序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共管理的基本知識范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

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眾所周之，公共管理專業起源于西方，外文文獻特別是英語文獻豐富，而且更加具有權威性，而且知識更新較快。所以為了能夠更好掌握這門學科，英語學習的必要性就顯而易見了。公共管理專業英語屬于交叉領域，是公共管理專業知識與英語的結合，這就要求學習過程的參者既要具有相關的公共管理專業知識，又要具備一定的英語運用能力。在經過普通大學英語的教學訓練后，學生應該掌握了相應的聽書讀寫的技能。在此基礎上，公共管理專業英語教學應圍繞英語這一重點，把它視為是以公共管理知識為內容的英語教學，強化針對公共管理專業的英語訓練，加深學生對公共管理知識的理解，拓寬學生的視野，提升學生對公共管理專業英語的運用能力，避免同普通大學英語教學的過多重合，突出公共管理，集中精力于公共管理領域的英語學習。使學生掌握專業詞匯，能夠閱讀專業文獻，了解專業文書的寫作，為以后的學習研宄和實際工作打下堅實的基礎。

一、公共管理專業英語教學中存在的問題

1.話言環境缺失

學習過程的參與者與國外的先進的公共管理知識接觸較少，難以形成直觀印象。無法真實、可靠地還原信息，而且所學習的內容與教材無法與我國的公共管理實踐相比較，使得教學效果的提高不甚理想。

2.教師專項訓練缺失

公共管理專業英語教學要求教師具有堅實的公共管理專業知識，并在教學過程中靈活運用，故普通大學英語教師難以勝任。而大部分公共管理專業教師的英語運用能力有限，又缺少在國外公共管理領域的實踐經歷，難免出現紙上談兵的現象。

3.學生的學習動機缺失

在很多情況下，公共管理專業英語教學的理論和實踐探索缺乏，創新困難，減弱了對學生的吸引力。同時，學生們在課堂上學習到的知識很難再實踐中得以應用也是學生學習動機缺失的原因之一。

二、改善公共管理專業英語教學的途徑

環境的變化使得創新成為公共管理專業英語教學的必然需求.應當不斷地在理論和實踐上進行全方位的創新，將先進的教育理論與方法、公共管理理論與實踐引入到公共管理專業英語教學過程中。首先，從教材出發，公共管理專業英語教材的目的是為有專業背景的學生和讀者學習公共管理專業英語和提高交流能力的有效學習途徑，同時它又為英語語言類專業背景的學生和讀者可以學習相關專業的基本原理和框架性專業知識。它的選材應該設計合理，涵蓋了公共管理專業的基本知識，專業內容，語言規范，條例性強，能系統的呈現公共管理方面的知識體系。我們應該組織專家學者和一線教師編寫一些我國學生英語水平的簡易公共管理專業的階梯似的英語教材和課件，方便不同英語水平學生的不同需求。

知識的獲得是一個主動的過程.學習者應該是知識獲得的主動參與者。應當使學生正確認識公共管理專業英語學習的必要性和重要性，明確學習公共管理專業英語在全球化時代同提升自身能力和獲得競爭優勢之間的必然聯系。了解國際交流的日益頻繁和現代社會對復合型人才的需求。引導學生進人學習角色，形成積極的內在動力，有效應對外部壓力。教師在教學過程中發揮組織和指導功能。通過演示、問答、討論等方式啟發學生的思維，整理和歸納教材中的碎片化信息，在師生間形成健康的雙向互動關系。教師要向學生示范成熟的學習模式，并幫助其尋找適合自身的學習模式。使其獲得成就感和學習的滿足感，克服焦慮感和挫折感，保持長期的學習熱情。

文化教育是學習和應用語言的基本需要。為了在公共管理專業英語教學過程中體現人文精神，可以采用導入法、分類法、比較法和融合法等，減少文化差異對公共管理專業英語教學的不利影響。依據知識的關聯性，增加文化導人，拓寬語言輸人渠道，向學生傳遞國外公共管理的背景知識和思維方式，幫助其順利地掌握知識。可以充分運用多媒體技術.提供可靠信息.使用視聽資料還原現場.減少信息失真.豐富教學內容，改善學生的認知結構。指導學生使用網絡工具.獲取對國外公共管理的直觀印象.提高學習的效率。

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[關鍵詞]公共管理 實驗教學 應用型

[中圖分類號]G642 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）20-0203-02

秉承鹽城師范學院“面向公共服務中心和社區發展、面向鹽城地方經濟社會發展”的“兩個面向”辦學宗旨，落實“問題導向、能力本位、實踐創新”的實踐教學理念，進一步優化實驗教學體系和內容，大力改革實驗教學模式和方法，著力建設實驗教學平臺和教學資源，深化完善“中心+基地”的人才培養模式和運行機制，努力培養公共管理領域的創新人才。為此，中心將從實驗教學體系、實驗教學平臺、實驗教師隊伍、實驗管理模式四大方面進行資源整合、優化配置，著力推進公共管理類專業應用型實驗教學的發展。

一、構建“三分三統四模塊”的實驗教學體系

面對公共管理日益增長的多領域、多層次的人才培養新要求，中心以公共問題為立足點，以能力建設為核心，以實踐創新為最終目的，依據公共管理實踐流程，在原有“三層次三模塊”實驗教學體系的基礎上構建“三分三統四模塊”的實驗教學體系。

“三分三統四模塊”的實驗教學體系是指分層次、分階段、分類別設計實驗教學體系及其內容，并將校內實驗與校外實踐、模擬仿真與現場實踐統一、實踐教學與研究創新有機地統一起來，構建基礎實驗模塊、技能實驗模塊、綜合實驗模塊、研究創新模塊四大實驗模塊，以提高學生公共管理技能與實踐創新能力。

“三分”：分層次的能力培養定位、分階段的實驗課程設計、分類別的實驗教學過程。

分層次的能力培養定位。針對人才培養目標及社會需求，分層次培養公共管理人才的各種能力，具體培養以下公共管理能力：①專業認知能力，即對公共管理專業基本知識、基本原理與基本方法的熟悉和了解；②專業應用能力，即行政管理事務、社區管理事務、應急管理事務、公共服務、社會管理、公共關系等專業技能的操作與應用能力；③專業創新能力，即在公共管理的專業認知能力與專業應用能力的基礎上形成研究創新能力。

分類別的實驗課程設計。根據能力培養側重點的不同，分類別設計實驗課程體系：①專業基礎實驗，主要是通過專業基礎認知實驗和專業基礎驗證實驗培養學生的專業認知能力，使學生了解普通邏輯、信息管理、數據處理、政府結構、政府過程、人事行政等基本理論與知識；②專業技能實驗，主要是通過專業技能實驗和綜合實踐實驗培養和訓練學生公文寫作與處理、社區工作實務、行政管理事務、公共危機預警與預測等專業技能；③綜合實踐實驗，主要是通過專業綜合模擬和專業綜合實踐培養學生的公共政策分析、社區服務、電子政務、應急媒體管理、應急決策模擬等綜合專業技能；④研究創新實驗，主要是通過推演仿真c實踐創新實驗培養學生，進行政府流程再造、結構設計和治理治理創新以及運用知識參與公共管理相關問題研究創新的能力。

分階段的實驗教學過程。根據學生學習過程及其個性化特征，分階段實施實驗教學：①低年級學生的初級實驗教學；②中階段學生的中級實驗教學；③高年級學生的高級實驗教學。

“三統”：校內實驗與校外實踐統一、模擬仿真與現場實踐統一、實踐教學與研究創新統一。

校內實驗與校外實踐統一。實現實驗場所的統一，把綜合實踐教育中心的教育實驗教學與合作單位鹽城市政府部門、鹽都區公共服務中心、城南新區區行政服務中心的校外實踐教學有機地統一起來，使學生能夠在校內中心和校外基地實現輪訓，有效地訓練實踐技能。

模擬仿真與現場實踐統一。實現課程設置上的統一，推動理論教學課程與實踐教學課程的統一。例如危機事件推演、應急資源調度仿真演練、沙盤推演、虛擬政府、虛擬社區等模擬仿真課程與社區工作實務、行政管理實務、管理職能實踐、危機預警與預測、公共政策案例分析等現場實踐的課程有機地搭配起來進行課程設置，實現模擬仿真與現場實踐的統一。

實踐教學與研究創新的統一。實現科研與教學的統一，推動科研反哺教學。一方面，通過實驗教師主持和參與實踐教學課題，提升教師對實驗教學基本原理與基本知識的理解，用理論指導教學，提升實驗教學能力；另一方面，通過學生主持參與創新創業訓練計劃、挑戰杯、學科競賽等激發對實踐教學的興趣和提升科研創新的能力。

“四模塊”：①基礎實驗模塊，主要面向一、二年級學生，注意學生在知識結構、能力結構和素質結構方面的均衡發展；②技能實驗模塊，主要面向二、三年學生，強調具體分析能力、綜合實踐能力的培養，為學生走向社會、崗前培訓創造條件；③綜合實驗模塊，面向二、三年學生，強化對知識點和理解，為后續的綜合模擬實踐打下基礎，鞏固學生的專業知識、提高專業技能；④研究創新模塊。主要面向全校高年級學生，注重培養學生創新意識和創新能力。

二、建設五大實驗教學平臺

進一步完善綜合實踐教育中心的實驗教學平臺，有效地整合中心資源，充分發揮平臺的實驗載體功能。具體完善如下五大平臺：

（一）應急管理推演仿真模擬平臺

學生在這個平臺上，可以實踐危機預警與預測、危機問題發現與應急、危機事件推演，危機方案優化設計等。

（二）實踐案例研發平臺

這平臺建設的總目標是建設一個智能型的公共管理案例實驗教學數據庫，為中心實驗教學提供決策咨詢和文獻支持，為政府、社區管理決策提供決策依據與咨詢服務。

（三）電子政務實踐平臺

基于此平臺，學生可將理論結合實際，深入學習和掌握電子政務，讓實驗者在模擬實踐中體會電子政務給政府傳統辦公帶來的巨大變革，掌握大量電子政務系統的操作技巧，領悟實現電子政務的真正意義。

（四）社區管理與服務實踐平臺

以鹽都區行政服務中心為依托，聯合鹽都區多個社區，建立社區實踐實習基地，構建一個社區管理與服務實踐平臺，使學生能夠參與社區管理與服務，實驗社區工作實務、社區管理等內容。

（五）創新實踐項目孵化平臺

組建專門的實驗教學隊伍、培訓與指導等學生教學科研創新，主要通過采取集中培訓、團隊學習、集體討論、模擬競賽、中心選拔賽等系列措施，提高學生綜合素質和科研創新能力。

三、打造一支多元化實驗教師隊伍

通過實驗教師的培養、引進、激勵等制度設計與機制創新，打造一支多樣化的實驗教師隊伍。

（一）教師來源多元化

采用“雙導師制”“非全職聘任”“雙聘制”“月薪制”等制度措施，從實踐教育中心的合作基地、基層政策、社區委員會、科研院所等聘用實驗教師隊伍；從鹽城市政府部門、鹽都區公共服務中心、城南新區區行政服務中心聘請高水平的實踐管理者與中心教師共同指導學生，形成人才培養的“雙導師制”；采用“非全職聘任”引進政府、社區管理人員充實實驗教師隊伍。非全職聘任人員是指根據中心任務，面向社會公開招聘，采取靈活的薪酬制度，吸納政府、社區人員參與到實驗教學之中，將公共管理實踐技術與實驗教學有機結合；采用“雙聘制”引進科研院所人員充實實驗教師隊伍。

（二）教師結構多元化

在實驗教師年齡結構上實現老中青的優化組合，在實驗教師的智能結構上，實現多種氣質類型的實驗教師合理搭配，在實踐教師的能力結構實現專家與實務家合理組合；在實驗教師的知識結構上實現多學科知識背景的完美呈現。總之，在建設期間，要打造一支多元化的年齡、智能、能力和知識結構的實驗教學教師隊伍。

（三）教師培訓多元化

主要包括：①校內實驗教師的崗前培訓和專題培訓；②選派教師到政府、社區組織中進行實地考察和關注鍛煉，深入實踐部門培訓；③國際化培訓。這是中心的一大特點。選派中心的實驗教師，到國外進修。

（四）保障機制多元化

通過多元化機制創新，保障多元化教師隊伍建設：①建立定期聘任機制，定期在國內外聘請一定數量兼職實驗教師，逐步在實踐教育中心建設一支相對穩定、結構合理的兼職教師隊伍；②建立教學評估機制，中心要結合兼職教師工作特點，制定科學合理的教學評估指標體系和規范簡便的評估辦法，用制度和機制來保障院外兼職教師的教學質量；③建立溝通聯系機制，中心培訓教學管理部門要建立專家教學信息庫，為兼職教師收集整理教學信息資料，并與他們開辟有效的溝通聯系渠道；④建立咨詢合作機制，采取多種形式，定期或不定期地征求兼職教師對中心事業發展、培訓教學、隊伍建設等方面的意見和建議，發揮他們的咨詢和智囊作用。

四、完善“三化”集成管理模式

中心將以信息化管理為基礎，以網絡化和一體化管理為基本運行特征，進一步完善信息化、網絡化、一體化“三化”教育實踐集成管理模式。

（一）信息化管理

在實踐教育中心與校外合作單位之間建成一個實驗教學信息化綜合管理系統，實現信息共享和共同利用_發，實現實驗資源、實踐教學體系、協同育人模式、國際化實驗教學、實驗教師隊伍、實驗管理體系等資源整合、優化配置和共建共享。在具體建設中，結合中心的實際情況，依托鹽城師范學院校園網絡構建的一個多功能的開放的信息化綜合管理平臺，采用面向對象的分析和設計方法，運用統一建模語言（UML）建模，基于B/S和C/S的混合模式和三層邏輯體系結構，采用2.0和AJAX作為主要技術，SQL Server 2007作為后臺數據庫進行開發和實現。

（二）網絡化管理

主要是要研究和開發一個網絡化實驗教學信息服務平臺，解決目前中心和實踐基地公管的共管的實驗室在空間場地、儀器設備、人力資源配置及其管理方式存在“分割”的問題。具體建設步驟是：在功能、用例、性能等方面的需求分析基礎上，構建了基于Stmts、Spring、Hibemate三種框架相結合的網絡化實驗教學信息服務平臺。通過這個平臺整合實踐教育中心與基地所有的實驗資源，在資源網絡共享模塊、實驗預約排課等模塊、虛擬網絡教學模塊的基礎上實現實驗資源、實驗教學、實驗教師網絡化管理。以實驗教學資源共享為例，通過這個平臺，就可以實現實驗教學大綱、實驗教學計劃、實驗內容、實驗指南、多媒體課件、典型教案、實驗習題、實驗成績評定辦法、實驗環境、參考資料和網絡資源、實驗預約、典型學生設計實驗報告等實驗教學資源共享利用。

（三）一體化管理

一體化是信息化和網絡化管理的高度整合，是信息化集成管理的最突出表現。中心在管理體制上實行校內兩級管理、校外合作協同管理模式。在組織體制上實行主任負責制，由主任統籌調配、使用實驗教學資源，實現了實驗教學資源管理的一體化。同時通過“三分三統”的實踐教育體系，分層次、分階段、分類別設計實踐教育內容，并將校內實驗與校外實踐、模擬仿真與現場實踐、實踐教學與研究創新高度地統一起來，實現教育實踐體系的一體化。在具體的實驗教學環節中，采用先進的“三種能力、四個層次”教學過程，實現人才培養的高度一體化。在一體化管理中，集成實驗教學資源、管理體制、教學體系、實驗教師、實驗管理人員等基本要素，實現智能性一體化管理。

【參考文獻】

[1]高燕妮.公共管理類實驗教學模式探究[J].電子政務，2008（09）：54-58.

[2]王帆.公共管理實驗室建設與實驗教學體系探討[J].現代物業（中旬刊），2010（04）：96-98.

[3]潘娜，陸輝.可視化：公共管理課程實驗教學的思考與探索[J].教育教學論壇，2014（43）：257-260.

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一、實踐性是公共管理類專業人才培養的基本要求

公共管理類專業所要研究的是政府和非政府公共部門為實現公共利益,針對公共事務而開展的管理活動,公共管理從某種程度上來講本身就是一種實踐。該專業本科階段的培養目標是:培養從事公共事務管理及公共政策研究分析的應用型人才,實踐與操作是該專業人才培養的重要基石[1],實踐教學的效果是決定公共管理類專業教學質量最為重要的環節之一。公共管理類專業具有較強的時代性和應用性,如果公共管理類專業缺乏有效的實踐教學環節,培養出來的只能是死記教材內容、缺乏動手和創新能力的學生。

二、傳統實踐教學模式存在的主要問題實踐教學是指在教師指導下學生通過實際操作等手段,獲得基本技能和感性認識,進而提高學生綜合能力和素質的教學活動組合[2]。它既包括驗證性實驗,也包括為解決實際生產和社會中的具體問題、提高創新能力而開展的參與性和研究性活動,還包括以了解社會和國情、提高全面素質為宗旨的假期社會實踐。公共管理類專業傳統的實踐教學模式主要包括課堂實踐環節、畢業實習環節、暑期實踐環節等,大部分學校把畢業實習環節作為實踐教學的主體。以筆者所在的河北師范大學為例,我校所開設的公共管理類本科專業包括公共事業管理、行政管理、勞動與社會保障等。在課堂教學中,任課教師根據課程的具體性質,在進行案例教學的同時適當加入實踐教學的內容,但很少涉及專業技能訓練的內容。從畢業實習環節的教學來看,這三個專業主要采取集中和分散相結合的模式,根據前幾屆畢業生的實習情況,85%以上的學生選擇了分散實習的方法。在暑期實踐環節,主要采取了學生自由組織實踐小分隊、并由教師進行指導的方式,大部分調研主題均能夠結合當前公共管理的熱點和難點問題展開。原有實踐教學模式至少存在以下幾個方面的突出問題:(1)無論在課堂教學環節、畢業實習環節還是暑期實踐環節,均沒有很好地體現專業技能訓練的內容,這對于應用性極強的公共管理類本科專業來講,不能不說是教學內容方面的缺失。(2)由于準備研究生入學考試和找工作等原因,原有畢業實習模式造成了更多的學生選擇“分散實習”,在這種模式下,實踐教學的質量和效果很難得到保證,實習過程往往變成了“放羊”管理。(3)暑期社會實踐的效果并不明顯。根據筆者對另外幾所學校的調查和訪談,發現上述河北師范大學在公共管理類本科階段人才培養的情況具有一定的代表性,當前我們急需探尋一種新的實踐教學模式。

三、對公共管理類專業實踐教學目標、內容及途徑的重新認識

1.實踐教學的目標定位和具體內容

公共管理類專業的教學,除了要使學生了解和掌握公共管理基本知識外,更應加強學生公共管理技能的訓練。公共管理類專業實踐教學目標在于:培養和鍛煉學生公共管理能力,提高學生公共管理專業技能,提高學生解決管理中具體問題的實踐能力,這包括管理、組織、決策和執行等一系列能力。[1]結合本科階段學生的特征,筆者認為,公共管理類專業本科階段所要訓練的技能至少應包括以下幾個方面:組織管理技能、社交溝通技能、行政執法技能、調查研究技能、統計分析技能、公文寫作與處理技能等。公共管理類專業的實踐教學應主要圍繞上述專業技能展開訓練,逐步提高學生對公共管理類專業技能的認知水平和實踐水平。

2.實踐教學的途徑選擇

傳統教學模式把實踐教學的重心放在了最后畢業實習階段,由于受到找工作和考研的影響,很難保證效果;暑期社會實踐活動盡管是每年都要進行的,但實踐內容又很難貼近學生所學的專業;傳統的課堂教學只重視了知識傳授和案例分析,很少有實踐和實訓的內容。這就意味著,在傳統實踐教學的基礎上,我們急需探尋一種常態的、專業的實踐教學模式。結合我校的具體情況,筆者認為,公共管理類專業的實踐教學可以通過以下兩種途徑加以完善:一是通過學生參與管理類項目的研究,提高學生科學素養和相關專業技能,著重培養學生調查研究、統計分析、項目論證和撰寫研究報告等方面的技能;二是通過學生接觸和參與管理活動,解決管理中遇到的具體問題,提高學生公共管理專業技能,著重提高學生組織、協調、溝通、社交等方面的技能。

四、來自河北師范大學的新探索

我校(河北師范大學)團委一直開展學生科技創新活動,由教師指導本科生申報和承擔一定科研項目,取得了一定的成效。另外,從2006年開始,學校統一開展了“頂崗支教”工程,并走在了全國高師院校的前列。在這樣的背景下,我校公共管理類專業在如何借助“學生科技創新”平臺和學校統一的“頂崗支教”大平臺,強化公共管理類學生的專業技能訓練等方面進行了有益探索。

1.借助“學生科技創新”平臺的實踐教學模式我校公共管理學院的學生在歷年科創活動中成績是比較突出的。例如,2009年全校學生科創項目共有56個結題項目,其中公共管理學院有8項,排在21個學院的首位(與生命科學學院并列)。2010年的數據,同樣支撐了這一結論,無論是立項率、結項率、獲獎率均遠遠高于全校平均水平(表1)。表12010年公共管理類專業學生參與學校科技創新活動的情況單位科創情況立項數量結項情況結項數量結項率獲獎情況獲獎數量獲獎率延期結項和不予結項情況數量比重公共管理學院1919100%1684.21%00%全校21個學院19518293.33%10754.87%136.67%表1的數據說明公共管理類專業的學生在參與學校科技創新活動中具有很強的優勢,所申報的研究項目均能緊密抓住本專業領域的熱點和難點問題,通過參與管理類項目的研究,提高了學生科學素養和相關專業技能,培養了學生調查研究、統計分析、項目論證和撰寫方面的技能,不少作品獲得了全國和全省大學生課外學術科技作品競賽獎。借助這一平臺,公共管理類專業的實踐教學取得了長足進步。在借助“學生科技創新”開展實踐教學的模式中,仍存在一些問題急需解決。主要表現在:缺乏針對這種實踐教學活動統一的、規范的、專業的實踐訓練標準;學生在項目申報過程中內容分散、方法不得體、撰寫不規范等問題比較突出;教師對學生的指導屬于業余活動,未被列入正式教學活動。為此我們建議:第一,將教師指導“學生科技創新”納入正式實踐教學環節。指導教師要在學生科技創新項目的選題、論證、申報、調研、數據分析、撰寫論文和報告等各個環節,給予統一規范的指導;第二,學生科創活動應當圍繞本專業相關問題展開,學院和專業教師要在“學生科技創新”活動和專業技能訓練實踐教學聯結方面發揮更大的作用;第三,為學生補充《公共管理研究方法》《管理學數量分析方法》《項目研究撰寫規范》等方面的相關知識;第四,鼓勵教師將自己所承擔的相關研究項目引入到實踐教學環節;第五,學校出臺相關政策,對指導學生科創活動的教師計算教學工作量并給予資助和獎勵。

2.借助學校統一實習平臺———“頂崗支教”的實踐教學模式

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隨著社會管理體制建設的不斷完善和教育教學改革的不斷深入，地方院校行政管理專業應用型本科人才培養模式存在著人才培養目標滯后、專業設置不科學和專業教育特色不明顯等問題，而以上問題的解決之道在于立足于基本知識體系維度、應用維度和人才培養模式維度等三個維度，并具體從目標定位、教學體系、培養方案、課程設置和教學方式來構建行政管理專業應用型人才培養模式。

【關鍵詞】

行政管理專業；應用型人才；培養模式

地方本科院校是行政管理專業應用型本科人才培養的重要載體，擁有豐富的公共管理專業本科應用型人才培養資源。隨著我國行政體制改革的日益的深入和社會管理體制的不斷完善，如何結合教育部新的高校本科專業體系和要求，培養適應未來經濟社會發展的公共管理領域的高層次人才已成為地方高校未來必須破解的難題。地方本科高校承擔著為地方經濟發展和社會管理培養公共領域高層次應用型管理人才的歷史重任，如何結合地方經濟社會的實際情況來構建行政管理高層次應用型人才培養模式，則成為近期所必須思考和解決的核心問題。本文試圖以梧州學院為例，在總結當前我國地方院校行政管理專業本科應用型人才培養模式存在問題的基礎上，提出構建適應地方院校經濟社會發展并具有地方院校特色的行政管理專業本科應用型人才培養模式。

一、地方院校行政管理應用型人才培養的內在缺陷

根據2012年教育部新的高校本科專業目錄，行政管理專業是公共管理一級學科下設的專業之一（其他專業還有公共事業管理、土地資源管理、社會保障管理和城市管理等四個本科專業）。隨著我國學科的不斷發展和專業設置的日益科學，地方院校行政管理專業得到了前所未有的發展，行政管理專業應用型人才培養取得了長足進步，但是也存在著內在的缺陷。其一，人才培養目標滯后。目前，梧州學院行政管理專業的人才培養目標是培養具有一定理論修養和現代公共精神，掌握行政管理領域的基礎理論知識和專業技能，能在基層黨政機關、企事業單位、社會團體以及城鄉社區組織從事管理工作，能為地方經濟和社會發展服務的綜合素質較高的應用型高級專門人才[1]。可見，其主要取向是企事業單位的“管理層”、黨政機關的“官員”或“領導”、“高級”等“官僚型”人才培養，而不是大眾化的“事務型”人才培養，而后者才是吸納公共管理人才就業的主力軍[2]。這凸顯出我院行政管理專業專業人才培養目標滯后于國家產業結構調整、行政體制改革和社會基層管理體制建設的政策。其二，專業課程設置不科學。我院的行政管理專業專業教師雖然都來自公共管理領域的碩士或博士，但是由于教師們所畢業學校公共管理教育取向不同影響了專業課程設置的科學性。比如，來自以政治學取向較為濃厚高校的教師可能會偏重政治學方面課程的設置，而具有純管理學背景的教師則下意識建議多設置一些管理性的課程，并沒有全面考慮本專業的培養目標、課程體系等因素。另外，在課程的設置方面，偏重一些基礎理論課程，而培養專業技能的課程較少。其三，專業教育特色不明顯。專業教育特色不明顯主要體現在幾個方面：一是人才培養方案缺乏特色。2007年，我院設置了行政管理本科專業，為了體現專業特色，設置了電子政務方向。但是在人才培養方案中，并沒有體現行政管理專業（電子政務方向）的特色；二是教學過程沒有體現專業特性。雖然目前專業課程的教學分為理論教學和實踐教學，例如，《市政學》總共是51學時，其中34學時是用于理論教學，17學時是用于實踐教學，但是在教學過程中，還是偏重基礎理論知識的講授，而實踐教學往往流于形式，沒有真正開展；三是在能力考核方面，主要是以筆試的形式進行考核，試題的主要內容以理論知識為主，缺乏考核方式的創新，對學生將理論知識運用于解決實際問題等應用能力的考核還是不夠；四是就業教育缺乏方向感，在為學生做就業教育時沒有突出專業性特點，沒有明確就業的領域和崗位教育，導致學生沒有目的參加公務員和事業單位考試，最后導致競爭度較低的基層公務員沒人考，較高層級公務員競爭不過別人的尷尬局面，甚至會出現我院行政管理專業、漢語言文學類和工商管理類三個學科的畢業生共同競爭同一部門同一個崗位的現象。

二、地方院校應用型人才培養模式的構建分析框架

地方院校應用型人才培養模式的內涵主要包括三個方面：一是從知識的維度，應用型人才必須具備一定的知識的高層次人才。應用型人才其實是以通識知識為基礎、具備一定專業理論素養和某一領域操作技能的高層次人才，從這意義上，應用型人才應該具備通識知識、專業理論知識和專業技能的高層次人才；二是從地方性的維度，地方院校所培養的應用型人才的部分知識應來自地方，其技能的獲得亦源自地方，其去向應是服務于地方經濟社會的發展；三是從人才培養模式的維度，與其他人才培養一樣，應用型人才的培養也是由培養目標、教學體系、培養方案、課程設置和教學方式等五個方面構成的模式。知識、地方性和人才培養模式三個維度有機構成了一個有關地方院校行政管理專業應用型人才培養模式的分析框架。首先，基本知識維度。地方院校應用型人才的專業知識體系其實來自各個學科。這些來自不同學科的知識構成了專業的基本知識體系，而人才培養的過程其實就是根據專業的側重點將這些來自不同學科的知識有機結合在一起，使之從整體上形成學生的知識體系。專業知識體系是具有通識性和普適性的，其適用性是可以跨行政區域甚至是國界的。比如，行政管理專業知識主要來自政治學、管理學、經濟學、社會學和法學等學科的知識，并具體形成了諸如政府經濟學、公共政策分析、公共部門人力資源等體現專業性特點的知識，并有機形成專業知識體系，其次，地方性的維度。所謂的應用型人才其實質是在完成了學生基本知識體系基礎上在實踐層面上的提升和升華，應用型人才的實踐離不開其所處的經濟社會環境，應用型人才所獲得的知識和技能受到地方環境的制約和形塑。一是應用型人才所習得的知識具有濃厚的地方性色彩，特別是人文社會科學的專業，地域性知識往往成為應用型人才知識體系的重要組成部分；二是應用型人才所習得的技能亦具有強烈的地方性特征，地方院校培養人才的目標主要是服務地方經濟社會發展，鼓勵學生習得滿足地方經濟社會發展所需要的技能，同時地方經濟社會為學生習所提供的實踐場所從某種程度上也塑造著學生所習得技能的內容和特點；三是應用型人才主要服務去向是地方，為地方經濟社會發展提供力所能及的貢獻。最后，人才培養模式的維度。人才培養模式是指為實現培養目標而采取的培養過程的構造樣式和運行方式，是在一定的教育思想指導下，對人才培養目標、內容、培養方案、培養規格、學制及教學過程等諸要素的組合，它主要包括專業設置、課程模式、教學設計和教學方法等構成要素[3]。從這意義上，人才培養模式是一個由培養目標、教學體系、培養方案、課程設置和教學方式等五個方面要素構成的體系。綜上所述，地方院校應用型人才培養模式是由知識、地方性和人才培養模式等三個維度有機構成的。這一有關地方院校應用型人才培養的構建框架為地方院校行政管理專業人才培養模式的構建提供了一個有效的分析框架。

三、地方院校行政管理專業應用型人才培養模式的構建

根據上文所構建的分析框架，行政管理專業應用型本科人才培養模式是指在一定的教育思想指導下，為培養適應公共管理領域技能型人才而采取的培養過程的標準樣式。因此，本文以上文所構建的分析框架為指導，并結合行政管理專業的特征，從人才培養目標、教學體系、培養方案、課程設置和教學方式等五方面著手，試圖構建地方院校行政管理專業應用型人才的培養模式。

（一）面向地方的人才培養目標。

人才培養目標的確立以學校的定位為基礎，學校的定位為人才的培養目標指明了方向。行政管理專業應用型本科人才培養目標需要在參考學校的定位的基礎上制定。梧州學院在綜合考慮廣西高等教育規劃、梧州未來經濟社會發展的預期和梧州學院所面臨的內外挑戰的基礎上，提出了“力爭用十年的時間，建成一所立足梧州，輻射兩廣，服務西江經濟帶，面向東南亞，特色鮮明的地方性應用型大學——梧州大學”的定位。從這意義上，梧州學院的定位，由此確立行政管理專業人才培養的目標：一是行政管理專業人才培養的地域定位必須以梧州為基礎，輻射兩廣和北部灣經濟區；二是行政管理專業人才的流向是基層，主要為基層黨政機關、司法機關和農村社會培養公共領域管理的高級應用型人才；三是行政管理專業人才培養以應用能力培養為根本，以通識教育為基礎，著眼于提高學生的行政管理領域的基礎理論知識和專業技能，并具備運用所掌握的理論知識和技能解決實際問題的能力，為學生適應未來基層社會公共管理崗位和可持續發展奠定基礎。

（二）以能力培養為中心的教學體系。

在明確了行政管理專業專業人才培養的地域定位、流向和培養定位之后，設計出切合可行、便于操作的培養方案就成為實現培養目標的關鍵。構建以能力培養為中心的行政管理專業應用型本科人才培養體系可以從以下兩個方面展開：一是理論教學體系的構建。在理論教學體系的構建過程中，確立“基礎＋專業方向”的模塊化、縱向化的培養體系，保證人才培養的專業化、多元化發展，增強學生對經濟社會發展人才需求的適應性。二是實踐教學和素質拓展體系的構建。實踐教學是在理論教學的基礎上，提高學生素質的教學方式。根據不同的實踐領域，可將實踐教學分為以校園為載體、以項目（課題）為載體和以就業實習基地為載體的三種方式，因此，實踐教學體系的構建以這三種實踐方式為基礎，學生可根據不同的專業方向、未來就業取向和能力特點選擇不同的實踐方式。首先，就以校園為載體的實踐而言，鼓勵公共管理專業的同學積極參與校級和系級團委和學生會以及學生社團活動，在參與這些活動的過程中學會公共管理的基本技能；其次，針對有研究興趣傾向的學生則鼓勵他們參與老師的科研項目或者向學校申請科研項目，在主持或參與科研活動中學會基本的科研基本素質培養；最后，就業實習基地是在學生在校園實踐和科研項目實踐中積累一定的專業素養和技能的基礎上，為他們提供未來職業選擇的一個學習平臺，旨在為學生未來的就業選擇提供技能培訓。總之，以能力培養為重心的兩大教學體系的整體構建，是培養知識、能力、素質和諧發展的高素質行政管理專業應用型本科人才的內在要求[4]，也是適應我國行政體制改革和社會管理體制創新的客觀需要。

（三）“三段式”的培養方案。

根據以能力為中心的行政管理專業人才教學體系和以“基礎＋專業方向”的模塊化、縱向化的培養體系，行政管理專業應用型本科人才培養方案可劃分為兩個階段，即分為“學科基礎階段”和“專業方向階段”[5]。學科基礎培養階段主要進行基礎教育，例如設置一些美學、倫理學等通識課程，通過認知、技能、情操意志等方面的學習，為專業培養階段的學習提供基本的知識貯備和理論基礎；專業方向培養階段主要是解決“專業針對性、理論應用性”的問題，旨在突出行政管理專業的專業特征，應設置若干個專業方向，主要進行專業理論知識與實踐解決問題能力的培養。

（四）“模塊化”的課程設置。

根據培養方案的“兩段式”模式，行政管理專業課程設置必須有自己專業的特點。首先，在專業方向上，應結合應用型人才的培養目標，面向為地方經濟和社會發展服務基層單位，主動適應行政體制改革和社會基層管理體制建設，強調突出專業的方向性和應用性；其次，要以應用能力為根本設置課程體系。具體可以采取專業方向課的“模塊”化設置方式，根據不同的專業方向可設置不同的專業方向模塊，比如城市管理課程模塊、社區管理課程模塊、農村社會行政管理課程模塊、基層政府人力資源管理課程模塊、社會保障課程模塊等等。專業方向課程模塊化設置應特別注意平衡基礎教育和專業能力培養之間的關系，在保證最基本專業知識儲備的同時，還要具有進一步拓展和延伸專業知識的能力，這樣的專業設置，可較好地解決厚基礎教育與強專業能力培養的矛盾[6]。行政管理專業學生還應在完成“學科基礎課程”和“專業主干課程”的基礎上，根據自己的興趣、能力和性格特點及未來就業取向選擇不同的專業方向。另外，學生還可以同時選擇多個課程模塊，并由專業老師負責指導，實行專業方向的本科生導師制，這樣即可發揮教師個人的特長，同時又可以滿足不同學生的不同需要。

（五）創新教學方式。

應遵循“理論與實踐結合”、“課內與課外相結合”[7]和“基礎教育與專業教育結合”的原則，創新教學方式，通過創新驅動教學發展，構建多樣化教學模式。為了培養學生的實踐能力，應合理分配理論課學時和實踐課學時，創新實踐教學方式，避免實踐課出現“換湯不換藥”的情況。應將教學課堂由教室內轉換到課程實習基地，并建立常態化的課程實習機制，采用理論與實踐相結合的教學方式，以提高學生運用理論知識解決實際問題的能力；另外，還應注重培養學生的創新精神，可設置相應的創新系列課程，如農村公共管理系列課程、城市社區管理系列課程等，并建立相應的激勵機制，鼓勵學生爭取實踐創新學分[8]。

四、結語

行政管理專業應用型人才培養模式的建設正確回應了國家和廣西的有關政策，立足于梧州學院的實際情況，著眼于未來，符合時展的潮流。但是需要注意的是，行政管理專業應用型人才培養應避免走向另一個極端，即過度強調行政管理專業的應用性和技術性，偏向人才培養的“工具性”而喪失了其內在的“價值性”，致使學生散失了對公共領域的公共性價值理念、公共服務精神以及社會責任感的理性認識[9]。如何平衡行政管理專業應用型人才培養的“工具性”和“價值性”是本文尚未解決的重要問題，也是我們未來的應用型人才培養實踐中所必須解決的問題。

作者：田鈺燕 劉克漢 單位：梧州學院

〔基金項目：2013年度新世紀廣西高等教育教學改革工程立項項目“‘以人為本’的地方高校教學質量保障與監控體系構建與實踐”（項目號：2013JGZ158）和梧州學院2014年校級教育教學改革工程立項項目《梧州學院公共管理類專業本科應用型人才培養模式探究》（項目號：WYJG2014B024）的階段性成果。〕

參考文獻：

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[6]張宏喜:應用型本科人才培養方案制定的原則與實踐——對安徽科技學院應用型本科教育的思考[J].安徽科技學院學報[J],2009(1):68.

篇(5)

PublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324．）。顯然，這兩種立場都沒有脫離公共利益這個核心問題：前者以“公共部門如何實現和服務于公共利益”為焦點；后者以“公共利益是怎樣被實現的”為焦點。進一步對比可以發現，前一種主張所說的公共利益多半是抽象的，而后一種主張則意指現實的公共利益，它與公眾利益密切相關。

事實上，研究公共利益時有兩個關鍵問題不容回避。第一，公共利益是抽象的（虛幻的）還是現實的（具體的）？第二，公共利益與共同利益完全一致嗎？圍繞這兩個問題，本文將在區分公共利益和共同利益概念差別的基礎上，界定公共利益的本質內涵；進而力圖闡明公共利益乃是現代公共管理的本質問題。

一、對“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是兩個容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個英文詞與其相對應，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時，是指“兩個人或更多人，或者是團體、社會的絕大多數人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時它指“影響所有人或絕大多數人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第277頁、第612頁。）

可見，“共同利益”首先是指“多數人”的利益。“多數人”可能是指兩個人、少數幾個人、絕大多數人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。

同時，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動相關。它不局限于某個單個的個體，不可能也不應該為其所獨有。這是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關系的產物。我們將分別闡述這兩種指代關系。

（一）共同利益與共同體利益

共同體是個寬泛的概念。一個組織、一個社區、一個地區、一個國家甚或是整個人類社會，都可以分別看作是共同體。作為現實的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進行考察時，可以采取幾種視角：一是以單個的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對關系為單元，分析共同利益的相對性。

1.共同體的規模與共同體利益

共同體是由相關成員組成的。其成員數量的多少，影響著共同體利益的內容。既然共同體利益不局限于某個或某些特定成員，它就應該是絕大多數成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規模越小，共同體利益的內容越簡單、越狹窄；共同體規模越大，共同體利益的內容越復雜、越廣泛。但無論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。

最為主要的是，共同體規模制約著共同體利益的認可和確認。在共同體規模較小的情況下，利益聚合比較容易實現；或者說共同利益容易被認可和確認。隨著共同體規模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難，因此也只能在形式上用絕大多數人的共同利益來代表共同體利益。這在實踐中存在困境：“少數服從多數”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數人的利益？

通常認為，不管采取怎樣的表達機制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實質上的“普遍性”或“差異性”。如果少數人的利益被忽略或侵犯了，他們就會游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現，共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認，但在實際上應該得到實現。就是說，共同體利益并不以大多數人主觀的確認和認可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時期內沒有得到確認和認可的利益。

比如，人們在和平時期可能并不會感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時，任何成員都不可能否認共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過程中，共同體賴以生存的自然環境可能被“無意”地破壞了，此前似乎沒有人意識到“外生的”自然環境也是共同體利益；當共同體的發展受到自然環境的懲罰或威脅時，保護自然環境就會理所當然地成為共同體利益。可見，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。

這表明，共同體利益并不否認差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。

2.共同體的性質與共同體利益

以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實上，除了規模之外，共同體的性質也是影響共同體利益的重要因素。比如，對于組織這類利益共同體來說，我們可以簡單地將其區分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因為性質和價值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說，“‘公共’與‘私營’之間的根本區別并不是政府與私營部門之間的區別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區別”（注：DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublic

Management

Journal,Volume2,Numberl,1999．）。

在這里，政府被看作是代表和維護公共利益的公共部門。這種傳統的看法受到了公共選擇理論的挑戰。公共選擇學派認為，政府也是有自身利益的，因而并不見得能夠代表公共利益。事實上，這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會這個共同體的利益。傳統觀點認為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來，兩者可能相分離。可見，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。

3.共同體的層次與共同體利益

既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實體，那么就應該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關系。從縱向一體化的角度而言，人類社會這個最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體，國家本身也可以看作是次級的共同體。基于國家利益，一些國家在工業發展的過程中對生態環境造成了極大的破壞，這是對人類社會整體利益的威脅；同樣，一些核大國發展核力量形成核威懾也是對人類社會安全與和平的挑戰。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。另一方面，可持續發展戰略的提出以及其他形式的國家間合作，則是協調國家間利益關系、維護人類社會“共同體利益”的措施。

這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關系的分析。從嚴格的意義上說，政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體，那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內也都有相當的合理性。但它們與國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明：不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上，國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。

上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規模的擴大和層級的提升，共同利益聚合的過程涉及到復雜的利益關系。同時，在探討共同體利益是否是共同利益時，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因為低層級共同體的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。

（二）作為利益關系產物的共同利益

在探討共同體利益時，實際上是從靜態意義來理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達了利益主體橫向的利益關系。通常認為，“由于利益自我性和社會性的作用，任何利益關系中都包含著三種利益內容，即利益關系兩個原構利益主體的利益及其相互結成的共同利益”。確切地說，共同利益乃是“利益關系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學基礎》，北京大學出版社，1995年版，第60、61頁。）。對此我們可以進一步地引伸：

1.共同利益的本質屬性

如果我們承認利益的普遍性以及利益驅動假設的話，那么就同樣應該承認利益關系的普遍性。也就是說，不同利益主體之間可能會發生潛在的或現實的利益關系。但在利益關系形成的過程中，由于“原構利益主體”的性質不同，所產生的“第三種利益”也可能具有不同的性質。兩個公共機構基于公共目的而產生的利益關系及共同利益，顯然與兩個私營部門基于私人目的產生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關系產生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質，也可能具有公共的性質。

2.共同利益的動態變化性

盡管利益關系具有相對的穩定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關系發生變化，那么其所產生的“第三種利益”也會隨之變化。從這一意義上說，共同利益也具有動態變化性，而且在變化過程中其主體內容也將有所調整。這使得共同利益本身也是一個難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內容發生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會變化；如果兩者同時發生變化，那就意味著利益關系本身發生了變化。顯然，兩個私營機構為壟斷市場而形成的利益關系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務而形成的利益關系及其共同利益有著本質的區別。這意味著共同利益作為利益關系的產物，可能在其動態變化過程中改變其公共的或私人的屬性。

由此可見，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎的利益關系的本質屬性及其動態變化性。或者說，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應該如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本質屬性

從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國行政管理》，2000年第8期，第37頁。），盡管二者之間具有某種特殊的聯系。要揭示兩者之間的關系，還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

（一）公共利益的內涵

按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，public意味著“公眾的、與公眾有關的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第1196頁。）在這里，公眾是一個集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關。不過這個由單個公眾以一定方式組成的共同體，與由單個個體組成的私人性質的共同體存在實質性差別。前已述及，共同體的性質和價值取向決定了共同體利益的性質。基于這種認識，公眾組成的共同體已經包含著公共性而不是私人性的內涵。

其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關的”，它與公眾利益密切相關（這也決定了現代公共管理轉向公眾立場是合情合理的）。不過，公眾利益并不能代替公共利益。因為公眾利益既有純私人性質的，也有公共性質的；公眾除了消費公共物品之外；還大量地消費私人物品。反之，公共利益則應該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個純粹抽象的概念。

再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學派看來，政府也具有自利性，但誰都無法否認政府是公共利益的代表者和維護者。在這一方面，往往存在認識上的誤區：即因為政府是代表者和維護者，而認為公共利益只能由政府來維護、增進和分配。這排除了政府以外社會主體的補充作用。事實上，西方國家大量出現的志愿性團體、社區自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第4頁。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護和增進公共利益。

（二）公共利益的本質屬性

作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個與私人利益相對應的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當成一種價值取向、當成一個抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒有告訴人們公共利益包括哪些內容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。

1.公共利益的客觀性

公共利益不是個人利益的疊加，也不能簡單地理解為個人基于利益關系而產生的共同利益。不管人們之間的利益關系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因為這些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發展，盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識到。

2.公共利益的社會共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數成員，那么它就應該具有社會共享性。這可以從兩個層面來理解。第一，所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實上也是對公眾利益的潛在威脅。

以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務是公共利益主要的現實的物質表現形式。一般認為，“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第26頁。）如果將非排他性看作是源于產權而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質。而非競爭性則從實際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質表現形式；進而，公共物品的現實性決定了公共利益也是現實的而非抽象的。

需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認這樣的公共物品的確存在，但不能借此認為所有的公共物品都應該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實上是通過多層次、多樣化的公共物品來實現的。

從縱向上來說，我們可以根據共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性：(1)全球性或國際性公共物品：世界和平、一種可持續的全球環境、一個統一的世界商品及服務市場和基本知識，都是國際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第131頁。）(2)全國性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國家安全和防務，發展初等教育，進行基礎設施建設，跨地區的公共設施（比如道路），都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎設施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區性公共物品：社區綠化與環境、社區治安、社區基礎設施等乃是社區性公共物品。

從橫向上來說，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎性的公共物品，主要是指基礎設施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會保障、疾病防治。(4)服務性公共物品，比如公共交通、醫療衛生保健等服務性公共項目。

由此可見，公共物品的層次性和多樣化實際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個抽象的概念，而是一個現實的概念了。這是現代公共管理探討公共服務的供給模式，從而確保公共利益的有效增進和公平分配的基礎。

三、公共利益：現代公共管理的本質問題

從上述對公共利益本質屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會共享性，既然它具有相對普遍的影響力，那么確保公共利益的增進和分配就應當是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣，對于這個問題有兩種截然不同的立場。傳統觀點基本上秉持著管理者的立場，即以政府公共管理作為核心研究對象。這對于探討政府這個最大的管理主體如何維護和增進公共利益是大有稗益的。不過，新公共管理運動的興起卻力圖改變這種立場，顧客取向和結果取向并不僅僅是政府公共價值觀念轉型的目標，它也蘊含著公共文化轉型的核心內容。同時，市場化供給機制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個人或公民團體的參與同樣能夠帶來有效的產出和更高的績效水平。因此，轉向公眾立場有相當的合理性和現實基礎。

站在公眾的立場上，公共利益是現實的。它表現為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個人對私人物品的需求相區別。后者可以通過在市場中進行自由選擇、自主決定而得到實現；而前者則需要集體行動、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統的公共責任所決定。但僅僅有公共責任并不能確保公共利益的實現，政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。

新公共管理運動的興起是對傳統政府理論和傳統公共行政理論的批判。批判的焦點在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對這一相對普遍的現實忽略不計，也應當承認政府能力的有限性。基于這兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實踐來看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經驗都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應當這樣理解：

第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關系是必然的理性選擇，也是通過多種途徑實現公共利益的組織基礎。

第二，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統責任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說，主張多元化供給并不能全盤否認政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。

第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過有效的、激勵性的制度安排來鼓勵其他社會主體參與供給，也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實現。

可見，政府的核心作用是不可替代的。這種核心作用還表現在它為其他管理主體進行公共管理提供了制度化的途徑。在這里，其他管理主體主要是指利他性、自愿性的非政府組織。私營部門雖然也參與其中，但其營利性的本質決定了它不可能上升為公共管理主體。由此可以認為，公共管理主體應該是以政府為核心的、多元化的開放主體體系。這也是與國外公共管理僅僅聚焦于公共部門相區別的一個標志。這種制度化的途徑為公共利益的實現提供了組織基礎。

篇(6)

我國從設立公共管理一級學科開始，迄今全國開設行政管理專業的高校有500多所，這些高校都開設了行政管理學這一專業核心課程。行政管理學課程經過十幾年的發展與改革，在課程內容體系設計、課程教學手段改進、課程教學方法改革與課程教材建設等方面取得了一定的成績。不同學校行政管理課程體系的設置各具一定的特色，但也存在一定的隨意性。與此同時，隨著市場經濟體制改革的逐步完善與行政體制改革的不斷深化，高校行政管理專業的內部教學與外部教學環境發生了顯著的變化。在此背景下，探討行政管理專業課程教學存在的問題及對策，確定指導行政管理專業課程體系設置的原則，對于確保行政管理專業課程體系科學性與合理性具有重要的現實意義與理論意義。目前，地方高校行政管理課程教學體系設置還存在不少的問題，制約了其培養高素質專業化公共管理人才的功能發揮。本文通過對五邑大學行政管理學課程設置現狀的分析，探討存在的突出問題，然后有針對性地研究完善我校行政管理學課程教學改革的對策，以期更好地推進我校行政管理學課程體系的建設與公共管理人才的培養。隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善與行政管理體制改革的不斷推進，國家與社會需要大量高素質的行政管理專業人才。為了適應此形勢的發展，五邑大學于2002年創辦了行政管理專業，隸屬于經濟管理學院，面向廣東全省招生。截止2013年，已向社會培養了5屆本科畢業生，這些畢業生廣泛分布在珠三角政府機關、企事業單位和社會團體等各類組織。經過10多年的學科建設與發展，我校行政管理專業現有全日制本科生約為200人，專職教師6人，其中副教授1人，講師5人；在任課教師的學歷結構中，具有博士學位者1人，在職攻讀博士學位者4人，初步形成了良好的學歷結構與合理的年齡梯隊。應該說，我校行政管理專業與校內其他專業相比，或者與國內其他同層次的高校相比，我們的起步較晚，底子也比較薄。雖然經過十年的發展，我們的師資力量得到了相當的發展，但與同層次高校相比，我校行政管理專業實力還不夠強大，在人才培養、課程設置、實踐教學等方面還存在較大的改進空間。

二、行政管理專業課程體系設置原則

由于受學校性質、學校傳統和學校師資等方面的影響，不同學校課程體系的設置各具一定的特色。我校行政管理專業隸屬經濟管理學院，學院擁有應用經濟學、管理科學與工程、企業管理、會計學等省級與校級重點建設學科，在此背景下，經濟管理類課程在我校行政管理課程占有較大的比重。行政管理專業課程設置需要反映社會需求的變化，具體表現在以下幾方面原則：1.滿足社會需求原則在新公共管理的浪潮下，服務型政府與責任型政府的治理思想對政府官員的執政觀念、知識結構、能力索質等方面提出了更高的要求，顯然，行政管理專業教育也必須適應政府體制改革的要求。這些反映在課程體系的設置上就是要求設置范疇具有動態性，突出地方高校的專業特色與辦學特色，適當考慮學生就業的需求，來適應政府行政體改革的深化與市場經濟體制改革的潮流。2.政治性原則同一般管理學相比，行政管理學具有鮮明的政治性，它是研究國家權力機關的執行機關依法管理國家事務、社會公共事務和機關內部事務的客觀規律的科學。國家通過各級行政管理機關，運用各種手段，對國家事務的管理，包括行政機關自身的管理以及行政機關對經濟和社會生活的管理。區別于其他管理學，行政管理學是研究國家治理與培養各級國家機關公務員的政治性學科，這就決定其課程體系設置不能忽視相關政治性內容。3.社會性原則行政管理專業培養目標是能夠服務于基層民主政治建設、化解社會矛盾以及進行社會管理和服務的人才，能夠勝任社區管理、流動人口管理、社會治安、社區調解、突發案件應急處置等社會管理事務工作。要求學生掌握行政管理的基本理論與方法和中國政府的基本知識，熟悉我國政府目前工作的基本原則、方針、政策和法律。在設置課程體系時，要體現現代公共管理領域日益擴大與事務繁雜的特征，將理論教學與實踐教學、實習基地教學相結合，確保課程設置能反映行政管理專業社會性日益增強的趨勢。4.綜合性原則由于政府公共行政管理涉及的對象和事務幾乎無所不包，每個人“從搖籃到墳墓”都離不開政府這只有形的手。行政管理學必須研究涉及各個方面的管理問題，這是由政府公共行政管理的復雜性、廣延性所決定的。行政管理學的綜合性主要體現在研究范圍的廣泛性和跨學科特性，其研究的對象涉及公共生活的各個層面，涉及的學科知識也呈現綜合性與多元化特點。作為指導國家治理與社會管理的重要學科，行政管理學吸收與運用了經濟學、管理學、政治學、社會學、心理學等的新成果。這就要求畢業生具有綜合的分析問題和解決問題能力和較好的文字和口頭表達能力，必須具備許多相關學科的知識。5.實踐性原則行政管理學是一門理論與實踐現實緊密聯系的應用性學科，只有理論學習與實踐操作相結合，才能掌握行政管理活動的精髓。實踐性是行政管理的基本特征，也是行政管理的生命力基礎。如果不能在實踐中去分析問題與解決問題，行政管理就失去了現實意義與活力來源。反映在課程體系設置中要注意加大操作性課程與實驗性課程，通過實踐教學環節，使學生真正做到理論聯系實際與學以致用。

三、我校行政管理專業課程設置的缺陷分析

1．政治學課程較多，經管類課程較少目前，我校行政管理專業設置了西方行政史、政治學原理、國家公務員制度、行政組織理論等政治學色彩較重的課程，且這些課程所占比重比較大。經管類必修課只設置管理學原理、微觀經濟學、政府經濟學、基礎會計等課程，比重比較低。這種課程體系設置不夠合理，畢竟管理專業的很多課程需要經濟學基礎作為支撐，很多課程比如社會保障學、公共政策分析的很多課程都是建立在西方經濟學的基礎上［1］。同時，我校行政管理專業的畢業生大多數從事企業人力資源、辦公室行政后勤等與經濟管理相關的工作，如果行政管理專業的畢業生不懂經濟學的知識，顯然難以適應社會的需要。2．理論性課程較多，操作性課程較少由于學科特點，目前，國內高校行政管理專業課程體系在設置上，還偏重于理論性知識的灌輸，而忽視操作性技能的傳授。據統計，我校理論性課程占行政管理專業課程設置的比例約為50％～60％，而培養學生行政能力和技能方法的課程比例不到30％。由于過度重視理論知識傳授，教師往往只關注術語、概念、法律、法規、制度等的解釋與說明，教學過程比較沉悶，造成學生被動接受純粹知識，無法喚起學生的學習欲望與主動性。而教師也因一個人唱“獨角戲”，容易在講授中冷場與缺乏師生間的互動反饋，最終造成教學效果不盡如人意。3．定性課程較多，定量課程較少我校行政管理專業的入學學生均為歷史、政治類考生，數理基礎相對較差，在行政管理專業課程設置與規劃時必須考慮這種現實情況。定量分析方法是行政管理專業的重要教學內容之一，也是行政管理研究的重要工具與未來發展趨勢。但是，現有的課程設置還倚重從抽象理論到具體實際的傳統教學思路，造成定性類的課程占大多數，而定量類的課程偏少，僅限于微觀經濟學、政府經濟學兩門課程，一些計量方法如SPSS、STATA更沒有涉及，這在一定程度上造成了我校行政管理畢業生缺乏數理量化分析能力。另外，定性課程開設過多造成本應開設的其他學科的課程因學時有限被壓縮或精簡，導致行政管理專業綜合性、復合性的學科特點被抹殺［2］。4．講解國外理論的內容較多，國內行政理論內容較少美國的行政學在世界行政學領域一直處于領先地位，行政管理學的許多重大理論發展、著名行政學家及其代表作大多產生于美國。美國出現了一批重量級學者，1887年美國人威爾遜的《行政研究》，1900年美國人古德諾的《政治與行政》以及1926年美國人懷特的《行政學導論》，1927年威勞貝的《行政學原理》，1936年美國人高斯的《公共行政的邊界》等著作的出版，對行政管理學的產生與發展做出了巨大的歷史貢獻。由于美國對公共行政學的巨大貢獻與影響力，以至于凡是論及行政學必稱是美國行政學。在實際教學中，無論是講授內容選擇還是時間分配上，出現了這么一個誤區：講授國外行政管理學理論尤其是美國行政管理理論偏多，講授現代行政管理學理論尤其是國內行政管理學理論偏少。5．課堂教學課時較多，實踐教學較少五邑大學作為一所地方性院校，其專業教師學術交流與訪問的機會較少，與外界的溝通條件不足，因此更多地專注于課堂教學。一些老師認為只要把每節課上好就是完成教學任務了，而較少考慮到校企合作，校政合作等社會實踐的環節。行政管理課堂教育“一言堂”的現象依然存在，課后的實習鍛煉比較少。課程設置與教學內容的安排多偏重于理論知識的傳授，而忽視了將理論運用于實踐方面的鍛煉，沒有形成學生適應地方需要的專業能力和綜合素質，沒有體現出普遍性和地方性，綜合化與具體化的銜接與融合。這樣的課程設置必然產生重理論、輕實踐的結果，必然不能適應當代社會對行政管理人才的需求。

四、我校行政管理專業課程體系的完善措施

行政管理專業人才培養主要是通過課程教學來實現的，課程是實施行政管理專業人才培養的主要載體，行政管理專業課程既包括一般常規意義的理論課程，也包括為社會培養優秀人才的實踐教學環節和各項有針對性的課外活動和社會實踐活動。因此，行政管理專業課程設置改革應該著重于課內課程改革與課外實踐改革。1．合理規劃課程設置科學的課程規劃對行政管理專業人才培養目標的實現至關重要，教師應該堅持以學生為主體，進行課程體系改革，構建“寬基礎、活模塊”的課程模式。具體做法是建立一個基礎課程模塊與若干個方向模塊，學生在完成基礎課程模塊之后，可以根據自己的興趣愛好或未來發展的需要，選修其中一個或若干個方向模塊的課程。這些方向模塊有：公務員考試或崗位模塊、企業行政管理方向模塊、公共管理方向模塊、繼續深造模塊、基本專業技能模塊［3］。建議刪除或合并一些過時、交叉、重復、理論與實踐嚴重脫節的課程與教學內容，適當調整與更新現有教學內容，增加情景模擬、角色扮演、案例討論、社會調查等方面的教學內容與學時，培養學生從事行政管理工作所必需的理論知識與專業技能。2．調整理論課程和實踐課程比例針對理論性課程和實踐性課程比例失調的現象，我們應調整現有專業課程體系。行政管理課程設置要體現動態性，根據經濟社會發展的需要，降低傳統理論課程所占的比重。首先要轉變課程體系設置偏重理論性知識灌輸，輕視操作性技能的傳授教學理念，要根據實際情況適當壓縮理論課程模塊中部分課程課時，增加培養學生行政能力和應用能力的課程學時，適當弱化理論教學，強化實操教學。再者，在傳授理論知識時，可以通過情景模擬教學，即讓學生分組扮演各種角色，身臨其境，熟悉行政工作各個環節的操作程序與規范。最后，要做到理論與實踐相統一，在理論教學的同時帶領學生走出校門、深入社會，在實踐中加深學生對行政管理理論的理解，讓學生更深刻認識政府行政管理活動的規律。3．調整定性課程和定量課程比例我校在設置行政管理課程體系時一定要處理好定性課程和定量課程之間的關系，在課程體系上，要構建政治學、經濟學、法學和管理學、行政學合理配置的模塊結構，既要保證行政管理專業的本色，又要具有經濟行政特色，同時要充分體現寬口徑、厚基礎、應用型的人才培養理念［4］。具體做法如下：適當壓縮諸如西方行政史、市政學、比較政治制度等定性課程或把它們作為選修課程開設。同時，要確保諸如政府經濟學、公共政策定量分析等定量課程開設成功，設置足夠的學時保證學生能夠掌握基本理論知識與定量分析技能。在技術類課程方面，可以開設諸如行政績效評估技術、公共政策分析技術等定量課程，鼓勵學生選修外專業開設的課程，如工商管理專業開設的計量經濟學、經濟學專業開設的金融學等，以提高行政管理專業學生的量化分析問題能力。4．適當減少政治類課程總量政治學類課程所占比重過大是制約課程體系發展的重要原因，要解決這個問題可以參考廈門大學政治學與行政學系的做法。廈門大學曾經對行政管理專業人才的培養方案進行了兩次較大幅度的調整與修訂，刪除或合并過時、交叉、重復的課程及教學內容，并大量增加作為學科新基礎或反映學科前沿的實踐性、應用性強的課程［5］。建議我校在今后設置行政管理專業課程體系時，一方面，教學內容盡量反映公共行政學科和領域的最新成果，尤其是政府治理方面的成果；另一方面，要打破行政管理學自身的理論體系，與經濟學、管理學、社會學、心理學等相關學科密切結合，調整后的課程體系有利于學生專業能力的培養。突出行政管理學理論教學體系與實驗教學體系并重的原則，理論教學與實驗教學的內容相互穿插、互相補充的方法。5．增加實踐性課程學時經過十幾年的發展，我校行政管理學課程教學體系日漸完善，但在行政管理實驗教學與建設方面還沒有給予足夠的重視，不論是設備投入還是行政管理實驗教學都十分缺乏，不能滿足行政管理學課程教學與社會對行政管理人才的需要。目前，行政管理理論知識傳授和實踐教學也需要根據科學研究的目的，通過變革、控制或模擬行政管理對象，使行政管理事務、過程得以發生或再現，從而去認識公共管理現象、性質及其規律。因此，我校要高度重視實驗教學，不斷加大投入力度，加強實驗教學隊伍建設，推進公共管理實驗教學改革，強化實驗教學管理，確保實驗教學在公共管理學課程教學體系的重要地位；要以培養學生的創新精神和實踐能力為宗旨，以實踐教學內容改革與整合為重點，創新公共管理課程實踐教學體系；要將課程理論教學實踐教學整體統籌考慮，構建循序漸進的公共管理學課程實驗教學方案，從而促進公共管理實驗教學資源優化配置，以開拓學生視野，促進他們去思考解決問題的多重方案。以培養學生能力為中心，積極進行教學模式改革的探索，實行“走出去”和“請進來”相結合的教學模式。“走出去”就是鼓勵教師利用寒暑假帶領學生走出校門，深入社區與政府部門，通過見習觀摩、社會調查、社區服務來加深對社會的了解；“請進來”就是吸收一部分具有較高理論修養的優秀行政干部加盟教師隊伍，聘請公共部門政府官員來我校舉辦相關學術講座。要加大產學研基地的聯系工作，多與實習單位溝通、協調，密切雙方之間的關系，確保產學研合作教育具有穩定的基地；制定教師實踐育人的規定和政策，加大教師培訓力度，不斷提高教師實踐育人水平。

五、結語

篇(7)

公共管理研究通常有兩種截然不同的立場：管理者的立場和公眾的立場。站在管理者的立場上，公共管理研究主要關注作為公共利益代表者和維護者的公共部門，如何才能對公共事務進行有效的管理。站在公眾的立場上，公共管理研究主要關注“公民怎樣才能從政府那里得到他們所需要的東西”（注：HowardFrant:UsefultoWhom?PublicManagementResearch,SocialScience,andtheStandpointProblem,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324．）。顯然，這兩種立場都沒有脫離公共利益這個核心問題：前者以“公共部門如何實現和服務于公共利益”為焦點；后者以“公共利益是怎樣被實現的”為焦點。進一步對比可以發現，前一種主張所說的公共利益多半是抽象的，而后一種主張則意指現實的公共利益，它與公眾利益密切相關。

事實上，研究公共利益時有兩個關鍵問題不容回避。第一，公共利益是抽象的（虛幻的）還是現實的（具體的）？第二，公共利益與共同利益完全一致嗎？圍繞這兩個問題，本文將在區分公共利益和共同利益概念差別的基礎上，界定公共利益的本質內涵；進而力圖闡明公共利益乃是現代公共管理的本質問題。

一、對“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是兩個容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個英文詞與其相對應，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時，是指“兩個人或更多人，或者是團體、社會的絕大多數人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時它指“影響所有人或絕大多數人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第277頁、第612頁。）

可見，“共同利益”首先是指“多數人”的利益。“多數人”可能是指兩個人、少數幾個人、絕大多數人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。

同時，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動相關。它不局限于某個單個的個體，不可能也不應該為其所獨有。這是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關系的產物。我們將分別闡述這兩種指代關系。

（一）共同利益與共同體利益

共同體是個寬泛的概念。一個組織、一個社區、一個地區、一個國家甚或是整個人類社會，都可以分別看作是共同體。作為現實的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進行考察時，可以采取幾種視角：一是以單個的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對關系為單元，分析共同利益的相對性。

1.共同體的規模與共同體利益

共同體是由相關成員組成的。其成員數量的多少，影響著共同體利益的內容。既然共同體利益不局限于某個或某些特定成員，它就應該是絕大多數成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規模越小，共同體利益的內容越簡單、越狹窄；共同體規模越大，共同體利益的內容越復雜、越廣泛。但無論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。

最為主要的是，共同體規模制約著共同體利益的認可和確認。在共同體規模較小的情況下，利益聚合比較容易實現；或者說共同利益容易被認可和確認。隨著共同體規模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難，因此也只能在形式上用絕大多數人的共同利益來代表共同體利益。這在實踐中存在困境：“少數服從多數”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數人的利益？

通常認為，不管采取怎樣的表達機制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實質上的“普遍性”或“差異性”。如果少數人的利益被忽略或侵犯了，他們就會游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現，共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認，但在實際上應該得到實現。就是說，共同體利益并不以大多數人主觀的確認和認可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時期內沒有得到確認和認可的利益。

比如，人們在和平時期可能并不會感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時，任何成員都不可能否認共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過程中，共同體賴以生存的自然環境可能被“無意”地破壞了，此前似乎沒有人意識到“外生的”自然環境也是共同體利益；當共同體的發展受到自然環境的懲罰或威脅時，保護自然環境就會理所當然地成為共同體利益。可見，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。

這表明，共同體利益并不否認差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。

2.共同體的性質與共同體利益

以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實上，除了規模之外，共同體的性質也是影響共同體利益的重要因素。比如，對于組織這類利益共同體來說，我們可以簡單地將其區分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因為性質和價值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說，“‘公共’與‘私營’之間的根本區別并不是政府與私營部門之間的區別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區別”（注：DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999．）。

在這里，政府被看作是代表和維護公共利益的公共部門。這種傳統的看法受到了公共選擇理論的挑戰。公共選擇學派認為，政府也是有自身利益的，因而并不見得能夠代表公共利益。事實上，這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會這個共同體的利益。傳統觀點認為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來，兩者可能相分離。可見，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。

3.共同體的層次與共同體利益

既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實體，那么就應該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關系。從縱向一體化的角度而言，人類社會這個最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類社會看成是由國家組成的共同體，國家本身也可以看作是次級的共同體。基于國家利益，一些國家在工業發展的過程中對生態環境造成了極大的破壞，這是對人類社會整體利益的威脅；同樣，一些核大國發展核力量形成核威懾也是對人類社會安全與和平的挑戰。這是國家利益與人類社會整體利益的沖突。另一方面，可持續發展戰略的提出以及其他形式的國家間合作，則是協調國家間利益關系、維護人類社會“共同體利益”的措施。

這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關系的分析。從嚴格的意義上說，政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體，那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內也都有相當的合理性。但它們與國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明：不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上，國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。

上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規模的擴大和層級的提升，共同利益聚合的過程涉及到復雜的利益關系。同時，在探討共同體利益是否是共同利益時，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因為低層級共同體的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。

（二）作為利益關系產物的共同利益

在探討共同體利益時，實際上是從靜態意義來理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達了利益主體橫向的利益關系。通常認為，“由于利益自我性和社會性的作用，任何利益關系中都包含著三種利益內容，即利益關系兩個原構利益主體的利益及其相互結成的共同利益”。確切地說，共同利益乃是“利益關系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學基礎》，北京大學出版社，1995年版，第60、61頁。）。對此我們可以進一步地引伸：

1.共同利益的本質屬性

如果我們承認利益的普遍性以及利益驅動假設的話，那么就同樣應該承認利益關系的普遍性。也就是說，不同利益主體之間可能會發生潛在的或現實的利益關系。但在利益關系形成的過程中，由于“原構利益主體”的性質不同，所產生的“第三種利益”也可能具有不同的性質。兩個公共機構基于公共目的而產生的利益關系及共同利益，顯然與兩個私營部門基于私人目的產生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關系產生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質，也可能具有公共的性質。

2.共同利益的動態變化性

盡管利益關系具有相對的穩定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關系發生變化，那么其所產生的“第三種利益”也會隨之變化。從這一意義上說，共同利益也具有動態變化性，而且在變化過程中其主體內容也將有所調整。這使得共同利益本身也是一個難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內容發生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會變化；如果兩者同時發生變化，那就意味著利益關系本身發生了變化。顯然，兩個私營機構為壟斷市場而形成的利益關系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務而形成的利益關系及其共同利益有著本質的區別。這意味著共同利益作為利益關系的產物，可能在其動態變化過程中改變其公共的或私人的屬性。

由此可見，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎的利益關系的本質屬性及其動態變化性。或者說，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應該如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本質屬性

從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國行政管理》，2000年第8期，第37頁。），盡管二者之間具有某種特殊的聯系。要揭示兩者之間的關系，還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

（一）公共利益的內涵

按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，public意味著“公眾的、與公眾有關的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務印書館、牛津大學出版社，1997年版，第1196頁。）在這里，公眾是一個集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關。不過這個由單個公眾以一定方式組成的共同體，與由單個個體組成的私人性質的共同體存在實質性差別。前已述及，共同體的性質和價值取向決定了共同體利益的性質。基于這種認識，公眾組成的共同體已經包含著公共性而不是私人性的內涵。

其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關的”，它與公眾利益密切相關（這也決定了現代公共管理轉向公眾立場是合情合理的）。不過，公眾利益并不能代替公共利益。因為公眾利益既有純私人性質的，也有公共性質的；公眾除了消費公共物品之外；還大量地消費私人物品。反之，公共利益則應該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個純粹抽象的概念。

再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學派看來，政府也具有自利性，但誰都無法否認政府是公共利益的代表者和維護者。在這一方面，往往存在認識上的誤區：即因為政府是代表者和維護者，而認為公共利益只能由政府來維護、增進和分配。這排除了政府以外社會主體的補充作用。事實上，西方國家大量出現的志愿性團體、社區自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第4頁。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護和增進公共利益。

（二）公共利益的本質屬性

作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個與私人利益相對應的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當成一種價值取向、當成一個抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒有告訴人們公共利益包括哪些內容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。

1.公共利益的客觀性

公共利益不是個人利益的疊加，也不能簡單地理解為個人基于利益關系而產生的共同利益。不管人們之間的利益關系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因為這些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發展，盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識到。

2.公共利益的社會共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數成員，那么它就應該具有社會共享性。這可以從兩個層面來理解。第一，所謂社會性是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實上也是對公眾利益的潛在威脅。

以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務是公共利益主要的現實的物質表現形式。一般認為，“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該物品的消費并不減少它對其他使用者的供應。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第26頁。）如果將非排他性看作是源于產權而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質。而非競爭性則從實際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質表現形式；進而，公共物品的現實性決定了公共利益也是現實的而非抽象的。

需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認這樣的公共物品的確存在，但不能借此認為所有的公共物品都應該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實上是通過多層次、多樣化的公共物品來實現的。

從縱向上來說，我們可以根據共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性：(1)全球性或國際性公共物品：世界和平、一種可持續的全球環境、一個統一的世界商品及服務市場和基本知識，都是國際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1997年版，第131頁。）(2)全國性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國家安全和防務，發展初等教育，進行基礎設施建設，跨地區的公共設施（比如道路），都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎設施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區性公共物品：社區綠化與環境、社區治安、社區基礎設施等乃是社區性公共物品。

從橫向上來說，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎性的公共物品，主要是指基礎設施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會保障、疾病防治。(4)服務性公共物品，比如公共交通、醫療衛生保健等服務性公共項目。

由此可見，公共物品的層次性和多樣化實際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個抽象的概念，而是一個現實的概念了。這是現代公共管理探討公共服務的供給模式，從而確保公共利益的有效增進和公平分配的基礎。

三、公共利益：現代公共管理的本質問題

從上述對公共利益本質屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會共享性，既然它具有相對普遍的影響力，那么確保公共利益的增進和分配就應當是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣，對于這個問題有兩種截然不同的立場。傳統觀點基本上秉持著管理者的立場，即以政府公共管理作為核心研究對象。這對于探討政府這個最大的管理主體如何維護和增進公共利益是大有稗益的。不過，新公共管理運動的興起卻力圖改變這種立場，顧客取向和結果取向并不僅僅是政府公共價值觀念轉型的目標，它也蘊含著公共文化轉型的核心內容。同時，市場化供給機制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個人或公民團體的參與同樣能夠帶來有效的產出和更高的績效水平。因此，轉向公眾立場有相當的合理性和現實基礎。

站在公眾的立場上，公共利益是現實的。它表現為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個人對私人物品的需求相區別。后者可以通過在市場中進行自由選擇、自主決定而得到實現；而前者則需要集體行動、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統的公共責任所決定。但僅僅有公共責任并不能確保公共利益的實現，政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。

新公共管理運動的興起是對傳統政府理論和傳統公共行政理論的批判。批判的焦點在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對這一相對普遍的現實忽略不計，也應當承認政府能力的有限性。基于這兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實踐來看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經驗都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應當這樣理解：

第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關系是必然的理性選擇，也是通過多種途徑實現公共利益的組織基礎。

第二，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統責任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說，主張多元化供給并不能全盤否認政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。

第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過有效的、激勵性的制度安排來鼓勵其他社會主體參與供給，也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實現。

可見，政府的核心作用是不可替代的。這種核心作用還表現在它為其他管理主體進行公共管理提供了制度化的途徑。在這里，其他管理主體主要是指利他性、自愿性的非政府組織。私營部門雖然也參與其中，但其營利性的本質決定了它不可能上升為公共管理主體。由此可以認為，公共管理主體應該是以政府為核心的、多元化的開放主體體系。這也是與國外公共管理僅僅聚焦于公共部門相區別的一個標志。這種制度化的途徑為公共利益的實現提供了組織基礎。