序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共管理的特性范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創作。

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公共事務管理在過去的很長一段時間內都不受重視，但是在當今時代，越來越被政府官員以及學者和政治界所重視。公共管理的概念隨著上世紀七八十年代，由新的公共管理運動的推動而造成了變化，其理論和管理的模式正在逐漸與時代接軌。目前各國的政府改革運動正如火如荼，這對?傳統的公共事務管理提出了挑戰’公共行政需要在自我辯證否定的基礎上進行批判性的繼承，并延伸其內涵，自我超越，以前者從未有過的張力和活力迅速發展，奠定它在新擔:紀從理論與實踐的結合上繼往開來，塑造、規制和導引當代公共事務管理的方向和運作方式的重要地

二、公共管理的本質特征

公共管理的本質特征主要體現在它的公共性、管理本質的服務性和政府與公民社會的合作共治性。下面筆者分別介紹這幾個本質特征的內涵及其在公共管理中的作用。

(一)公共性

公共管理內的公共性，其含義主要涵蓋兩個層次：第一，利益取向方面。公共管理是不能只作為某一特定群體與階層的意志實現工具的，它必須要肩負社會整體的公共利益，以實現全體大眾人民的整體利益為首要。并且，公共性的宣示能夠明確的表明，公共管理是一種能夠實現與維護公共利益的一種方式；第二，公共參與性。公共管理的實行主體是大眾，也就是說其中包括涵蓋政府，同時還有公民與其他組織在內。現代的政治理念所昭示的政府合法性的基礎是公共性，政府所實行的一切權利也都是公共權力，所以，公共性是公共權力的特征。這種權力只能用來提供與維護公共服務和公共物品，它不能成為實現某一階層與群體利益的工具，政府也沒有權力用它去剝削社會成員，更沒有權力用它去維護自身的一己私欲。所以，合法的現代政府一定是具備秉持與堅守公共精神的，并會運用這種公共精神去規制著其的運行過程。

(二）服務性

在研討公共管理服務性之時，非常有必須要再次審視一番其的概念。由現代意義去看，管理應該是什么？其實人們可以通過不同的視角去觀察疏解它：（1)管理就是決策。管理中的一切活動，由最初的確立目標到最后的績效評估，所有的一切活動都可以稱之為決策。（2)管理就是服務。政府的協商、調控、強制、約束、指導活動，都是為實現政府目標而進行的措施，所以它是一種服務。其他組織管理也是如此。（3)管理就是協調。管理需要化解矛盾與沖突，需要協調所有萬事萬物間的一切矛盾與沖突，需要通過協調管理去創建和諧且有效率的運行體例，然后由這種運作體例去實現已經確立成型的目標。

(三）合作共治性

合作共治性是公共管理尊崇的治理理念，這個特點意味著，在公共事務的管理中，治理的職責并不是單方面的，而是社會各界包括公民和政府相互配合，共同來承擔的。這種思想極富創新性，在公共事務管理歷史過程中具有劃時代的意義，這種管理理念之所以會橫空出世，原因在于人們看到了市場自發調節存在的局限性，而政府的宏觀調控措施也不是盡善盡美的。靠市場單方面的調節，只能對資源配置起著基礎性的作用；反之，僅僅依靠政府和政策，資源最優配置也是無望實現的。所以，治理思想不畏國家與政府權威，宣示社會唯一中心權力不是政府。治理思想明確表示：政府在面對與解決社會與經濟問題的時候，因為受制于外部與內部客觀條件，所以無法做到全知全能事事一肩挑，所以，這就造成了另外一種局面——去找尋且發揮其他資源的作用去彌補政府功能的不足，而這種資源則是民間與公共組織的可以當做權力主體的力量。

三、公共管理的時代性：公共管理何以成為當代全球關注的焦點

全球各個國家對公共管理與其變革的關注均是比較熱切的。但是，這種局面并不是各個國家的政治家們與學者們在官邸與書齋以心智謀略演化而來的，而是人類社會現實生活發展的需求是造就的現象。其涵蓋全方面意義的全球化發展，此中包括社會、文化、經濟、政治，以致全球眾多國家自上世紀中期至今一直面臨的均是有著一定相似度的問題，只是問題嚴重程度有所不一而已。隨著社會中不可治理性問題的頻發，現代民主化進程發展，技術革命與知識經濟的發展等問題的凸顯，這些問題都以時不我與的緊迫態勢步步緊逼各國，要求公共管理在管理效率、理念、方式等方面能夠推陳出新。

技術與經濟的發展大幅度的推動著全球化的發展，全球化發展趨勢主要體現在經濟、政治、文化方面。全球范圍內的資源隨著全球化的發展已而得到相應配置與重新配置；國際間的合作與對話協商頻次均有大幅增長；傳播優勢強的文化的滲透性與擴展性已得到增長。全球化問題早在上世紀中期就以迅雷不及掩耳之勢的速度逼近人們。全球化發展也是自那時而逐漸進步的，政治與經濟發展也愈加強勁。如果通過經濟活動去觀望全球化會發現，全球化涵蓋經濟生活中的各個方面，不管是從原材料到人力資源的轉移，還是從金融到收入分配或者是市場營銷，它們都是在一個全球化的模式上相互依存。上世紀中期到至今所凸顯的種種問題證實，民族經濟的整體性已在被全球化經濟的發展所侵蝕，民族經濟的自主權甚至也遭到了相當大程度的侵蝕，這種情況明確的證實：全球內沒有一個國家是可以在不對國際信息深思熟慮且不找尋國際合作的前提條件下，去做出與本國經濟發展戰略與政策相關的任何決定的。

全球化理論為從世界的角度來觀察社會活動的現象提供了理論基礎。經濟全球化的發展也在改變著很多國家決策者的戰略決策，全球化的發展對于公共管理來說，既是機遇，也是挑戰：首先，它影響著很多國家的外交策略，以及國際關系的變化；其次，國際競爭和國際的合作并存，使各國的公共事務管理的效率發生著變化；再次，全球化推動公民社會和全球結社革命的興起，結果便得政府的權力運行方向發生著變化，將權力運行的方向轉移到國際組織，或者與社E組織近距離接觸。導致政府權力部分上移和下移一向上是向國際組織轉移，向下則是向社區組織或第三部門轉移。這些變化，都導致了傳統公共事務管理已經不合時宜，不論是理論方面，還是管理的過程中，都出現了不可調和的矛盾，公共管理必須要進行自我創新才能適應全球化的趨勢。

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關鍵詞：公共管理；人力資源管理；服務創新；評價體系

公共管理部門人力資源管理在當今社會是較為普遍的一種管理形式。隨著時代的發展，社會對人才綜合能力的要求越來越高。因此，掌握公共管理部門人力資源管理可以有效地為社會提供相應的人才基礎，進而可以促進社會的發展。當前時代背景下，隨著我國政府服務逐漸增強，并且政府越來越重視市場的作用，公共管理部門人力資源管理也越來越受到關注。如何做好公共管理部門人力資源管理也逐漸成為重中之重。

一、公共管理部門人力資源管理的特點

公共管理部門人力資源管理可以有效地為社會提供相應的人才資源的保障，但公共管理部門不同于其他的部門，其具有鮮明的特性。只有充分把握公共管理部門人力資源管理方面的特點，才能對公共管理部門人力資源管理進行進一步的了解，進而更好地應用于社會管理之中。因此，做好公共管理部門人力資源管理對社會具有重要的意義。下面就來看看在當前時代背景下公共管理部門人力資源管理的相關特點。

（一）公共性

公共管理部門作為公眾性的部門，這與企業的私人性質不同，公共管理部門人力資源管理具有較強的公共性。在我國，任何公共管理的部門都必須堅持將人民大眾的利益放在首位，要時刻去保障人民大眾的利益。公共管理部門人力資源管理同樣也必須要去不斷地關注社會的需求，不斷地爭取為社會提供更好的公眾服務。公共管理部門人力資源管理要著眼于社會全局，關注社會上大多數人民的利益需求，并且也要將提高人民的生活質量以及生活水平作為重要的關注點，不能與私人企業一樣，將追逐利益作為存在的唯一目標。公共管理部門人力資源管理應該有明確的價值觀以及行為理念，不斷借鑒其他管理方式的有益成分。在公共管理部門人力資源管理的過程之中，應該不斷的去使社會各類人才都受到公平公正待遇，不應該有性別、年齡以及種族方面的差異。相比于企業一味去追求工作效率的情況，公共管理部門人力資源管理應該更加強調公平，更加關注從業人員的政治思想素養以及道德水平，從這些方面可以更好地去了解公共管理部門人力資源管理的公共性。

（二）服務性

公共部門和政府所擁有的功能大體相同，都必須要注重公共部門的服務屬性。公共管理部門必須要關注社會上絕大多數人員的利益，而服務屬性也可以體現在多種不同的形式上，可以提供相應的產品服務。相比較一般的企業，公共管理部門人力資源管理不能一味滿足于自己利益追求，而是應該不斷地去為社會謀利益，在加強對人力資源進行管理的過程之中，不斷的去增強相關人員的管理和服務素質，更好地去為人民服務，從而更好地去保障社會全體成員的利益，不斷的促進社會的發展，更進一步推動社會的進步。

（三）透明性

公共管理部門人力資源管理不同于一般企業管理的重要特性就是具有透明性。一般的企業無論是管理模式，還是財產股東狀況一般都保持著相對隱秘的狀態，一般不會對社會成員進行公布。而公共管理部門人力資源管理不同于這些企業，由于這些公共管理部門具有相對較為公開的屬性，也就必然要求公共管理具有透明性。由于它所依靠的一般也是涉及公共財產與利益的相關資源，有些更是關系著國家全體公民的相關利益，因此，必須要對全體公民負責，受到公民的監督。在一般狀況下，企業與公共部門具有較大不同，企業在人力資源管理方面一般是作為商業機密的，更不會向社會進行公開，而如果公共管理部門人力資源管理不透明的話，極易造成權利的濫用，進而也會影響社會絕大多數人的利益。公共管理部門人力資源管理的透明性可以有效地促進人力資源管理方面的公平。同時，公共管理部門人力資源管理的透明性同樣也可以促進管理的公平性，進而促進公共管理部門的進一步發展。

（四）相對穩定性

公共管理部門由于主要依附于社會資源和政府部門，因此，其結構與管理模式也是相對穩定，很少會有改變。一方面，公共管理部門人力資源管理保持相對穩定性可以對相關從業人員的行為方式進行有效的監管，并對他們的行為進行一些合理的預期，則在一定程度上也有利于體現公共管理部門人力資源管理的公開性以及透明性原則，并且逐漸促進公共管理部門的公平與發展。但是從另一方面而言，公共管理部門可能會長期處于這種結構下，很難再去有什么突破，一旦出現問題，可能會造成一系列難于解決的問題，要想轉變其相應的社會職能，難以實現動態性的監管，并且也是缺乏靈活性，只能使這些人力資源管理按部就班的進行，而不能去保持更大的活力。

二、公共管理部門人力資源管理的改進對策

公共管理部門人力資源管理對社會具有相當的作用，可以有效地促進公共管理部門的發展，進而更好地為更多人服務，不斷地促進社會公平。同時有利于社會成員進行監督，利于形成相對公平公正的社會氛圍。公共管理部門的相對穩定性的特征也在一定程度上帶來了公共管理部門人力資源管理的相關弊端，因此，必須要進一步對公共管理進行相應的改進，才能進一步促進公共管理部門人力資源管理的發展。下面就來具體討論一下公共管理部門人力資源管理的改進措施。

（一）培養更為全面的管理人才

在當前時代背景下，社會對綜合素質較好的人才需求越來越高。隨著我國經濟的快速發展，社會也在繼續產業結構的改革；雖然社會對人才的需求較高，但當前我國的人才結構并不合理，因此，必須要解決好人才結構的矛盾，才能進一步促進公共管理的發展，進而推動社會進步。同時，雖然近些年來，我國大力普及教育，使人才素質得到很大的提升，但部分人才還是不能滿足社會的需求。因此，必須要去嚴格進行公共管理部門人力資源管理的改革，逐步推進管理工作的規范化、制度化，不斷地增強相關從業人員的公眾服務意識，并且不斷地增強基礎設施建設，不斷提供管理部門人才的發展空間，從而使公共部門更好的留住人才；同時也要不斷地創新機制去公平公正的選拔人才，從而不斷地促進人力管理的發展。

（二）堅持創新

只有不斷的堅持創新，才能更好地促進公共管理部門人力資源管理的進一步發展。首先，必須要創新管理理念，使管理人才逐漸適應正在高度發展的世界，并且不斷促使相關從業人員去轉變思想觀念，更好地促進管理的科學化以及規范化。其次，相關從業人員也應該不斷地學習，并且要增強創新意識，不斷的推進管理的進一步深化，進而可以更好地培養具有創新意識的開發型人才，從而為社會提供更為充足的人才保障；最后，也應該不斷的去總結經驗，創新管理形式，借鑒企業管理之中的有益經驗，從而不斷使公共管理部門更具活力，逐漸形成一個具有創新意識的氛圍。只有不斷的加強創新，才能使人力資源管理更好地得到發展，進而為社會提供更多的創新型人才，為中國改革提供更多的后備人才，從而進一步促進中國社會的發展。

（三）完善相關的考核評價體系

在考核人才的過程之中，必須要有一定的標準，對相關從業人員進行考核，以便更好地去使管理人才發揮自己的創造力。在這個過程之中，應該不斷的去借鑒西方先進國家的管理經驗，有針對性的去完善人力管理制度，爭取做到在多方面對相關從業人員進行考核，例如在政治思想上，要堅持為人民服務的原則，同時，也要忠實的去貫徹黨的領導方針和政策，堅持自身的職業道德，嚴厲杜絕、權錢交易等腐敗行為，使公共管理部門人力資源管理者逐漸保持清廉的品行，嚴于律己，從而認真負責的做好工作，也要不斷增強競爭意識。同時，相關從業人員也要努力提高自身的能力和綜合素養，增強自身的分析能力以及表達能力，促使從業人員以更高的素質水準去逐步推進政府的發展，更好地推動政府職能的轉變，從而更好地推動社會的發展。

三、總結

隨著社會生產力的發展，公共管理部門人力資源管理的改革也是大勢所趨。公共管理部門人力資源管理由于具有公共性，關系著社會絕大多數成員的利益，因此，必須要保證公共管理的透明性，以便使人才資源的管理更加公平公正，在此過程之中不斷地去增強公共管理部門的服務性，增強相關人員的服務意識與創新意識，進而促進公共管理部門人力資源管理的進一步革新。但是，由于公共管理部門人力資源管理具有相對穩定性，在保持公共管理部門穩定的同時，也很容易阻礙從業人員進行進一步創新的行為，因此，必須要不斷地培養更專業的管理人才，堅持不斷進行創新，使公共管理部門更具活力，同時也要不斷地去完善相關的考核評價體系，促進政府職能的不斷轉變，從而更好地推進社會的發展。

作者:王增麗 單位:安陽縣發展和改革委員會

參考文獻：

[1]白彥壯.公共管理部門員工滿意度與激勵理論與方法研究.天津大學博士學位論文，2004

[2]曹可.關于公共管理部門人力資源管理的現狀分析.大陸橋視野，2014（2）

[3]王喜.新公共管理視角下的公共部門人力資源管理研究.內蒙古大學碩士學位論文，?2014

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關鍵詞:管理熵;公共管理;績效;綜合集成;評價

中圖分類號:D035文獻標識碼:A文章編號:1001-6260(2010)02-0076-06

熵,起源于經典熱力學理論,是描述復雜系統混亂、無序程度的一個概念。依據熱力學、統計學以及信息論,熵具有以下三種含義:一是表示系統中含有廢熱的多少;二是表示系統不確定性的大小;三是表示系統的混亂程度。總之,熵是系統的一個狀態函數,是一種容量性質,是系統混亂程度或無序程度的量度,是表明有序和無序的物理概念。整個系統的熵是組成它的各部分熵的加總。從微觀上看,熵與系統內微觀粒子運動的路徑無關,而與系統中微觀粒子運動的混亂程度有關,也就是說系統越“混亂”,熵值越大,系統越“有序”,熵值越小。

熵的應用已經涉及幾乎所有學科領域。基于熵理論的公共管理績效評價為我們提供了新的管理視角,通過研究正熵、負熵以及耗散結構理論在公共管理中的應用,可以幫助獲得建立核心能力所需的各種公共管理要素,通過公共管理集成不斷提高公共管理績效。

一、 公共管理績效評價實踐與研究狀況

英國政府績效評估的“雷納評審”始于1979年,是對政府部門工作特定的調查、研究、審視和評價活動,評審的重點是政府機構的經濟和效率水平。1979年,撒切爾夫人上臺伊始就積極倡導行政改革,借用私營部門的管理理論、方法和技術來改革政府內部管理。

1973年,尼克松政府頒布《聯邦政府生產率測定方案》,使得政府績效評估系統化、規范化。美國聯邦政府制定了《國家績效評估報告》,國會通過了《政府績效和結果法》,將政府績效評估制度化、法定化,使其不因行政首長更迭而發生變化。

1989年2月,加拿大政府公布《公共部門2000》動議,中央政府的改革正式開始。加拿大政府的改革主要集中在改革政府的管理、改善公共服務、提高公共服務的質量和效率等方面。 “提高公共服務質量的動議直接導致了業績衡量更大范圍內的使用”(波利特 等, 2005)。

中國國家行政學院在研究歐盟成員國使用的多種績效評估模型的基礎上,結合中國國情,構建了中國通用績效評估框架(CAF)。CAF模型包括了促進和結果兩大要素,共9大標準,其中,領導力、人力資源管理、戰略與規劃、伙伴關系和資源、流程與變革管理屬于促進要素,員工結果、顧客/公民結果、社會結果和關鍵績效結果屬于結果要素。

在定量研究方面, 羅良清等(2005)、彭國甫等(2004a)應用DEA模型對政府規模效率和技術效率進行分析。張鋼等(2008)利用因子分析對政府績效評價關鍵指標進行確認及綜合評價。彭國甫等(2004b)利用AHP方法對政府績效評價指標的權重進行測定。

另外,公共管理績效評價方法還有“3E”評價法、標桿管理法和平衡記分卡法等。“3E”評價法就是從經濟性(Economy)、效率性(Efficiency )、效果性(Effectiveness )對公共管理績效進行評價。標桿管理法旨在使公共管理走向特定的境界和理想的狀態。美國著名管理會計專家卡普蘭教授等(Kaplan,et al,1995)開發出了一種新型的側重于企業的績效評估方法――平衡記分卡法。該方法從四個角度,即顧客、財務、內部業務和內部創新與學習,來管理組織的績效,并要求彼此之間保持適度的平衡。可以根據公共管理的內涵和特點,修正和整合平衡記分卡的指標,使之適用于公共管理績效評價。

綜上所述,現有研究成果各具特色,對發展或完善公共管理績效評價研究起到了促進作用,然而也可以看出,不管在理論研究還是實踐操作上都存在一系列的問題。文獻研究中的考評方法考察作為復雜巨系統的公共管理的有序度和發展態勢存在嚴重不足,即以上方法主要運用靜態和線性技術對對象進行分析,沒有深入系統地厘清公共管理作為復雜巨系統的運行機理,不能綜合、全面動態地反映對象的現狀和發展趨勢,因此,在評價對象定位、評估目標選擇、指標體系設計以及評價的操作性上就不可避免地存在著問題。公共管理是一個由概念到行動、由局部到全局的復雜系統過程,對公共管理進行評估是為了更好地進行公共管理的實踐。如何在現有研究成果基礎上結合實際建立一套科學合理,系統全面,具有動態性、實用性和可操作性的公共管理評估體系是值得研究者們深思的問題。基于管理熵理論的綜合集成評價方法和技術正好克服了以上方法的不足,能夠綜合、全面、動態地揭示和解決以上問題。

二、公共管理系統的熵機理研究

公共管理系統是一個開放的耗散系統,它具有遠離平衡態的特征,并表現為階段性;公共管理系統還是一個多層次、涉及多因素、遠離平衡態、開放的復雜系統,各要素之間必然存在著非線性作用。

公共管理系統的演化具有誘發和漲落的機理,漲落誘發了公共管理系統的演化。公共管理系統不僅受其內部漲落的影響,由于其開放性,還受到外界各種漲落的影響,也就是說系統不但有內漲落,還有外漲落。同時,公共管理系統演化過程具有分叉機理。

1.公共管理熵的提出及其機理

任佩瑜教授在深入研究管理科學和復雜性科學的基礎上,將熵的思想引入管理科學中,率先提出管理熵的概念。任佩瑜教授認為,所謂管理熵是指任何一種管理的組織、制度、政策、方法等,在相對封閉的組織運動過程中,總是呈現出有效能量逐漸減少,而無效能量不斷增加的一個不可逆的過程。這也就是組織結構中的管理效率遞減規律,這個規律之所以會存在, 主要原因在于復雜組織運動和管理過程受若干不確定性、又相互影響的變量要素控制,從而穩定地表現這種趨勢,并服從一定的數學規律(任佩瑜 等,2001)。

公共管理系統作為一個遠離平衡態的開放系統,存在非線性作用機制,公共管理系統不僅受其內部漲落的影響,還受到外界各種漲落的影響。公共管理系統同時有自己獨特的構成要素、運行機制和行為規范,構成一個相對獨立的封閉系統。在公共管理系統的運行過程中,存在的公共流是大量的、龐雜的,而公共流的任何堵塞、紊流、混亂、沉淀都會造成無序與混亂,從而使得經濟效益受到損害。如果不能準確地、有效地、確定地傳遞公共信息,公共管理的職能就無法進行。在公共管理中,熵定律均大量存在,并且對公共管理產生重大的、不可逆轉的影響。因此,熵理論同樣適用公共管理領域。

公共管理在發展過程中,由于熵的積累會導致公共管理變革。隨著公共管理的建立和發展,在公共管理系統內聚集和轉換著能量及公共資源,但同時也在積累著熵,即公共管理系統的無效、無序和不確定性的積累。當這種狀態達到一定的程度,就會引起公共管理系統內部的革命和系統結構的變革。此即所謂量變引起質變。這個引起公共管理系統變革的熵的量,就是熵的臨界點。

公共管理系統的變革同社會變革一樣,是有代價的。在一個比較成功的公共管理系統中,它的管理成本和熵值都是比較低的。公共管理系統經歷了高效、高成長的階段之后,在不知不覺之中危機就發生了,公共管理系統進入了一種無效、無序和混亂、無目標的狀態,即:公共資源枯竭;公共管理的效率遞減;觀念滯后;管理層次低,管理落后,主要依靠經驗管理;管理不規范,表現為公共管理實踐中的機會主義,缺乏系統公共管理思維和管理集成;管理成本增高;技術裝備陳舊;危機意識淡薄;發展速度減慢,效益降低。我們要改變公共管理系統中的這種無效、無序和不肯定狀態,使其管理成本保持在一個較低的水平,就需使公共管理系統的熵值保持在低水平,以保證公共管理系統按照既定目標高效有序地運轉。

眾所周知,GDP是用來描述國家經濟運行的一個重要參變量,同樣地,描述公共管理的運行情況,也可用公共管理的“GDP”。本文描述的公共管理參變量“ GDP”就是公共管理熵(PM熵)。

根據管理熵理論以及公共管理特性,本文認為公共管理熵(PM熵)就是熵理論應用于公共管理之中,研究公共管理在發展過程中存在的公共管理無序、信息不暢、經營狀況不佳,進而導致公共管理內耗、效力低下、管理成本過高、管理目標偏移或錯位、人際關系方面的摩擦和沖突以及整個公共管理衰退等使能量、物質、信息等在流動過程中出現的紊亂、無序的狀態,這是公共管理效能的一種度量,公共管理熵增加,意味著“公共管理效能”的不斷減少、不斷消耗。

因此,熵作為系統有序程度的態函數,在公共管理這個復雜的巨系統中同樣有著豐富的內涵,PM熵是對公共管理系統狀態的一種定量化描述,它表征著公共管理系統狀態的復雜與有序程度。

2.公共管理熵的數學模型

本文根據波耳茨曼熵公式和申農的信息熵公式導出公共管理熵數學模型。

(1)模型假設:

第一,公共管理系統是一個相對封閉的孤立系統,較少與環境進行信息、能量和物質交換;

第二,公共管理系統內存在著能量差異,處于一種不平衡狀態。

(2)數學模型的表示方法:

S1=∑ni=1KiSi(1)

其中,i為影響相對封閉公共管理系統熵值的因素,Ki為在特定行業、特定階段時各種因素的權重,Si為各種影響因素所產生的熵值。

Si=-KB∑ni=1PijlnPij(2)

其中:KB是公共管理熵系數,在此定義為特定行為中,每增加單位收益所需追加的成本值,即行業的比值C/E;j代表每個影響公共管理熵值的因素中包含的子因素,Pj為每個子因素影響公共管理熵值變化的概率,Pj滿足∑Pj=1。

由式(1)、式(2)可以求出公共管理系統內部熵值S1。公共管理系統內部熵值的大小表示了公共管理無序度的大小,熵值的增加過程就是公共管理逐漸由有序狀態向無序狀態演變的過程。

由于系統熵增會引起公共管理效率的遞減,因此,也可以用組織效率遞減公式(任佩瑜,1998)來表示公共管理系統內部熵增的過程:

Y=Re-x(3)

x=f(a1x1,a2x2,…,anxn)=∑ni=1aixi(4)

其中,Y是公共管理效率,R是公共管理的結構常數,xi是影響公共管理效率的因素的函數,ai是每一個影響因素的權數。

三、基于管理熵的公共管理績效集成評價模型

1.基于管理熵的公共管理績效集成評價模型

我們可以得到基于管理熵理論的公共管理績效的集成評價模型。

設:Z=Z(t)為公共管理某時刻t的效能比。則有:Xi=Xi(t)為某時刻t的公共管理行為(PM基本價值活動和支持性價值活動);Yi=Yi(t)為某時刻t的公共管理行為結果。Ai為Xi的權數,Wm為Yi的權數,k為行業系數,1/k說明行業環境對公共管理績效存在著部分影響。

那么,公共管理的行為加權組合在一定的效能比條件下,就產生公共管理的績效,因此:

Zk(a1x1+a2x2+…+anxn)=w1y1+w2y2+…+wmym(5)

其中,Xi是公共管理行業的全過程,可能包括Xi1,Xi2,…,Xih等諸多步驟,根據乘法原理,可以表述為:Xi=Xi1•Xi2•…•Xih 。即:

Z∑ni=1aixi=k∑mj=1wjyj(6)

即:公共管理效能比對公共管理產生了績效,而公共管理績效在行業(部門)系數影響下表現為

k∑mj=1wjyj。

Z=k•∑mj=1wjyj∑ni=1aixi(7)

如果只研究一個公共部門的管理績效評價,沒有進行行業(部門)之間的比較,k可以等于1。

在通訊領域Shannon討論的基礎上,數學家定義了由n個測度概率為P的事件組成的集合的整體不確定性,由下式給出(姜璐,1993):

H(x)=-∑ni=1PilogPiH(x)也就等于熵S。(8)

根據信息熵(即廣義熵)的內涵,其數學模型H(x)=-∑ni=1pilogpi中概率Pi越大,熵就越小,系統的有序性就越高。再根據公共管理系統的耗散結構特性以及公共管理系統的熵機理可知,公共管理系統的運行機理與熵的內涵具有內在的一致性,公共管理系統的效能比Z越大,公共管理系統的有序性就越高,因此,公共管理系統的效能比Z與信息熵的概率Pi也具有內在的一致性,所以Z=Pi。那么,公共管理系統的熵S=-∑ni=1ZlnZ。由于本研究假定公共管理系統只有一個能效比Z,所以i只有一個取值1,那么公共管理管理熵的數學模型就是S=-ZlnZ。

為了動態地表現公共管理行為與績效的關系,故Z=mf,因此可以得到基于管理熵的公共管理綜合績效評價具體計算公式:

S=-mflnmf(9)

其中:m指公共管理績效,m=∑mj=1wjyj, yj為第j個公共管理績效指標,wj為第j個公共管理績效指標的權數;m是公共管理績效變化,即公共管理績效末態與初態之差m=m2-m1。

在這里,f指公共管理(行為)運動狀態,f=∑ni=1aixi, xi為公共管理第i個行為指標,ai為第i個行為指標的權數;f是公共管理行為變化,即公共管理運動(行為)末態與初態之差f=f2-f1。

即:

S=-∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0ln

∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0(10)

這里,f=∑ni=1aixi即表示公共管理(行為)運動狀態,m=∑mi=1wiyi即表示公共管理績效運動的結果。同時規定:在ln∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0真數中,當且僅當分子是負數時,負號放到對數的前面;分母為負時,直接取分母絕對值計算;當且僅當分子、分母同時為負時,在對數前加一個負號。

2.基于管理熵的公共管理績效集成評價指標體系框架

指標體系的建立是對公共管理現狀和水平以及對貢獻度評價的基礎,是動態公共管理熵評價的前提性工作,也是評價結果真實反映實際情況的先決條件。由于公共管理是由相互聯系、相互作用的各職能構成的有機整體,各職能構成之間的協作水平的高低直接決定了公共管理效率的高低,對最終公共管理熵值形成直接的影響。

通過修正和整合平衡計分卡的指標內容及其結構關系,可以建構公共管理績效評估指標體系:公共管理業績產出指標為公共管理業績,公共管理投入指標為公共管理成本、公共管理內部管理、公共管理機構學習與發展。

(1)公共管理業績績效指標。在市場經濟條件下,根據社會的發展要求和社會公眾的需要,提供優質的公共產品和公共服務,已成為公共管理部門最重要的職能。公共管理業績可以通過政治業績、經濟發展業績、文化發展業績、社會發展業績和生態資源環境保護五個子指標來體現。

(2)公共管理財務成本指標。財務與成本因素是績效評估實踐關注的最基本的指標,在平衡計分卡中,公共管理成本指標是公共管理績效評估的首要指標。公共管理成本是指政府行為及其績效所耗費的一切支出,包括公共管理內部運行成本和政府公共項目投資等。

(3)公共管理內部管理指標。行政能力、服務水平和廉潔程度是保證公共管理績效水平優良的關鍵。

(4)公共管理機構學習與發展指標。全球化、信息化正改變著公共管理與社會的傳統關系模式,迫切要求實現公共管理創新。公共部門的人力資源和學習創新能力等子指標可以體現公共管理機構學習與發展水平。

指標的權重可以通過層次分析法(AHP)或結構方程模型(SEM)等方法獲取。例如,用結構方程模型方法,根據公共管理實證模型中的路徑和變量的因子負荷,可以求出各指標的權重。

四、結論

1.本文的主要研究成果和結論

公共管理熵(PM熵)就是熵理論應用于公共管理之中,研究公共管理在發展過程中,存在的公共管理無序、信息不暢、經營狀況不佳,進而導致公共管理內耗、效力低下、管理成本過高、管理目標偏移或錯位、人際關系方面的摩擦和沖突以及整個公共管理衰退等使能量、物質、信息等在流動過程中出現的紊亂、無序的狀態,是對公共管理效能的一種度量,公共熵增加意味著“公共管理效能”不斷減少、不斷消耗。公共管理熵(PM熵)是決定公共管理系統不力或失敗的根本原因,并明確提出了確保公共管理系統成功的思路和途徑:延緩或降低“熵”增和強化“負熵”的流入。

2.研究展望

盡管作者在論文寫作過程中查閱了大量資料,基于管理熵理論對公共管理系統的機理進行了較為深入的研究和探討,但由于公共管理系統的復雜性以及資料、時間等因素的限制,論文取得的成果只是初步的,還有一些問題需要在今后的工作中作進一步深入研究,具體來說就是:

(1)由于公共和公共管理本身的特性,公共管理績效評價指標的選取和量化問題,是目前困擾學術界和實踐的一個重大難題,至今沒有得到圓滿的解決,因此,在以后的研究中需要作重點深入的分析。

(2)由于時間和精力等客觀因素,沒有進行實證研究。如果能在中國、歐美、日本、韓國、中國香港等國家和地區選取一些代表性的樣本,以及不同行業(部門)做實證研究,本文的結論將具有更大的說服力。

(3)目前,人類世界對復雜性系統的認識還在繼續進行,因此,對公共管理系統復雜的運行機理的認識還不夠深入,需要盡可能利用一切可以利用的科學研究成果對公共管理系統復雜的運行機理進行更加深入的認識。

(4)在對公共管理績效評價以后,結合評價結果,對公共管理系統進行改革,需要進一步分析研究風險預警及其控制問題。

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Research on the Performance Evaluation of Public Management Based

on Entropy in Complexity Science

XIONG Xuebing

(Public Management College, Sichuan University,Chengdu 610064)

篇(4)

【關鍵詞】：新公共管理理論；公共管理；第三部門

一、新公共管理理論的內涵

上世紀80年代初開始，西方各國掀起了一場聲勢浩大的政府改革運動--新公共管理運動。這場運動對西方公共管理尤其是政府管理產生了重大影響。與傳統的行政管理理論不同，新公共管理思想不強調集權、加強責任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高公共服務的質量和水平，強調公共管理以市場或顧客為導向，重新調整國家、社會、市場三者的關系。而關鍵也是最具有質感的口號是用企業家精神的政府來代替受同志結構羈絆的官僚政府，以企業家精神的政府腿功服務提供者之間的競爭。

根據西方行政學者們的論述，新公共管理理論的新公共管理理論提倡以下主要觀點：

第一，區分"掌舵"與"劃槳"職能，實現管理主體多元化。新公共管理主張政府在公共行政管理中應該只是制定政策而不是執行政策，即政府應該把管理和具體操作分開，政府只是起到掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣可以形成小規模、成本低的有限政府。在公共管理事務中，除政府外，還有應有非政府組織、非盈利駐足、社區組織、公民自治組織等第三部門和私營機構。政府應該是多元管理主體的組織者、協調者，是多元管理主體的核心。

第二，政府應以顧客為導向。新公共管理提出顧客導向，要求政府在管理中把公民當作顧客，以顧客為中心，通過各種具體措施給公民提供"用腳投票"自由選擇服務機構的機會，并定期廣泛征求公民對公共服務的滿意程度。政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的官僚機構，而是負有責任的"企業家"，公民則是其"顧客"，政府根據顧客的需求向顧客提供服務。

第三，政府應廣泛采用私營部門成功的管理方法。與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理理論強調政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗。通過采用私營部門的成功管理方法來提高政府工作效率，為公民、組織及社會提供更好的服務。

第四，在公共管理中引入競爭機制。新公共管理理論認為政府沒有效率的主要原因在于政府獨家提供公共服務，缺乏競爭機制。因此它主張用市場的力量來改造政府，讓更多的私營部門參與與公共服務的供給。進而在公共部門與私營部門之間，公共部門機構之間展開競爭，以降低成本、提高服務水平和政府的工作效率。

第五，政府職能的調整和優化。傳統公共行政模式下，政府職能不斷擴張導致了政府面臨機構臃腫、職能膨脹等困境。新公共管理對此作了反思，認為政府必須明確自身職能并調整和優化自身職能。即首先解決應該管什么不應該管什么的問題。

二、我國公共管理理念的實質

公共管理區別于我們通常所說的行政管理。行政管理即可以等同于政府進行管理，而公共管理則是指那些（追求）不以贏利為目的，旨在有效地增進與公平的分配社會公共利益的調控活動。陳慶云教授和他課題組的《公共管理理論研究：概念、視角與模式》一文中對其界定為：公共管理是由政府、非政府公共組織和民眾組織組成的管理體系，共同管理社會公共事務的活動。他們認為，從政府、非政府公共組織和民眾這三大主體間關系以及主體所承擔的角色、作用看，可以把公共管理分為以政府為本位，民眾和非政府公共組織依附于政府的三種政府管理模式。由此可見，公共管理的主體區別于行政管理主體唯一性。公共管理的主體通常由政府和第三部門組成。第三部門是市場經濟發展背景下的產物，是指獨立于第一部門（政府組織）和第二部門（市場組織）之外的、不以營利為目的的，向社會提供服務的志愿性很強的組織。這種組織既不是政府也不是企業的代言人，但他又不能脫離政府的方針政策而獨立行為，也不能同企業一樣以營利為目的而行為。

在我國，第三部門剛剛開始發育，無論是數量還是質量都難以與第一部門和第二部門相比。政府一直是社會公共事務管理的主角，廣泛地介入社會各類公共事務的管理，在其中起著主導性作用。隨著我國改革開放的推進，社會主義市場經濟體制的建立，政府不斷進行改革以規范自身管理，提高行政效率，實現公共行政管理的現代化。自改革開放以來，我國第三部門迅速發展，但相對第一部門和第二部門的成熟發展，第三部門發展仍相對滯后。第三部門在公共事務管理中所占地位，發揮的作用仍舊十分有限。

三、借鑒新公共管理理論，運用于我國公共管理實踐

黨的十七大的勝利召開，國務院最新頒布的對于政府機構改革的有關政策都指導我們，在公共管理領域，需要吸引更多的力量參與到國家、社會管理的主體中。新公共管理理論在這方面對我國的發展正好起到積極的借鑒作用。我們可以運用新公共管理理論，立足自身國情，結合實際，創造性地探索和實踐我國公共管理活動。

第一，規范政府職能，建立"有限政府"、"服務政府"

新公共管理理論強調政府職能的調整和優化，對我國的公共管理有啟示意義。我國原有的行政管理模式基本上是計劃經濟的管理模式，政府是"全能政府"。在這種行政模式下，政府職能滲透到社會的各個角落，政府對社會和公民進行著無所不及的控制。但隨著社會的發展，我國市場經濟體制的建立，政府無所不及的管理遇到許多新問題，政府出現"越位"、"錯位"、"缺位"狀況。

規范政府職能，關鍵就是要界定政府的角色和職能，來處理好政府與市場、政府與企業、政府與社會、政府與公民個人之間的關系。主席曾指出："在社會主義市場經濟的條件下，政府的職能主要是經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務"。可見，政府并非無所不能的"全能政府"，而應為有所為、有所不為的"有限政府"。一方面，政府應避免"越位"、"錯位"。對于不該由政府管的事務完全放手，交由市場組織和第三部門。另一方面，政府應積極做好"補位"。對于私人物品和公共物品中沒有人管的事務做好補位。努力使政府從"管制型"政府轉向"服務型"政府。

第二，大力培育第三部門，打破公共物品供給壟斷局面

新公共管理理論主張公共管理主體的多元化。現代政府管理的一個重要特征就是治理結構主體的多元化。隨著社會的不斷發展，政府無法包攬所有公共事務，某些公共事務需要非政府組織的非營利組織承擔。在市場體制中，除了"政府失靈"即通常所指的政府雜提供私人物品上的功能失靈，人們又提出了"第二種市場失靈"和"第二種政府失靈"。所謂第二種市場失靈指的是：市場不經在提供公共物品上存在著失靈，在提供私人物品時，市場也有一些功能缺陷。例如，由于市場經濟條件下的信息不對稱，消費者無法有效地識別商品品質，于是，消費者權益保護就成了僅靠市場交換不能解決的一個問題，需要"消費者協會"這類組織存在。另一方面，政府不僅在從事競爭性私人物品的生產中存在著失靈，在公共事務方面，政府也有失靈之處。例如，民主政府的社會政策往往是一種"多數取向"，他們往往體現大多數選民的利益，而不能很好的滿足社會中那些諾是群體以及其它特殊群體的需要。

而相第三部門與政府相比，首先，第三部門具有更貼近基層的優勢，它有明確的服務對象，提高了解決問題的效率。其次，第三部門比起市場機制具有維護社會公平的優勢，它有鮮明的非營利、服務特性，有效維護社會公平。第三，第三部門在間接的宏觀調控者即政府與市場中的自由競爭者即企業之間，進行溝通、承上啟下，起到了政府功能的放大作用。顯然，第三部門在公共事務管理和公共物品提供過程中發揮著政府和市場不可替代的作用。

第三，引入管理新方法，提高公共部門行政效率

私營部門一些先進的管理方法確實能夠改進公共部門的管理，提高公共管理的效率，這已為西方新公共管理運動的實踐所證明。因此，我國的公共管理工作中也要積極引入一些管理的新方法和好方法，以提高公共部門的行政效率。如企業管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，講求投入和產出，講求成本核算等精神，把這些管理的新方法和有效手段引入公共管理中，可以提高政府管理人員的責任感，同時還可以科學地衡量管理熱暖的工作業績。除此，為了提高效率，政府管理人員應該樹立效率意識，增強活力，用有限的資源創造更多的公共物品，提供更好的服務。

第四，強化服務意識，樹立"以人為本"理念

新公共管理主張以顧客為導向，提高服務質量。而我國過去計劃經濟時代的管制型政府通常強化了政府管理職能，而弱化了政府服務職能。現代社會，政府應轉變管理理念，強化服務意識，以社會和公民的滿意程度為價值取向和評價標準。政府更多功能在于為社會和公民提供服務，而非限制社會和公民的行為。政府作為提供公共產品的"企業"，應遵照市場的規律，以購買公共產品的"顧客"的需求作為行動指南。

人本精神是公共管理的靈魂。歸根到底，公共管理主體的落點是人，只有在充分尊重人，并且滿足人的各項合理需求的前提下，才能激發人的積極性去從事公共管理活動。只有在堅持人本精神的前提下，體現公共管理的人文關懷，才能從根本上避免公共管理可能出現的本末倒置，防止公民各種合法權利受到各種理由的侵犯。

第五，加強法制建設，健全相關法律制度

篇(5)

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。

（二）關于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。

1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。

2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。

3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。

西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作[來用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。

（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。

1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。

正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。

此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。

應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導[來民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求為行為導向，納稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。

2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。

總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。

三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。

（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進

公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！

四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系

學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。

公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。

在具體思路上，筆者認為按內涵與外延去尋找構建學科體系的思路也許是一條出路之一。這里有一個“個別——一般——個別”的認識辯證法。具體來說，可以先把方方面面的公共管理羅列出來，進行歸類分析，然后再提煉出貫通所有類型的共同點。按筆者管見，先找出公共管理的“三界”（如上述），再綜合貫穿“三界”的共同點。這些共同點大體有：（l）公共管理及其相關概念分析；（2）公共管理的邏輯起點：公共問題；（3）公共管理的歷史發展：傳統與現代；（4）公共管理的組織機構：國家、政府、社會組織；（5）公共管理的理論基礎：公共選擇、委托、交易成本；（6）公共管理的基本職能：職責、功能與任務；（7）公共管理的基本范圍：公共物品、公共服務；（8）公共管理的運作過程：決策、執行與監督；（9）公共管理的保障：戰略、策略與方法；（10）公共管理的抽象行為：公共政策與政策分析；（11）公共管理的物質基礎：稅收與公共財政；（12）公共管理的行為規范：道德與法；（13）公共管理的績效評估：定量與定性，公共與效率。

學科建設之中還有課程設置問題。總體而言，經過多次專家組研討、論證并通過國務院學位委員會辦公室審定頒布的公共管理碩士（MPA）專業學位的課程設置方案是合理的和可行的。只是，如果筆者提出的公共管理社會性內涵的意見能夠成立的話，那么社會學似乎應成為一門獨立的專業基礎課程，加進核心課程之列，使專業基礎課程變成政（治）、法（律）、經（濟）、管（理）、社（會）五大基礎理論支撐的學科體系。同時，應該從各個方面去加強學生的社會學基本理論和基本方法的學習，提高學生從社會學方面去分析問題和解決問題的能力，使學生的綜合素質更加趨向完整和優化。

篇(6)

內涵是關于事物的本質屬性。揭示事物的內涵是認識事物和處理問題的基礎和前提。然而，我國關于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業及其經營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質不同，傳統的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經濟手段；工商管理以經濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯結點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。

（二）關于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。

1．國家公共事務。據英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內制定規則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統一和，制定法律、法規，維護社會秩序等，側重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。

2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內部的公共事務。

3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們日常生活密切聯系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫藥衛生、體育等公共事業；社會服務、社會公用事業以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統一，用共性與個性相聯結的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發展階段上的產物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內，這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產生是社會發展的需要，是社會內部矛盾發展的結果。

西方資產階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發，認為國家的產生是社會契約的結果。該學說認為，在國家產生之前，人類處于一種自然狀態之下。在這種狀態下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現自己的價值的時候，產生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協商，將上天賦予他們實現自己價值的權利部分或全部地轉讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結果，從而否認了國家是階級矛盾不可調和的產物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發展的必然結果，是階級矛盾不可調和的產物，但表達了國家的產生是社會發展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結果，社會是國家產生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現。此外，國家根據社會發展的不同，對社會也發生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發展趨勢和規律而言，社會越向前發展，社會自我管理、自我調節的能力越強，國家對社會發生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現出這樣一種發展趨勢：在政治統治職能不變的同時，國家的經濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發展的一定階段相聯系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產生是社會發展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發生作用的范圍不同，并不取決于統治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現了社會對統治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規定的規則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發展，特別是隨著市場經濟的發展和社會自我管理、自我調節、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規劃和實現社會發展。只不過到那時它們已經完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統治與管理由對物的管理和對生產過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉變，應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。

（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據各自性質的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側面去分析。

1．公共事務的公共性體現于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務的公共性體現了公共管理活動的性質和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。

正如所揭示的，國家的本質特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統治階級用來進行政治統治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會職能為基礎的”、“政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統治得以維持的基礎的高度來認識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產階級國家的本質，指出：“現代的國家政權不過是管理整個資產階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產階級國家的本質，而且說明了管理資產階級的共同事務是資產階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現。它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。

此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質和目的，也在于為了維護和實現公共利益，有時甚至實現個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統治手段與方法，從而也使西方國家政治統治進一步鞏固，實現其自身的利益。

應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉移的，因此，資產階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務的公共性體現了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統行政學以經濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結果是在前所未有的經濟發展時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發展的前提；其二是應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據的一項重要理論。這種強調政府以社會公眾的需求稅人以政府實際的工作結果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質量和效果。

2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現了社會公眾對公共管理活動和公共產品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監督等，從自身利益的關。心和實現角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產品的供給方面，由政府的壟斷供給轉變為通過合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬提供公共產品的單一化轉變為民營化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變為“金魚缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內容，隨時可以進行檢查、調查和監督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環節和變化，實際上都是公共管理社會性的體現。

總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內涵、基礎性內涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內涵，并以其為一個重要依據，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹的公共管理學學科體系。

三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現該階級政治統治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現社會性，實際上，沒有全面地體現社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內，社會難以存在，更不用說進步與發展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發展社會。

（二）積極創造條件，不斷向最高（終）目標邁進

公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！

四、根據公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系

學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。

公共管理學科體系的構建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。

篇(7)

1公共管理倫理學精品課程建設的必要性

公共管理倫理學是行政管理、公共事業管理、教育經濟管理等公共管理類的專業課程，在公共管理類專業課程體系中處于“望星空”的地位，其教學質量對于實現專業培養目標、體現公共管理類專業“公共性”特點、提高學生整體素質等方面，都起著關鍵性的作用。建設好該門課程，首先應在指導思想上明確公共管理倫理學課程建設的必要性，回答重點建設的原因，這是做好公共管理倫理學精品課程建設的前提。公共管理倫理學精品課程建設的必要性主要體現在如下幾個方面。

1.1體現公共管理類專業“公共性”特點的需要

公共管理的主體是以政府為核心的公共管理部門，與其他管理比較，具有其他管理所沒有的公共性的特點和屬性。什么是“公共性”，這不僅是事實判斷，更是一個價值與倫理的判斷。所謂的事實判斷，就是根據事實標準，如效率、技術、資金和執行力等作出的判斷。所謂的倫理判斷，就是根據人的價值取向、道德觀、世界觀等作出的判斷。與事實判斷典型的客觀性相比，倫理判斷具有典型的主觀性，缺乏客觀的衡量標準。既然公共管理的“公共性”是事實與價值判斷相結合的產物，那么把公共管理的理論和實踐作為研究對象的公共管理類專業和學科的課程設計中，除了體現事實判斷的要求外，還必須體現公共管理價值屬性的要求。

1.2保證公共管理合理性的需要

公共管理廣義上的合法性，不僅在于與法律一致，即狹義上的合法性，而且也在于公共管理的合理性，即政治學意義上的合法性。“政治學意義上的合法性并不僅限于‘與法律一致’，而且還涉及公眾對執政黨或政府的執政理念、意識形態導向、制度法規與政策,以及施政行為及其后果的認同和接受的程度。政府合法性是政府與公民之間的一種合約，具有自然遞減的特性。”[1]

這就是說，公共管理要實現管理的目的，不僅要依法管理，而且要獲得社會的認同和接受。在民主政治不斷完善的當今社會，后者是前者的基礎，比前者更加重要。獲得社會認同和接受的前提是：公共管理的方式、方法和理念等符合社會的期待，同社會的主流價值觀一致。公共管理倫理是社會期待與社會主流價值觀文本化最集中的的體現，缺乏公共管理倫理的課程，或對課程建設不夠重視，有可能使公共管理人才即未來的公共管理主體不顧社會的期待，甚至一定程度上把公共管理異化為企業管理，降低公共管理的合理性，最終損害公共管理的合法性。

1.3避免公共管理合法性遞減的需要

如上所述，公共管理的合理性取決于社會對公共管理的期待。而社會期待是一定環境下，社會大眾對公共管理的要求，是一定環境下主觀判斷的產物。環境發生了改變，社會對公共管理的期待隨之提高，實際上是對公共管理主體倫理要求的提高。如果公共管理主體的理念、方式等還停留在以前的期待上，必然會出現公共管理合法性遞減的狀況，從而降低公共管理的合法性。所以，隨著公共管理環境的改變與社會進步，客觀上要求公共管理的主體緊密結合社會主流價值的需要，體現公共管理倫理的要求。公共管理倫理學是一定公共管理環境下主觀對客觀的產物，公共管理倫理價值、準則與規范等緊扣時代的脈搏，與時俱進，具有鮮明的時代特點，可以避免公共管理合法性遞減的狀況。

1.4提高公共管理主體公共管理的道德性

公共管理的公共性是在客觀基礎上主觀判斷的產物，不同的公共管理主體，不同的價值取向有不同的公共性。具體到某一政策環境下的公共問題，是否是需要公共管理來解決的公共政策問題，不同的公共性選擇意味著公共性的偏離，甚至是背離，違背公共管理的本質要求。為最大限度避免公共管理公共性的背離，體現公共管理的本質要求，客觀上需要對公共管理的主體進行公共倫理的培養。在校的公共管理類專業的大學生是未來國家公共管理人才的主要來源之一，加強對公共管理類學生的公共倫理的培養和教育，有助于提高公共管理主體公共管理的道德性。

2公共管理倫理學精品課程建設中的問題

2.1課程建設主體學科綜合性不夠

精品課程建設的主體是教師，因此授課教師，尤其是課程負責人是精品課程建設的根本保證，直接決定精品課程建設的質量。鑒于公共管理倫理學是跨公共管理學和哲學（倫理學）的交叉學科，是關于公共管理的倫理學，而不是一般的倫理學。課程的交叉性無疑要求講授教師學科背景的交叉性，要具備有關公共管理學和哲學（倫理學）的基本知識背景，這也是建設好公共管理倫理學的基本前提。但在目前的公共倫理學課程建設的實踐中，存在課程建設主體學科背景綜合性不夠的問題，筆者為了彌補有關倫理學知識基礎的不足，曾聽過幾個老師的公共管理倫理學的課程，都暴露出跨學科不夠的問題。缺乏倫理學基礎的教師，把該門課程幾乎等同于公共管理學；相反，缺乏公共管理學科基礎的教師，一定程度上把該門課程當成了倫理學。缺乏學科背景，即使實現了公共管理學與倫理學的結合，必然是淺層次或表面的結合，無法實現知識的交叉與融合，滿足不了課程的基本要求，更無法建設精品課程。

2.2科研與教學脫節

“現在的高校教學已經不再是傳統意義上的知識的傳授，而是學術水平的反映。”[2]沒有一流的學術水平，也就沒有一流的教學，也就無法建設好的精品課程。公共管理倫理學和其他公共管理專業課程相比，具有理論性強、抽象的特點，對相應的科研工作有更高的要求。所以，精品課程建設必須建立在科研的基礎上。課程建設只有與科研相結合，建立在科研基礎上，才有可能成為精品課程。

否則，缺乏科研基礎，教學會成為無源之水，無本之木，對課程內容的理解必然有限，會導致照本宣科的局面，無法保證課程內容的先進性與科學性，在這個意義上，相關的科研工作是搞好公共管理倫理學不可或缺的基礎性條件。遺憾的是，目前的公共管理倫理學的教學實踐中，存在著科研與教學脫節的現象，承擔公共管理倫理學的教師很少從事與該課程相關的研究工作，難以保證課程內容的先進性與科學性。

2.3課程內容的實踐性不夠

公共管理倫理學是公共管理學與哲學的交叉學科，具有理論性和實踐性的雙重特點，客觀上要求教學方法必須堅持理論與實際相結合的原則。由于公共管理倫理學是倫理學的分支學科，總體上屬于哲學的范疇，內容具有抽象性與生澀性的特點，根據課程內容特點與理論結合實際的原則，課程內容應理論結合實際，體現實踐性的要求。但在公共管理倫理學的教學實踐中，普遍存在過分強調理論性而忽視實踐性的現象，其結果，不但使學生難以領會理論，而且也降低課程的實踐價值，難以達到課程的教學目的。

2.4教學與考試方法單一

根據課程內容理論性與實踐性的特點，課程的教學應體現理論性與實踐性的雙重要求。滿足實踐性的要求，在課程的教學與考試中，應采取多樣化的方法。在教學中，不僅有講授，而且應有案例討論；在考試中，不僅有知識識記的內容，而且應有理論結合實際的案例分析等。但據調查，絕大多數承擔該課程教學的教師，在該課程的教學與考試中，存在教學與考試方法單一的問題，即單一的課堂講授方法和知識識記的考試方法。

3公共管理倫理學精品課程建設實踐探索

在充分領會公共管理倫理學課程必要性基礎上，結合當前公共管理倫理學課程建設中現存問題，以筆者為負責人的教學團隊開展了如下探索。

3.1建設跨學科的教學團隊

教學團隊是公共管理倫理學課程建設的主體，決定課程建設的成敗。根據當前課程建設存在的問題，課題組在承擔課程建設任務后，采取措施，大力加強課程團隊師資建設，安排公共管理學科背景的教師進修哲學或倫理學課程，哲學（倫理學）背景的教師進修公共管理學科的課程。筆者為了彌補倫理學基礎的不足，安排時間到人文學院跟班聽課，通過與倫理學教授及研究生的交流，受益匪淺。通過以上措施，課程組老師反映，進修、聽課等方式避免了公共管理學與倫理學脫離的現象，實現了公共管理學與倫理學的融合，使公共管理倫理學成為真正的公共管理倫理學，而不是公共管理學或倫理學。當然，由于公共管理倫理學是一門新開設的課程，指望講授教師通過進修等方式，以彌補基礎知識的欠缺，需要一個比較長的過程，既影響課程的建設，又影響到人才的培養質量。所以，在課程建設教師的選拔上，應首先把好入門關，把跨公共管理學與倫理學的學科基礎作為選拔的基本條件，從根本上解決授課教師學科背景問題。

3.2科研與教學相結合

教學內容的先進性、科學性是衡量精品課程的重要標志。要實現公共管理倫理學課程內容的先進性和科學性，前提在于結合課程建設的科學研究，把科研成果轉化為教學內容。課程組在加強師資建設的同時，大力加強科研工作，通過申請相關科研課題，撰寫研究論文，加深對課程內容的理解，滿足科學性的要求。同時，教學內容及時反映和吸收課程領域最新教學與科研成果，體現課程內容先進性。以科學性與先進性為例，筆者在講授公共管理倫理學課程時，申報了課程建設密切相關的省級科研課題和校級教改課題，在核心期刊發表了7篇與課程內容緊密相關的研究論文，同時，不斷查詢最新的教學和研究成果，并把最新的研究成果和自己的研究體會融進教學內容之中，大大加深了相關內容的理解，教學內容的科學性與先進性明顯增強。計劃在后續的課程內容建設中，繼續從事相關的研究工作，繼續增強課程內容科學性、先進性，體現并始終保持公共管理倫理學課程內容先進性、科學性，實現校級課程內容建設的目標，為申報省級精品課程奠定基礎。

3.3案例教學兼討論為主的教學方法

教師的作用在于，在將所擁有的知識轉化為學生掌握的知識的同時培養學生運用知識解決問題的能力，知識的傳授是手段，能力培養是目的。公共管理倫理學具有實踐性的特點，這就需要適合課程實踐性特點的教學方法和教學手段。滿足實踐性的要求，無數事實證明，案例討論是課堂唯一的選擇。比如說，筆者在講授公共管理為什么需要倫理的內容時，這幾年社會廣為關注的城管部門管理問題就是最好的例證。不可否認，絕大多數城管部門是依據法律履行職責，那為什么受到社會廣泛的非議呢？在學生討論的基礎上，總結其原因，在于城管部門在執法過程中，忽視了管理中的倫理，具體體現在無視弱勢的基本尊嚴、粗暴執法與缺乏同情心與人性關懷等。通過這個案例，讓學生理解為什么公共管理需要倫理。在結合案例時，務必輔之以討論方式，否則就會導致教師先講解案例、再分析案例，最后總結案例機械模式的境況，降低案例討論分析的效果。

3.4靈活多樣的考試方法

考試是檢查教學效果的直接手段，也是指導學生學習的指揮棒，一份只重視知識識記的考試試卷，只會讓學生考前死記硬背，因為只有這樣，才可能在考試中獲得較好的分數。所以，精品課程建設成效還有賴于考試方法的改革，建立起適合精品課程建設需要的考察方法。公共管理倫理學課程的生命力在于通過理論學習，在公共管理實踐中運用公共倫理知識解決問題和分析問題，這也是開設公共管理倫理學的宗旨和目的所在。據此，公共管理倫理學考察的重點應是知識的應用而不是識記。筆者在公共管理倫理學的考試中，除適當的基本知識與理論的考核外，把案例分析能力作為考試的主要內容之一。同時，把上課討論發言的情況計入平時成績，作為課程總成績的構成部分。以此作為指揮棒，促進學生上課積極發言，勤于思考，從而提高學生將理論應用于公共管理實踐的能力。

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