中止民事訴訟，將當事人請求人民法院對行政行為合法性進行審查部分移送行政審判庭依照行政訴訟程序進行審理并作出裁判。

(2)行政訴訟中解決民事爭議的問題

行政訴訟中存在民事爭議，是指法院在行政訴訟過程中，根據當事人的請求，解決與行政訴訟相關的民事爭議的訴訟活動。

隨著行政管理領域擴大和行政機關的職能變化，越來越多的行政法律、法規賦予行政機關運用行政手段解決民事糾紛的權力，并且規定相對人對行政處理決定不服可以提起行政訴訟，從“有權利必須有救濟”這一法治思想出發，立法賦予行政機關對這類問題的處理權和行政相對人的權，就應當允許人民法院在審查具體行政行為合法性的同時，審理當事人之間的民事爭議，使當事人的民事權益得到司法救濟。[2]

2、行政訴訟與民事訴訟審理的先后順序

當行政訴訟與民事訴訟分開審理時，首先要考慮的一個問題，即是先中止行政訴訟還是先中止民事訴訟，先審理民事訴訟還是行政訴訟。筆者認為，應該根據不同案件的情況分別處理：（1）當因民事行政爭議交叉案件引起的民事訴訟和行政訴訟的處理結果不會引起矛盾，也不會產生相互影響和相互依賴，沒有因果關系時，即不會影響兩種訴訟順利審結時，人民法院就應實行“行民并行”的原則，對民事訴訟和行政訴訟分別進行審理。（2）當因民事行政爭議交叉案件引起的民事訴訟和行政訴訟發生因果關系時，民事訴訟的處理結果必須以行政訴訟的處理結果為前提時，人民法院應當實行“先行后民”，中止民事訴訟。（3）當因民事行政爭議交叉案件引起的行政訴訟的處理結果必須以民事訴訟的處理結果為前提時，人民法院應當實行“先民后行”。

參考文獻：

篇(4)

《中華人民共和國行政訴訟法》規定：“同提訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。”由于法律對第三人的這一規定比較概括，存在一定的模糊性，因此學術界對第三人概念有較大爭議。這些爭議主要集中第三人的范圍上，顯示在兩個方面：第一，行政訴訟法中所指的“與具體行政行為有利害關系”是否僅限在有直接利害關系，還是也包括了與訴訟結果有關系的情況。第二，行政訴訟第三人是否涵蓋行政機關。目前學術界仍未給出“行政訴訟第三人”的準確概念，但是在行政訴訟第三人的特征上，學術界的意見還是比較一致的。(1)同提起的具體行政訴訟行為有利害關系。②第三人參訴需以本訴為法院受理并且尚未終結為前提。⑧第三人具有等同于當事人的訴訟地位。

2行政訴訟第三人和民事訴訟第三人的比較

由于行政訴訟有著和民事訴訟不同的立法宗旨和目標，故兩者雖在第三人制度上有相同之處，但存在更多的不同。行政訴訟第三人和民事訴訟第三人的相同點。(第三123人參訴的目的。訴訟第三人無論是與案件本身或與裁判結果有利害關系，還是支持原告或被告，其參與到訴訟中都是為了維護自己的利益。同時，有第三人的參加，人民法院可廣開言路，徹底了解案情，從而客觀地審辦案件。(參加訴訟的時間。第三人參訴是以他人之訴正在進行中為前提，故其參與到訴訟中的時間也就限定在他人訴訟開始之后裁判終結之前，這是第三人性質所決定的。⑨參加訴訟的方式。行政訴訟第三人可根據本人申請經過法院予以準許參加到訴訟中或由法院通知其參訴。

民事訴訟中分為有獨立請求權和無獨立請求權的第三人，其中無獨立請求權的第三人也存在這兩種參訴方式。(提高訴訟效率。第三人參加訴訟引起的參加之訴與本訴的合并，同時可以避免第三人因沒有參加訴訟而提起新的訴訟，造成審判資源的浪費，從而及時、有效的處理案件。行政訴訟第三人和民事訴訟第三人的不同點。①第三人范圍的不同。因對行政訴訟第三人的“利害關系”不同的理解產生的不同。民事訴訟上第三人是指對原告和被告所爭議的訴訟標的主張獨立的請求權，或者雖無獨立的請求權，但從法律視角來看案件的處理結果與其存在利害關系，因而參加到他人之間已經開始的訴訟中的第三人存在有無獨立請求權之分。另外，行政訴訟法規定，允許與提訟的行政行為之間存在利害關系的利益主體(包括公民、法人、其他組織)作為訴訟的第三人參與案件審理。那么此處的“利害關系”是可以準用民事訴訟法中的范圍(即包括直接和間接的利害關系)還是窄于民事訴訟法第三人的范圍，而僅指直接利害關系?這個問題也是上面提到過的學術界存在爭議的焦點之一。在實務中，對“利害關系”的認定也沒有局限在與具體行政行為有“直接利害關系”中，還包括了與案件的判決結果的利害關系。同時我國行政法及其解釋并沒有把“利害關系”只規定在直接利害關系上。②對民事訴訟第三人范圍的擴大。由于民事訴訟是解決平等主體之間的爭議，所以不存在行政機關成為第三人的情形。而在行政訴訟當中，其解決的是行政機關與公民、法人或者其他組織在行政管理過程中發生的爭議。由于行政機關的參訴，會區別于民事訴訟第三人的范圍。因此這里會涉及到行政機關是否可以成為行政訴訟第三人的問題，基于《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》的相關規定，應當追加被告但原告未許可的，人民法院應通知其作為第三人參與訴訟。可以看出當行政機關作為機關法人參加訴訟時，就可以作為行政訴訟第三人。⑧第三人類型的不同。

行政訴訟第三人是否能夠與民事訴訟第三人一樣，存在有無獨立請求權之分呢?行政訴訟第三人提出的主張存在三種情況：第一，原告與被告的主張均不同意；第二，原告與被告的主張都同意；第三，無主張，當其支持的當事人敗訴，可能被判決承擔某種義務。由于行政訴訟的情形和制度與民事訴訟的不同，無法簡單的參照民事訴訟中對第三人的“二分法”來對行政訴訟第三人進行劃分。現在學術界對行政訴訟第三人的劃分還沒有形成一致的意見。學者提出的劃分標準主要有兩種：～類是與民事訴訟法第三人的劃分進行比較，以第三人提出的不同訴訟主張進行劃分；一類是借鑒德國、日本、臺灣等大陸法國家對行政訴訟法第三人的劃分，按第三人與案件處理的利害關系進行劃分。由于行政訴訟制度很多脫胎于民事訴訟制度，很多學者仍借鑒民事訴訟第三人，但不是簡單根據有無獨立的請求權進行二分，而是根據第三人不同的訴訟主張將行政訴訟第三人分為：有獨立請求權的第三人和無獨立請求權的第三人。有獨立請求權的第三人其訴訟主張與原告、被告的訴訟主張都不同，即既反對原告又反對被告，則為有獨立請求權的第三人；無獨立請求權的第三人包括兩種，一種是站在被告一方支持被告主張，在訴訟中輔助被告進行訴訟，另一種是提出的訴訟主張與原告一致，輔助原告進行訴訟。也有學者借鑒德國、日本和臺灣等大陸法國家對行政訴訟第三人的類型劃分，根據第三人與案件處理利害關系及其在案件審理中的作用，將行政訴訟第三人分為：獨立第三人、準獨立第三人和輔助第三人。以上對行政訴訟第三人的分類都可以為理論和實踐提供指導，同時也可以看出其與民事訴訟法第三人的分類是很不相同的。

3結語

篇(5)

一、行政附帶民事訴訟的必要性

首先，這是訴訟程序效益原則的要求。司法實踐中出現行政糾紛與民事糾紛并存時，通常有以下幾種處理方式：（1）行政訴訟先行，民事訴訟中止。根據行政訴訟的結果確定當事人之間的民事關系；（2）行政訴訟與民事訴訟同時進行。可能導致行政判決結果與民事爭議處理結果矛盾；（3）先立案的先審理，后立案的中止訴訟。以上的處理方式或者導致案件久拖不決，或者造成兩種判決結果相互沖突，而且增加訴訟成本。行政附帶民事訴訟有利于節省當事人的訴訟費用和時間，提高審判效率，節省訴訟成本。

其次，能確保法院裁判的權威性和公信力。司法權威性主要表現在兩個方面：其一是對于當事人而言的權威性，當事人不僅在訴訟過程中要充分尊重審判人員，而且必須服從法院作出的判決；其二是其他機關、社會團體和個人必須尊重司法機關的地位及司法權的行使，不得對法院審批進行不適當的干涉。而司法裁判的權威主要體現之一就是裁判的最終性，如果法院針對同一案件所作出的裁判相互矛盾則必然影響和削弱法院的權威。實踐中不同法院作出的判決相互矛盾或同一法院內部不同審判庭之間裁判相互矛盾沖突的現象比比皆是，使當事人無所適從，爭議無法得到解決。法院裁判相互矛盾的情況最經常出現在行政爭議與民事爭議相互關聯訴訟案件中，因此將其合并審理，行政附帶民事則是一種很好的解決途徑。

二、行政訴訟附帶民事訴訟可行性

行政附帶民事訴訟不僅必要，而且可行。現代社會由于大量的民事爭議具有極強的專業技術性，由法院來審理這些案件有時難以勝任。因此專門行政機關被法律授予權力以解決這類民事爭議，如有關房屋、自然資源、專利、商標等的爭議。但是這些領域中行政機關所作出的行政確認、行政裁決等行為往往并不能解決民事爭議，而且還會引發民事爭議雙方當事人與行政機關之間的行政爭議，從而出現行政爭議與民事爭議并存的局面。法院在解決行政爭議的基礎上附帶解決民事爭議，是否會造成行政審判權對行政權的干預？在司法實踐中，法院也多是基于這種考慮，在這類案件中往往會作出兩項判決：一是撤銷行政機關的決定；二是責令行政機關重新作出決定。筆者認為這種擔心是多余的，因為法律雖然賦予了行政機關解決民事爭議的權力，但最終解決爭議的權力仍然保留在法院手中，行政機關對民事爭議不擁有最終裁決權，因此當事人對裁決或確認行為不服向法院，法院對行政爭議與民事爭議一并加以解決并不是對行政權的干預。

而且，在行政爭議與民事爭議相關聯的案件中，法院在對行政案件進行審理的過程中事實上已經對民事爭議進行了審理，雖然民事爭議的解決要依賴于行政爭議的解決，然而行政爭議的解決不可能完全拋開民事爭議，法院在審查行政行為合法性的過程中不可能無視當事人之間的民事爭議，以林木確權行政案件為例，法院的判決書查明的事實幾乎完全圍繞著原告與第三人（林木產權爭議的另一方當事人）之間的林木所有權爭議，原告與第三人所提供的證據主要也是以林木所有權為中心。雙方在行政訴訟過程中竭力想要證明自己對爭議林木擁有所有權，法院在審理過程中主要針對民事爭議作出裁判，結果卻是撤銷或維持行政行為，民事爭議無從解決。這種做法既不符合訴訟程序效益原則，也可能會造成民事訴訟判決與行政裁判相矛盾的局面。

司法實踐中已經有法院嘗試將行政訴訟與民事訴訟相結合，用行政附帶民事訴訟的方式處理行政爭議與民事爭議相關聯的案件，通過這種方式徹底解決以往行政訴訟中“官了民不了”的難題。

三、行政訴訟附帶民事訴訟符合的條件及范圍

（一）行政訴訟附帶民事訴訟符合的條件

1、以行政訴訟的成立為前提。如果行政訴訟被法院裁定不予受理或判決駁回，則附帶民事訴訟也將被裁定不予受理或判決駁回。

2、民事爭議與行政爭議具有關聯性。這種關聯性表現為：行政爭議因民事爭議而發生；或民事爭議因行政爭議而發生；或行政爭議夾雜著民事爭議。

3、兩種爭議的訴訟請求之間具有關聯性。這種關聯性表現為：兩種性質的爭議是由同一具體行政行為引起的，且民事爭議的解決有待于行政爭議的解決。

4、民事訴訟必須在行政訴訟過程中提起。至于具體在什么時間提起，理論界尚未定論，有學者認為“可以在提起行政訴訟時同時提起，也可以在行政訴訟開始后、終結前的任何時候提起。”也有學者認為“附帶提起的民事訴訟，最遲應在一審法庭辯論結束前提出。”

（二）行政附帶民事訴訟的范圍

行政附帶民事訴訟的范圍，有的國家由法院判例加以確定，有的國家由法律加以規定。但附帶民事訴訟的范圍寬窄不一，最窄的僅僅附帶解決行政行為所引起的行政機關與相對人之間的損害賠償，最寬的可附帶解決所有與行政案件相關的民事爭議。從理論上而言，如果把兩個不同性質但又有關聯的案件一并審理有利于實現訴訟程序效益原則，有利于保障法院判決的統一性，就可以考慮采取“附帶”的方式加以解決。然而也不能無限制地拓寬行政附帶民事訴訟的范圍，否則會與建立行政附帶民事訴訟制度的初衷南轅北轍。結合實踐，行政附帶民事訴訟應當包括以下幾種情況：

（1）對行政確認行為不服提起的訴訟。所謂“行政確認，是指行政主體依法對行政行為相對人的法律地位、法律關系或有關法律事實進行甄別，給予確定、認定、證明（或否定）并予以宣告的具體行政行為”。行政確認屬于準行政行為中的一種。行政確認行為的特點是并不直接創設對相對人發生法律效果的權利和義務，而是對已經形成的權利和義務加以某種形式的認可，增強該行為的確定性。由于這種確認來源于國家授權，所以不同于民間的確認，是能夠間接產生行政法效力的行為。行政確認行為主要采取以下幾種形式：確定、認定、登記、鑒證、證明等，實踐中常見的主要有確定、鑒定、責任認定和證明行為。其中確定主要包括頒發土地使用權證、宅基地使用證與房屋產權證書；認定包括對解決合同效力的確認，對交通事故責任的認定；證明包括各種學歷、學位證明及居民身份、貨物原產地證明等，鑒證包括工商行政管理機關對經濟合同的鑒證，此外還有醫療事故鑒定、勞動局對工傷事故確認等等多種形式。

（2）對行政裁決行為不服提起的訴訟。所謂“行政裁決，是指行政機關依照法律法規的授權，對當事人之間發生的、與行政管理活動密切相關的、與合同無關的民事糾紛進行審查，并作出裁決的行為。”在一些特殊領域，行政裁決得到了廣泛的運用，其形式包括以下幾種：其一，權屬糾紛的裁決，即雙方當事人因某一財產的所有權或使用權的歸屬產生爭議時雙方當事人依法向有關行政機關請求裁決；其二，侵權糾紛的裁決，即一方當事人的合法權益受到他方的侵犯產生糾紛，當事人請求行政機關予以裁決，如商標權、專利權的侵權糾紛分別由工商行政管理部門和專利管理機關進行裁決。其三，損害賠償糾紛的裁決，即一方當事人的權益受到損害后要求侵害者給予損害賠償所引起的糾紛，這種糾紛廣泛存在于治安管理、儀器衛生、藥品管理、環境保護等領域。

由于行政裁決是由法定的行政機關依照法律、法規授權，居間裁判某一領域中與行政管理密切相關的民事爭議的一種行政行為。這種行政行為不同于一般行政行為的特殊之處在于行政裁決必須以民事爭議的存在為前提。如果行政相對人對行政裁決不服就會出現民事爭議與行政爭議并存的局面，即行政裁決機關與行政相對人之間的行政爭議以及行政相對人之間原有的民事爭議并存。行政相對人提出訴訟請求要求撤銷行政裁決，其實質是為了解決民事爭議雙方當事人之間的民事爭議。例如，甲、乙兩村因一片耕地的所有權發生爭議，縣政府依申請作出裁決確認該耕地所有權歸甲村所有，乙村對此裁決不服，遂提起行政訴訟，認為該裁決錯誤，耕地應當歸自己所有。在該訴訟中乙村的根本目的不在于撤銷縣政府的確權決定，而是在于通過法院糾正縣政府的行政裁決，確認自己對耕地的所有權，這類案件民事爭議的解決與行政爭議的解決密不可分。如果采取行政附帶民事訴訟的方式，法院在判決撤銷行政裁決之后繼而對民事爭議作出判決不失為一個便捷的方法，同時也徹底解決了民事爭議。

（3）存在民事侵權行為被害人的行政處罰案件。行政訴訟中最常見的行政處罰案件，但是并非所有的行政處罰案件均須用行政附帶民事訴訟的方式來解決，應僅限于存在侵權行為被害人的行政處罰案件，即因侵權行為而發生損害賠償。損害賠償是指“當事人之間原無法律關系之聯系；因一方之故意或過失行政不法侵害他人權利（或法益）運行時。前者為侵權行為之行為人，后者為侵權行為之被害人。行為人因其行為而加害于被害人，因而應負賠償之責任。”這類案件中被采取行政處罰的公民、法人或其他組織所實施的某一行為既違反了相關行政法律法規，同時又構成了民事侵權，因而既要承擔行政法律責任，又要承擔民事法律責任，這兩種法律責任基于同一行為而產生，因而具有緊密的關系。實踐中最常見的是某些治安處罰案件、環境保護行政處罰案件等。最適宜的解決辦法是法院在解決行政爭議的同時附帶解決民事爭議。

四、如何完善行政附帶民事訴訟制度

（一）當事人問題。行政附帶民事訴訟中行政訴訟部分當事人地位是明確的。原告為有權提起行政訴訟的公民、法人或其他組織，被告是作出具體行政行為的行政機關。附帶民事訴訟的當事人應當為民事爭議的雙方主體，行政訴訟的原告和第三人既可能是附帶民事訴訟的原告，也可能是附帶民事訴訟的被告。但行政機關不能作為附帶民事訴訟部分一方當事人，因為行政機關并非民事爭議的當事人。

（二）行政附帶民事訴訟的審理。

1、證據問題。行政附帶民事訴訟涉及到行政法律關系和民事法律關系兩種不同性質的法律關系，行政訴訟部分或附帶民事訴訟部分應當分別適用《行政訴訟法》和《民事訴訟法》的規定。在證據問題上，行政訴訟部分遵循《行政訴訟法》所遵循的證據規則。以舉證責任為例，在行政訴訟過程中被告行政機關對具體行政行為負有舉證責任，應當提供具體行政行為的證據和所依據的規范性文件，并且在訴訟過程不得自行向原告和證人收集證據。在附帶民事訴訟部分則實行“誰主張誰舉證”的證據規則，附帶民事訴訟雙方當事人各自負有舉證責任提出證據以證明自己的主張。

2、調解問題。根據現行行政訴訟法的規定，行政案件（除行政賠償案件外）一律不適用調解，但行政附帶民事訴訟中的附帶民事部分可以適用調解，因為附帶民事訴訟從本質上而言屬于民事訴訟，作為民事訴訟基本原則之一的調解原則當然適用。根據《民事訴訟法》第9條規定：人民法院審理民事案件，應當根據自愿和合法的原則進行調解；調解不成的，應當及時判決。因此，法院對附帶民事訴訟當事人之間的民事爭議在雙方自愿的前提下應當依法進行調解，經調解達成協議的，審判庭應當及時制作調解書，如果經調解無法達成協議或者調解書在簽收之前，當事人反悔的，法院應當將附帶民事訴訟部分與行政訴訟一并審理判決。

3、審理方式問題。行政附帶民事訴訟的審理一般有三種方式：其一，附帶民事訴訟與行政案件一并審判。附帶民事訴訟與行政訴訟之間的因果關系清楚、案件事實簡明無異議時，人民法院就將兩種訴訟一并審理及判決，以迅速、及時地解決爭議。其二，附帶民事訴訟與行政案件分開審理，一并作出判決。這種方式下人民法院首先對行政案件進行審理，然后在此基礎上審理民事爭議、附帶將其解決。其三，附帶民事訴訟與行政案件分別審理、分別判決。附帶民事訴訟關系復雜、案情事實以及與行政案件的內在關聯性含混不清、一時難以查明，如果一并審理，會超過行政訴訟的法定審理期限，影響行政案件的及時解決。此外，如果附帶民事訴訟當事人因故不能出庭的，也應當考慮先對行政訴訟案件審判后再解決民事爭議。在此情況下，人民法院應當將兩種訴訟分開審理，先審理行政案件，待行政案件審理完結后，再由同一審判組織繼續審理附帶民事訴訟，并另行作出判決，這樣處理有利于人民法院按照法定程序、集中時間和精力，準確、謹慎地解決好兩種不同性質的爭議。

4、審理期限問題。根據《行政訴訟法》的規定，人民法院應當在立案之日起3個月內作出第一審判決，《民事訴訟法》則規定適用普通程序的案件審理期限為6個月。行政附帶民事訴訟的審理期限一般應為3個月，一般在3個月之內法院能夠將案件審結，但如果附帶民事訴訟部分較為復雜或出現其他原因不能在3個月之日審結的，可以在行政案件審結后，由原合議庭繼續審理附帶民事部分，但必須在受理附帶民事訴訟之日起3個月內審結。值得注意的是，如果附帶民事訴訟是在行政訴訟進行過程中提起的，附帶民事訴訟的審理期限應當自人民法院受理附帶民事訴訟之日起計算，而不是一律從行政訴訟立案之日起計算。

5、審判組織問題。《行政訴訟法》規定，人民法院審理行政案件由審判員組成合議庭，或者由審判員、人民陪審員組成合議庭。行政訴訟排除了簡易程序的適用。但根據《民事訴訟法》的規定，對于事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單民事案件適用簡易程序處理。簡易程序可以由基層法院或基層法院的派出法庭審理。對于行政附帶民事訴訟而言，其審判組織應當統一為合議庭，不適用簡易程序。

6、判決問題。在審理的第一種方式和第二種方式下，法院對行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分應當一并作出判決，并制作一張行政附帶民事訴訟判決書。判決書的事實部分對具體行政行為合法性的事實和民事爭議的事實應當予以敘述；判決書的理由部分應當分別闡述行政訴訟部分和附帶民事訴訟部分的判決理由；判決主文部分應當將行政訴訟部分與附帶民事訴訟的主文分開撰寫。

如果由于客觀原因行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分不能一并判決的，可以分別制作判決，但是兩份判決書對各自未處理的民事或行政部分應當有所交代。

如果附帶民事部分是調解結案的，應當分別制作行政訴訟判決書和附帶民事訴訟調解書。

（三）行政附帶民事訴訟的訴訟期限問題。根據《行政訴訟法》的規定，公民、法人或其他組織直接向人民法院提訟的，應當在知道或者應當知道作出具體行政行為之日起3個月內提出，法律另有規定的除外。行政機關作出具體行政行為時，未告知訴權或者期限的，根據最高人民法院司法解釋，該期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或期限之日起計算，但從知道或應當知道具體行政行為內容之日起最長不超過2年；公民、法人或其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其期限從知道或應當知道該具體行政行為之日起計算，具體為涉及不動產的具體行政行為從作出之日起不超過20年，其他具體行政行為以作出之日起不超過5年。這是以行政機關作出具體行政行為時是否告知公民、法人或其他組織訴權或者期限以及公民、法人或其他組織是否知道具體行政行為內容為界限，分三個不同層次的訴訟期限。

根據《民法通則》的規定，向人民法院請求保護民事權利的訴訟時效期限為2年，對涉及身體受到傷害要求賠償等四種情況，訴訟時效期限為1年；訴訟時效期間從知道或者應當知道權利被侵害時起計算，但是從權利被侵害之日起超過20年的，人民法院不予保護。相比較而言，行政機關作出的具體行政行為，相對人期限為3個月，這是最短的訴訟時效；在行政機關未告知訴權或者期限時訴訟時效期限為2年，正好與民事訴訟中的一般時效期限相吻合。

那么，在行政附帶民事訴訟中應當如何確定訴訟時效期限呢？行政附帶民事訴訟中的行政訴訟部分與附帶民事訴訟部分分別適用各自的訴訟時效期限。若民事爭議的當事人提起行政附帶民事訴訟已經超過行政訴訟法上所規定的訴訟期限，則民事爭議當事人只能單獨提起民事訴訟，不能提起行政附帶民事訴訟。

篇(6)

三大訴訟法的共同點：

刑事訴訟法與民事訴訟法、行政訴訟法同屬于程序法，都是進行訴訟活動應當遵守的法律規范，都是為正確實施實體法而制定的，有著很多共同適用的原則和制度，如司法機關依法獨立行使職權，以事實為根據、以法律為準繩，審判公開，

以民族語言文字進行訴訟、合議制，在程序上實行二審終審制，有一審程序、二審程序以及對已生效裁判的審判監督程序等。Www.133229.cOM

三大訴訟法的區別：

一、因三大訴訟法所要觖決的實體問題不同，故在訴訟主體、原則、制度、舉證責任、證明標準和具體程序上，三大訴訟法有著不同的特點。（一）刑事訴訟法保證刑法的正確實施，所要解決的實體問題是追訴犯罪和犯罪嫌疑人、被告人的刑事責任問題。（二）民事訴訟法保證民商法、經濟法的正確實施，所要解決的問題是雙方當事人之間的權利、義務的爭議糾紛問題。（三）行政訴訟法保證行政法的正確實施所要解決的問題是公民、法人和其他組織與行政機關之間因具體行政行為發生的爭議糾紛，即維護和監督行政機關依法行政，保護公民和法人組織合法權益的問題。

二、三大訴訟法所解決的實體內容不同，決定了各自的訴訟原則、制度、程序上有很大差異。例如：刑事訴訟法與民事訴訟法的區別是：（一）刑事訴訟多數由檢察機關行使起訴權，民事訴訟則由直接利害關系人行使起訴權；（二）刑事訴訟實行國家干預原則，民事訴訟實行當事人處分原則；（三）兩者在證明責任的劃分、證明標準的要求、訴訟階段等方面也不相同。又如：刑事訴訟法與行政訴訟法的區別有：（一）刑事訴訟依法由公、檢、法三機關進行而行政訴訟只能由人民法院進行；（二）在刑事訴訟中，犯罪嫌疑人、被告人一般不負舉證責任而在行政訴訟中由被告一方負舉證責任；（三）刑事訴訟解決的問題是被告人的行為是否構成犯罪，應否給予刑事懲罰和給予什么懲罰的問題，而行政訴訟所解決的問題是國家行政機關與公民、法人之間的行政糾紛，并不是犯罪方面的問題。綜合所述，三大訴訟法的區別具體表現如下：

第一，訴訟主體方面：（一）刑事訴訟法規定的國家專門機關為人民法院、人民檢察院和公安機關，而民事訴訟法、行政訴訟法為人民法院。（二）當事人在刑事訴訟中為被害人和犯罪嫌疑人、被告人以及附帶民事訴訟的原告人、被告人，而在民事訴訟和行政訴訟中為原告、被告以及第三人。

第二，訴訟原則方面：（一）刑事訴訟法特有的原則是：未經人民法院依法判決對任何人都不得確定有罪，犯罪嫌疑人、被告人有權獲得辯護；（二）民事訴訟法特有原則是：當事人平等原則、調解原則、處分原則；（三）行政訴訟法特有原則是：對具體行政行為進行合法性審查原則，不適用調解原則。

第三，證據制度方面：（一）在舉證責任上：刑事訴訟法實行控訴方負舉證責任，被告方不負舉證責任；民事訴訟法實行誰主張誰舉證，原告、被告都負有舉證責任；行政訴訟法實行被告負舉證責任。（二）在證明標準上：刑事訴訟法是犯罪事實清楚，證據確實充分；民事訴訟法是合法證據優勢；行政訴訟法是事實清楚，證據確鑿。

第四，強制措施方面：（一）刑事訴訟法規定對犯罪嫌疑人、被告人采取的強制措施有：拘傳、取保候審、監視居住、拘留和逮捕；（二）民事訴訟和行政訴訟，對訴訟參與人和其他人可采取訓誡、罰款、拘留、責令具結悔過。

第五，訴訟程序方面：（一）民事訴訟、行政訴訟的程序分為第一審、第二審、審判監督程序和執行程序；（二）刑事訴訟，要復雜許多，審判前有立案、偵查和起訴程序，審判程序中另有死刑復核程序。

黑龍江省北安市人民法院 田永東

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關鍵詞：民事訴訟 行政訴訟

1 民事、行政交叉案件的分類

1.1 以民事爭議為主、涉及行政爭議的交叉案件。此類案件通常出現在民事訴訟過程中，是因民事糾紛而引起的訴訟。在此類案件中，民事爭議的解決取決于行政行為的合法性，行政行為即成為民事爭議處理的前提條件。

主要包括兩種情況：一種情況是當抽象行政行為作為審理民事案件的依據時，法院首先要解決該抽象行政行為自身的合法性問題。但是在當前法律規定的框架那，抽象具體行政行為不屬于法院行政訴訟的受案范圍，故遇到這種情況時，法院也只能就抽象行政行為的真實性進行審查，而不能進行實質性審查。

另外一種情況是當具體行政行為作為當事人主張事實的證據或者抗辯理由時，法院也須解決該具體行政行為的合法性問題。

例如，在某宅基地糾紛案件中，原告訴被告侵犯其宅基地使用權，并拿出宅基證，而被告稱原告所持的宅基證系違法辦理，這時，宅基證就成為了民事案件認定事實的關鍵依據，法院就必須先解決這種具體行政行為的合法性（例1）。

這類爭議案件是因民事行為而非行政行為引起，從本質上講，屬于民事爭議案件的范疇，它通常發生在平等主體之間，只是由于行政行為的介入，使其內容變得更加復雜，不解決行政行為的合法性問題，此類民事訴訟便無法解決，行政行為在這類案件里具有重要地位，它是民事審判的前提。

1.2 以行政爭議為主、涉及民事爭議的交叉案件。這類案件中的行政爭議與民事爭議可以分開審理，因為它的行政爭議與民事爭議在事實上或者法律上存在內在的交叉性。它既有民事案件的內容，又涉及行政案件的范圍，但行政爭議處于核心地位。該類案件通常出現在行政訴訟過程中。行政爭議解決必須以民事爭議的解決為前提，它是因公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的具體行政行為不服而提起行政訴訟的。同時，請求法院審理平等主體之間民事爭議的訴訟形式。

例如，在某行政訴訟中，原告請求確認房管部門頒發給被告的房屋所有權證系違法，該房應系其所有，請求法院判決撤銷該具體行政行為，被告答辯原告已將該房出售給其。這時候具體行政行為的合法性已經取決于原被告之間房屋買賣行為真實性、合法性和有效性（例2）。

1.3 行政爭議與民事爭議并重的交叉案件，此類案件，是指因同一法律事實而引發的行政爭議和民事爭議之間相互獨立的案件。例如，甲單位在建房時超過規劃部門批準的范圍建設圍墻，影響鄰居乙居住的通行。乙向法院提起行政訴訟，請求判令規劃局履行法定職責，對甲予以處罰；同時向法院提起民事訴訟，請求法院判令甲停止侵害，排除妨害（例3）。此類案件中行政爭議與民事爭議相對獨立，一案的處理結果并不影響對另一案的處理。法院完全可以分開審理，分開審理時一案可不以另一案件處理結果作為定案的依據。

2 民事、行政交叉案件的處理程序

根據我國現行的民事訴訟法與行政訴訟法的規定，解決民事糾紛和行政糾紛應當分別適用民事訴訟程序和行政訴訟程序。但是，當一個案件涉及兩種不同性質的法律關系糾紛時，究竟應當適用何種訴訟程序，我國現行法律沒有做出明確的規定，以至于審判人員在面對像上述案例的案件時往往感到無所適從。

最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第97條規定“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟法的有關規定”。民事訴訟法第136條則規定“本案必須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的”，中止訴訟。這條規定是目前司法實踐中解決民事行政交叉案件的主要程序法律依據。因此，實踐中我們應該根據不同案件的情況分別處理。

2.1 當因民事行政交叉案件，民事訴訟的處理結果必須以行政訴訟的處理結果為前提時，就實行“先行后民”，中止民事訴訟。

如在例1中，被告是否侵犯原告宅基地使用權，取決于原告所持有的宅基地所有權證書的合法性，在這種情況下，就應“先行后民”，中止民事訴訟，待行政訴訟處理完畢后再依據行政訴訟的結果審理民事訴訟。

2.2 當因民事行政爭議交叉案件引起的行政訴訟的處理結果必須以民事訴訟的處理結果為前提時，就實行“先民后行”。

如在例2中，具體行政行為的合法性取決于原被告之間房屋買賣行為真實性、合法性和有效性問題，就需要實行“先民后行”，中止行政訴訟，先就該合同進行審查，作出民事裁判，然后再以民事裁判結果作為行政訴訟的依據作出行政裁判。

上述的處理方式即當民事和行政案件出現交叉的情況時，民事和行政誰是基礎誰優先審理。當民事是行政的基礎時，優先審理民事案件；當行政是民事的基礎時，優先審理行政案件。

2.3 當因民事行政爭議交叉案件引起的民事訴訟和行政訴訟的處理結果不會引起矛盾，也不會產生相互影響和相互依賴，沒有因果關系時，即不會影響兩種訴訟順利審結時，就實行“行民并行”的原則，對民事訴訟和行政訴訟分別進行審理。例3中所述的案件即屬于此類。